上海浦东新区行政支出的实证解析

行政支出的实证解析

杨宇立

（上海社会科学院经济研究所200020）

内容摘要：本文根据业已公开的统计数据，对上海浦东新区的行政支出水平及相关比例数进行了初步分析。本文顾及到了中国统计口径在2007年以后的变化，以及

浦东新区辖域面积的变化这两个因素，所得出的主要结论是：（1）浦东新区的行政支

出水平远低于全国平均数，行政效率是比较高的；（2）浦东新区在推动“阳光财政”方

面的改革力度并无显著优势。

关键词：行政支出新统计口径一般公共服务和公共安全阳光政务

中图分类号：F812．7文献标识码：A文章编号：1005－1309（2011）11－0099－005

一、统计口径与浦东新区财政、行政支出概况

以2007年为分界，中国的统计口径进一步实现了向国际标准靠拢。2006年2月中国财政部制定《收支分类改革方案》，制定了《2007年收支分类科目》。新分类科目与国际货币基金组织（IMF）发布的《财政统计手册2001》相当接近。中国的新分类将IMF新世纪之初确定的十大类科目扩展为符合中国当前可行的17大类，其中“一般公共服务”和“公共安全”两大类在中外间的大分类中是重合的。细究其详，这两大类的合计数正是行政支出的合计数。但应明示的问题是，本文以下分析的可靠性依赖于统计数据的真实程度。

自从1990年在同志的亲自推动下开发开放浦东以来，上海浦东新区的经济飞速增长，GDP由1990年的60亿迅速升至2008年的3100亿，年均增长24．5%（名义值）。2009年4月决定将比邻的南汇区划入浦东新区，使浦东新区辖域面积达到1210平方公里。目前新区的常住人口412万人，约占上海市的1/5左右；2009年合并后的浦东新区生产总值4001亿元，占上海市的26．9%；三次产业结构0．8：42．6：56．6证明，浦东新区已形成了以现代服务业和高技术产业为主导的发展格局。2009年末，上海市浦东新区一共有13个事处，乡镇基层25个，居委会和村委会1118个。以1995年为基数，浦东新区历年的GDP、财政支出、行政支出变化见图1（见第100页）。

根据“瓦格纳法则”，在现代经济发展过程中，各国的行政支出增幅会快于经济增长。但从图1可以看出，在1995－2006年间，浦东新区的GDP、财政支出、行政支出大体保持了同步增长（其间采用的是旧财政支出分类体系），三者年均增速均为17．2%。其中行政支出与GDP增长曲线几乎重合。结合表1的比值亦可看出，行政支出对GDP占比一直处在0．50%－0．57%这一较小区间波动。财政支出的波动略大些，但在2006年前并没有形成对GDP增速的实质性偏离，2006年以后的财政支出增速则明显高于GDP增速。各市相关数值与比值数详见表1（见第100页）。

收稿日期：2011－11－08

图11995－2009年浦东新区GDP、财政支出、行政支出变化

注：行政支出统计口径2007年以后变化较大，故2007年后的数据未列入。

资料来源：根据历年《上海浦东新区统计年鉴》相关数据计算得出。

在2007年以前的旧财政支出分类体系下，财政统计口径基本上一致。如果统计数据真实，那么浦东新区行政支出的增长是符合经济和社会发展需要的。但从表1中可见，行政支出在财政支出中的比重仅为5%－7．2%，明显偏低的数值意味着有大量的行政开支实际上被分散于各种事业费中，比如农林水利气象等部门事业费、工交商等部门事业费、其他部门事业费等等。在这些部门事业费中，大部分是民生工程的投入，比如水利建设，但行政开支也不小，如工交商等部门事业费2006年有6000多万元，这部分支出在新的统计口径下无疑属于行政性支出。

表1旧统计分类体系下的浦东新区财政、行政支出及相关比例数（亿元）年份GDP财政支出行政支出行政/财政财政/GDP行政/GDP

1995414．738．652．235．77%9．32%0．54%

19996．542．562．866．72%8．57%0．58%

1997608．250．323．076．10%8．27%0．50%

1998704．355．753．506．28%7．92%0．50%

1999801．458．454．217．20%7．29%0．53%

2000923．569．605．017．20%7．54%0．54%

20011087．588．306．176．99%8．12%0．57%

20021244．0120．927．095．86%9．72%0．57%

20031510．3160．358．345．20%10．62%0．55%

20041850．1193．5．745．03%10．46%0．53%

20052108．8198．7910．695．38%9．43%0．51%

20062365．3222．5812．825．76%9．41%0．54%资料来源：历年《上海浦东新区统计年鉴》相关数据；比例数由作者计算得出。

在旧分类科目的框架下，浦东新区的财政支出结构是典型的建设财政。基本建设支出和企业挖潜改造支出是财政支出的重点。据统计在1995－1997年，两类支出合计分别占各年财政支出的60．2%、49．3%和52．4%，基本上占“半壁江山”的水平。到2005、2006年仍然高达52．6%和54．3%。据此，人们有理由相信，在2007年实行的新分类体系下，建设支出仍旧占财政支出的一半左右，主要分布在城乡社区事务和工业商业金融等事务这两个科目下。当然，前提是统计信息的真实。以浦东原有的经济结构，如此高比例的企业技改支出数是可疑的。

重要的是，在我国从2007年开始实施与国际标准接轨的新统计口径以后，浦东新区的相关信息与全国各地的情况一样，新统计口径下的行政支出的绝对量明显增加，占财政支出的比重也明显上升。这能从一个侧面说明，旧分类科目中狭义行政管理费加公检法司支出、再加上几个部门事业费的统计方法是过于保守的。然而目前试图更准确地测算真实行政成本还需要更详细的数据，这就超越了已公开资料的范畴。不过在时间序列的分析中，接近真实的增速同样能带给我们相对有效的间接信息。详见表2。

表22007－2009年新分类体系下行政支出（亿元）科目\\年份200720082009 GDP2793．43151．04001．4财政支出287．24370．30475．67

行政支出27．3030．1548．16

一般公共服务15．6017．2929．38

公共安全11．7012．8618．78

行政/财政9．50%8．14%10．12%

财政/GDP10．28%11．75%11．%

行政/GDP0．98%0．96%1．20%资料来源：历年《上海浦东新区统计年鉴》相关数据，比例数由作者计算得出。

表2显示，在2007－2009年间，浦东新区的财政支出对GDP、行政支出对GDP的占比数均逐年上升，这与全国财政收入增长持续大幅远快于GDP增长的全国性趋势基本一致。需要强调指出的是，国际统计分类标准并不能保证统计信息本身的真实性。目前，统计纪律不严仍是中国各地的一个普遍问题。另外应注意到，表1、表2所显示的浦东新区财政支出2006年为222亿，2008年为370亿，而相应年份青海全省的财政支出分别仅为214亿和363亿，均低于浦东新区。显然，就全国情况看，地区经济发展的差距是很大的。

二、对新分类体系下财政、行政支出数据的解读

2007年的新统计分类标准带给我们更为国际化的视角。但是，形式上的接轨需要的不仅仅是统计分类标准，更重要的是政务信息公开和对公共资金使用方式的决策进行改革，让事实上的行政支出真正归于行政支出统计数。图2（见第102页）直观地展示了浦东新区2009年财政支出的分类及比重。

图2显示，以城建为核心的城乡社区事务支出占了1/3，如此高的比例数未知是否与世博会有关；其次是以企业技术改造、金融监管等为主的工业商业金融等事务支出，占18．7%；作为一般公共服务和公共安全两项合计数的行政支出只占10．1%，远低于25%的国内“红线”，行政效率之高令人惊讶。在充分肯定浦东各级行政工作规范、负责、有效率的前提下，也应看到，在很大程度上，这是由目前常规的计算行政成本的方法造成的，一个地区的GDP和财政支出基数（分母）大，自然会使行政支出的占比数显得很小。

浦东新区行政支出对财政支出占比很低，可能有两个重要原因：一是上海市的财政支出结构还是建设性财政，基建、工业企业方面投入较多，行政支出比重较小，不到11%。部分行政性

图22009年浦东新区财政支出构成

数据来源：参见2010年浦东新区人代会相关工作报告。

开支进入了各类项目费用中，区一级的财政状况基本上也都如此。二是统计口径偏小，比如金融监管事务还没有纳入一般公共服务，而根据国际货币基金组织发布的《财政统计手册2001》中对“一般公共服务”的界定，第一项就是“行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务”。2009年浦东新区金融监管方面的支出超过10个亿，如果加上这部分支出，行政对财政占比就会马上升至12．6%。根据国家统计局的新规范，地方统计部门对此类支出科目的处理是有问题的。

为了在横向比较中进一步说明问题，我们分别选取京沪四个区级地方相关数据形成表3，来观察大都市区级的行政支出水平。

表32009年京沪四区行政支出四区对比（亿元）

浦东新区闵行区奉贤区北京房山区GDP4001．41236．4429．1255财政支出475．67138．4965．0378．12

行政支出48．1620．426．8812．54

一般公共服务29．3812．763．438．35

公共安全支出18．787．663．454．19

城乡社区事务162．1827．363．269．86

社保和就业43．0419．844．619．93

行政/财政10．1%14．7%10．6%16．1%

财政/GDP11．9%11．2%15．2%30．6%

行政/GDP1．20%1．65%1．60%4．92%资料来源：2010年上海市各区统计年鉴相关数据，比例数由作者计算得出。

由表3可见，浦东新区在财政和行政支出的各项指标都表现得比较好，如果将更多的区级纳入比较，这种数据表现上的优势将更明显。比较明显的对比是，浦东新区数倍、数十倍高于其他地区的GDP大大拓展了税源和作为各项数值比例的分母。不过可以肯定，浦东一些基层执法管理机构的收入并未完全纳入区级财政收入和行政支出范围。

三、浦东新区行政支出的若干特征

根据公开数据，浦东新区本级的财政支出占到了全区财政支出的85%以上，详见图3（见第103页）。对区级财政支出简略分析也有利于更全面地了解全区财政、行政支出情况。

图32003－2009年区级财政支出及占全区比重

数据来源：历年浦东新区财政预决算报告，比例数由作者计算得出。

结合前面的图表信息可知，在2009年的新区的财政支出中，一般公共服务支出额为21．02亿元，公共安全支出17．94亿元，金融监管等事务支出11．76亿元，城乡社区事务支出143．94亿元，社会保障和就业支出32．40亿元。这里特别值得关注的是四个问题，一是如前述的金融监管等事务，金融监管目前主要由人民银行、银监会、、执行，四者均属于序列，其支出理应纳入到行政支出中；二是预算外收入中实际用于行政管理支出的部分不详；三是对于一个GDP达四千亿元、仅常住人口即有四百多万的地方来说，社保和就业支出占财政支出9%，低于行政支出，似乎在统计账面就显得偏少了；四是城乡社区事务占比高达34．1%，在全国范围内也属于奇高的比例，估计其中有些开支数严格说来是应归于行政开支类的。

总之，上海浦东新区的行政成本在公开的统计数据计算下是比较低的。但是根据“阳光政务”的原则，浦东新区在推动政务公开方面至今尚无明显的改革举措，被允许在改革上“先行先试”的新区在“晒账本”方面的力度甚至不如上海市的闵行区。因此在解读相关统计数据时，人们有理由怀疑行政支出数据的真实性，估计某种程度的“黑箱”信息是难免的。对此，有关部门心里有数，只是纳税人不知其详。□

Empirical Research on Administrative

Expenditure of Shanghai Pudong New Area

Yang Yuli

（Institute of Economics，Shanghai Academy of Social Science）

Abstract：According to the published statistical data，the level of Pudong New Area's administrative expenditure and relevant ratio index has roughly analyzed in the paper．Considering the two factors that our nation's statistical caliber has changed in2007and the jurisdiction of Pudong District has also changed several times before，the main conclusion is（1）The administrative expenditure of Pudong District is far less than the average level of the whole nation，which means Pudong District government is relevantly administratively efficient．（2）There is no significant advantage on the reform of promoting Sunshine Finance by the government of Pudong New Area．

Keywords：Administrative Expenditure；New Statistical Caliber；Public service and security；Sunshine Finance