浅析分权与制衡理论

浅析分权与制衡理论

摘要

自人类政权建立以来，分权与制衡的问题与国家兴衰息息相关。在古希腊罗马时代学者们就提出了分权制衡理论。近代资产阶级启蒙思想家对分权制衡问题

进行了全面细致的讨论,提出了一整套实行分权制衡的政治制度设计。分权与制衡原则是民主政治的重要内容,它源于古代西方政治思想,直至近代才作为重要的政治原则得以确立和完善。那么，究竟怎样的权力划分模式更有利于管理的同时又能保障公民权利呢？本文将通过西欧典型国家的政治制度进行分析，从人类社会普遍规律的高度对“分权制衡”进行正本清源的认识,对我国分权制衡制度的现状及其完善作了若干思考。

关键词：分权制衡；政权；制度

一、分权与制衡理论发展过程

在古希腊罗马时代学者们就提出了分权制衡理论。近代资产阶级启蒙思想家时分权制衡问题进行了全面细致的讨论,提出了一整套实行分权制衡的政治制度设计。

（一）古希腊时期的分权制衡思想

古希腊是孕育人类文明的源头之一。古希腊哲学家柏拉图在《理想国》中将人分为三个等级：最好的一种是用金子做成的，次好的是用银子作成的，而普通群众则是用铜和铁作成的。用金子作成的人适于作卫国者；用银子作成的人应该是兵士；而其余的人则从事体力劳动。正义就在于人人都做自己的工作而不要作一个多管闲事的人：当商人、辅助者和卫国者各做自己的工作而不干涉别的阶级的工作时，整个城邦就是正义的。柏拉图的思想为我们型构出一个“理想国”模式，但字里行间渗透着他的分权思想。古希腊时期著名思想家亚里士多德在其名篇《政治学》中对“混合均衡”政体理论进行了比较深入的探讨。亚氏认为，所谓“混合均衡”政体理论，主要是指在城邦范围内的主要利益集团联合起来参与到的正常运作中去，分享并行使权力，旨在防止任何一个利益集团独自坐大，掌握控制其他利益集团的政治权力和优势。亚氏在继承柏拉图“混合均衡”政体理论的基础上，进一步将其细化。首先，亚里士多德从“人性恶”。的逻辑起点出发，认为权力及掌权者都不值得信任，每一个拥有权力之人都倾向于无限扩大自己的权力，且在行使权力时就难免不施展其体内的“恶性”，权力在不受约束的情况下极易被滥用，导致、，损害人们的利益。所以，权力必须被约束。而只有权力才能有效地制约权力，所以要对权力进行划分，并使之彼此、互相制约。因而“人们互相依仗而又互相，谁都不得任性行事，这在实际上对个人都属有利”。其次，亚氏认为混合政体理论主要包括两个方面的意思：第一，社会各个阶级、阶层都参与到城邦的政治中去，满足其利益要求和主张，实现把权力分给不同的阶级（君主、贵族和平民），使城邦中各阶级、阶层的力量达致一种平衡的状态；第二，在不同政治机构中不同的政治原则的混合。亚氏认为城邦的立法者在构造一套理想的运行时必须考虑到三个要素：议事机能、行政机能和审判机能。亚氏的“三机能说”第一次说明了国家权力的三种机能的分工，但是并没有阐明这三种机能必须由三个不同的机构来掌握，只能说是一种萌芽状态的分权理论。

（二）古罗马时期的分权制衡思想

古罗马思想家波利比阿是混合均衡政体理论发展的集大成者，混合与均衡是他们组织的总原则。波利比阿的政治思想以“政体演变论”为基础，政体演变论旨在发现各种政体依次更替的规律。波利比阿认为，古希腊城邦之所以不断走向腐化、衰落，其根本原因就是各城邦纷纷采用单一政体模式（亦即纯粹的政体模式），这种单一的政体固有的缺陷就是最终会自发地出现蜕变的可能：君主政体转化为暴君政体、贵族政体转化为寡头政体、平民主政体则导向暴民制度。而要消除单一政体更替的“顽疾”的最完满形式是实行混合政体，将君主政体、贵族政体、平民政体互相联合、互相纠正、扬长避短，就可以把各自的因素和优势结合起来而又避免国家制度的衰败、腐化。罗马之所以日渐强大的原因就是因为采用了“混合政体”模式。可见，这种“混合政体”理论试图通过具有抑制与均衡制度的形式，实现各派政治力量的均衡，使每一方不得逾越自己的权力的界限，彼此制约，任何时候都不使某一方偏向或超越另一方。由于权力制衡原则的作用，这种政体得以长久处于和谐、平衡状态。

古罗马时期另外一个杰出的思想家西塞罗在继承柏拉图、亚里士多德和波利比阿的“混合政体”理论的基础上提出了“共和政体”理论。西塞罗认为，从经验上来看，王政无法跟三种最好的政体（君主、贵族和民主政体）相互联合、相互纠正而成的共和政体相比拟。这种共和政体是根据正义和自然法则来加以组织的。在共和政体中，执政官代表统治者的力量；元老院代表贵族和在野的执政力量；监察官、保民官和平民大会则维护平民的力量，其中，执政官和各级官吏通过民选任命；元老院为立法机关，负责制定国家法律；监察官依据国家的法律监督执政官的工作。三者之间通过法律的确认来行使其权力义务关系，政体中三种势力在法律的框架下相互牵制、保持平衡。西塞罗的共和政体中“均衡模式”对于分权理论的有了清晰的认识，这一思想和原则，对近代资产阶级的分权理论和美国的制衡原则产生很大的影响。

（三）古典自然法学派的分权制衡思想

17、18世纪古典自然法学派在继承亚里士多德等人学说的基础上，进一步发展分权制衡理论，其代表人物就是洛克﹑孟德斯鸠等人。

洛克认为在自然状态这一理想王国里尽管人人享有自由和平等，但是自然状态中尚无一种明确的、为普通大众共同接受的法律，且缺乏有权依照既定的法律来裁判一切纠纷的公正的裁判者和正确判决的执行者。所以，人们的生命、和财产等自然权利始终无法从根本上得到保障，而解决此危险状况的出路就是达成并参与到政治社会中去。政治社会解决人们在自然状态下面临困境的最为有效的手段就是分权。分权是政治社会的前提之一。绝对的专断的权力是“与社会和的目的不相符合的。”洛克认为国家有三种权力，即立法权﹑行政权和对外权。具体来说，立法权就是通过制定法律来保障政治社会及其成员的权力，行政权就是负责执行被制定和继续有效的法律的权力，而对外权就是负责对外处理战争与和平，联合与结盟等一切外交事务的权力。但如果“同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人类的弱点以极大的诱惑，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益。”因此三种权力应由三种机关分别掌握。但是洛克的分权理论中存在明显的缺陷：（1）三权中其实只有立法与行政两权而缺乏司法权；（2）从分权制衡的理论构建上来说，洛克的分权学说侧重分权而尚未构建理论意义上的权力制衡机制；（3）在洛克看来，议会立法权至上，立法权高于行政权和对外权。可见其学说中的制约平衡理论明显不足。

孟德斯鸠受到上述思想家的影响，他的分权思想在理论意义上凸显得更科学、更合理，在技术层面上趋于结构性和可操作性。他认为，三权分立思想完全是为自由而设立的，权力的滥用对自由构成最大的威胁。自由“只在那样的权力不被滥用的国家才存在。但是一切有权利的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力直到遇有界限的地方才停止。”因此，“从事务的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力制约权力。”在孟氏的分权理论里，主张将国家权力系统地分为立法﹑行政﹑司法三权，立法权由广大的人民享有，行政权由行政首长或国王执掌，司法权则赋予给来行使。倘若国家的立法权与行政权由同一个人或同一个机构掌握，暴虐的立法者同时也是暴虐的执法者就会使人民的自由丧失殆尽；而当行政权与司法权集于一身时，法官便可以恣意妄为﹑横行霸道；如果立法权与司法权结合一体时，人民的生命和财产将处于之中。可见，分权的目的是就是要制约权力。也就是不同权力间应当彼此制约，达到某种平衡。所以立法机关不但有权监督法律和公共决议的执行情况，对坏的行政人员应当有权追究和处罚，立法机关可以解散听命于行政机关的；行政机关可以用立法否决权参与立法，对立法机关进行牵制。孟德斯鸠的分权制衡学说对以后的组织理论，特别是权力理论产生重要影响。

二、典型国家分全模式分析

（一）英国——君主立宪制

英国责任制内阁是资本主义国家由内阁总揽国家行政权力并向议会负责的一种国家政权组织形式。英国资产阶级胜利后，建立了君主立宪制的国家政体，采取分权的形式，由立法、行政、司法三个机关行使国家权力，即实行三权分立。

英国行政机关的组织形式是议会内阁制，即作为核心的内阁由议会下院中占多数议席的政党，或者由几个议席占多数的政党联合组成。行政权属于内阁。英王是国家的虚位元首，由议会产生内阁，在政党政治下，由议会中的最大政党组织（内阁），内阁首相是国家行政首脑。

1．英国的行政组织

（1）枢密院——形式上的最高行政机关。

（2）内阁——实际上的最高行政机关，英国的核心机构，其首脑为首相。

（3）各部——行政的职能部门。

设有内政部、外交和联邦事务部、国防部、财政部、环境事务部、教育和科学部、能源部、运输部、社会事务部、农渔部、北爱尔兰事务部、苏格兰事务部、威尔士事务部等16个部。

2．英国地方行政组织

分为郡和区两级，有时分为郡（含郡级市）、区（含市镇）和教区（或社区）三级。管理交通道路、维护公共秩序和治安、搞好环境卫生、制定和实施城乡规划、发展公共事业、提供福利服务。大多数地方采用议会委员会制。

（二）美国——总统制

美国是联邦制国家，又是实行三权分立制度最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。美国行政组织包括联邦机构、州机构以及地方机构。美国联邦与州在行政组织上是相对的，只要不对抗联邦，州有的行政、立法、司法权。但是，地方和州却具有隶属性。

1．美国联邦行政组织

（1）总统直属机构。又称总统府，直接受总统领导，是总统的咨询、参谋、辅助机构。

（2）内阁和行政部。美国内阁是总统和集体讨论事务的机构。美国内阁作为总统的咨询机构，从未起过集体决策机构的作用；在美国联邦行政机构中，部是最重要的行政机关。（美国内阁与英国内阁的区别？）

（3）行政管理机构。是为某一专门目的设立的一种重要行政组织。特点有：专业性强、具有性、行使混合权力、办事效率高。

2．美国州行政组织

联邦最初由13个州，现在由50个州组成。州根据州的而组织，和联邦一样，也设有立法、行政、司法三个部门。联邦与州实行分权制，不存在直接的领导和从属关系。

3．美国的地方行政组织

在美国州以下的才称为地方。州以下一般划分为郡（县），下设教区和市（镇、村），另外还设有特别行政区（华盛顿哥伦比亚特区）。

（1）美国郡（县）组织。是立法、行政的合一。郡的主要行政管理机关是郡委员会。郡的传统职能是执行州的行政职务，它既是州中最大的地方，又是州在某一地区的代理机关。

（2）美国市行政组织。既是州的代理，又是市政的自治体，是市民自愿结成的法人团体。分为—市议会制、市经理制、委员会制和大都会区制。职能包括：公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理等。

（三）法国——半总统制

法国实行的是法国模式的半总统制。同时存在总统与总理，总统直接向选民负责，而总理和内阁则向议会负责。

1．法国行政组织

由总统、总理和各部等行政机构组成。

（1）总统的地位及职权：总统是国家元首和武装的统帅，由选民直接选举产生。主要职权有：a、任命总理，并根据总理提名，任命其它成员；b、主持内阁会议、最高国防会议和国防委员会；c、有权解散议会；d、拥有外交权（与总理分享，但总统权力更大）；e、可将某些重要法案直接提交公民投票表决。 

（2）总理：首脑，总理和联合称为。总理是首脑，由总统任命。主要职权有：a、领导活动，负责制定和执行国家；b、向总统建议任免各部和国务秘书；c、对国家防务负有责任；可代替总统主持内阁会议、最高国防会议和国防委员会。

（3）各部：是专门行政机关的首长。现在共有28个部，除内政、外交、国防、财政外，法国的部通常采用大部制，如城市和领土整治部，文化和通讯部，装备、住房、运输和航天部、青年和体育部等。

2．法国地方行政组织

有大区、省和市镇三个层次。每一个层级，既存在地方的国家行政机构，又存在地方团体自制行政机关。

（1）大区行政组织

有22个大区，大区的决议机关是议会 ， 议会负责执行。共和国专员为国家在大区的代表。职权是经济发展、领土整治。

（2）省行政组织

有96个省，省专员负责省内财政与治安，省议会议长是省地方自治团体的行政首脑。有329个区，每个法国省份又被分割为数个区，驻有专区区长，职责是辅佐的事务。 3879个县。每个区再划分为县，县的角色实质上是提供成一个选举基层网。 

（3）市镇行政组织

36568个市镇，最小的行政分划，对应一个乡村或者城市。市镇由选举产生的市议会治理，由主管。他们的权限不一，拥有自己的财政预算。 人口最多的三个市镇（巴黎、马赛、里昂）又被分划为45个市区，相当于附属市镇，拥有（市区的）区长和区议会。 某些市镇也同时涵盖数个居民点、村庄或镇。

三、中国政治制度的问题及策略

（一）中国政治制度概况

1．机构

全国人民代表大会、中华人民共和国、、军事委员会、最高、最高。

2．地方行政组织

地方人民代表大会、地方、地方人民、地方人民、县级以上的地方人民代表大会设有常务委员会。

（二）中国政治制度问题及策略

我国在改革开放以来，以人民代表大会制度的方式实现了民主政治，但从中国国情来看，我国无法实现以美国为主的西欧国家所实行的民主参与程度。但我国仍然坚持为此不懈努力着，通过多次改革来实现分权，而分权的本质其实就是机构的建设。

从新中国成立以来历次机构改革来看,机构和人员精简是一个非常重要的措施,甚至是最重要的措施。日益膨胀的行政机构和冗员使社会无法承受。全国政协委员、中国社会科学院政治学研究所副所长白钢教授曾指出，我国自建国以来，已搞了六、七次机构改革，比较大的就有三次。但每次精简之后，必然带来严重的膨胀，有人戏称”长长长常消常长“。机构大量膨胀不仅使机构林立、职责不清,人浮于事,而且导致了严重的管理主义的滋长。

根据一些学者的不完全统计，在改革前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。

因此，必须对现有机构进行有效整合，改变机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、与中介组织分开”，虽然这些是机构改革中最基础性的工作。 

按照业内专家的提法，为推进事务综合管理与协调，按综合管理职能合并部门，组成超级大部的组织。特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。也就是常说的“大部制改革”。推行大部制同时就意味着职能必须以提供公品和公共服务为己任，从而使得权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变职能的效果，那么，它就会像之前的历次机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

而行政改革的核心是职能转变。改革开放以来我国行政改革的过程，就是从计划经济条件下职能体系不断向社会主义市场经济条件下职能体系转变的过程，也是不断厘清与市场、企业、社会组织和个界的过程。经过这些年的改革，职能转变取得了显著成效，但目前权界仍不够清楚，还是管了许多不该管的事，甚至一定程度上还承担了“无限责任”。、企业、社会组织、个人在经济社会事务中扮演不同角色，发挥不同作用，承担不同责任。一个社会要良好运转，这四者必须严守分际，各负其责。

职能是机构设立的依据，机构是职能的载体。如果职能不转变，单纯地对机构分分合合，效果是有限的。这次改革突出强调职能转变，抓到了要害。这些职能转变措施真正落实到位，必将进一步激发市场和社会活力，对经济社会发展产生深远影响。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变职能。以机构改革推动职能转变，其实质是改变高度集权的管理模式，建立统一高效的服务型。

四、结论

对于一个国家而言，绝对的集权是行不通的，但分权的同时要考虑更多方面。我国政治制度正不断向分权迈进，通过机构改革实现民主政治。而机构改革的核心是转变职能。通过推动职能转变，加快形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高管理科学化水平。转变职能的关键，是处理好与市场、与企业、与社会组织、与个人的关系。在社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资应更多由企业自主决策、自担风险。目前，市场准入和就业门槛较高，企业和个人办事难、成本高的问题仍比较突出。

参考文献

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