全面提高依法行政、依法管理、依法生产经营水平 夯实和谐烟草的法治基础

全面提高

依法行政、依法管理、依法生产经营水平

夯实和谐烟草的法治基础

国家局法规与改革司 刘敬如 王毅敏

一个和谐的烟草行业，其所追求的健康发展、持久稳定、有序竞争和安定秩序，更多地要靠法律体系的完备、法律素质的提高、守法意识的增强和法律监督的保证加以实现。

《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出：和谐社会首先是一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。但是，一个民主法治、安定有序的社会决不会自发形成，也不会自然实现，它必须依赖于法律制度的推动，借助于法治的实践。同理而言，一个和谐的烟草行业，其所追求的健康发展、持久稳定、有序竞争和安定秩序，更多地要靠法律体系的完备、法律素质的提高、守法意识的增强和法律监督的保证加以实现。所以，法治首先是，也应该是和谐烟草的基础。

依法治烟，就是要巩固和完善烟草专卖制度，努力提高行业依法行政、依法管理、依法生产经营水平，夯实和谐烟草的法治基础。

一、依法行政、依法管理、依法生产经营的紧迫性和必要性

（一）践行“两个至上”共同价值观的要求

国家利益至上、消费者利益至上是行业大力提倡的共同价值观，是行业二十多年来发展经验的理论总结，也是和谐烟草的思想基础。要统一行业思想，倡导和谐理念、培育和谐精神，真正把“两个至上”共同价值观落到实处，一个重要要求和保障就是全面提高行业依法行政、依法管理、依法生产经营的水平。

首先，维护国家利益和消费者利益是必须遵守的法律义务。《烟草专卖法》开篇第一条明确规定制定本法的目的是“提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”。这从法律的层面上规定了烟草行业除了切实维护国家利益和消费者利益外，不能有自己的特殊利益。共同价值观是行业必须遵守的法律义务，也是《烟草专卖法》的立法宗旨。

其次，坚持国家利益至上和消费者利益至上需要法律的规范和制度的保障。提倡树立“两个至上”共同价值观，不是一句简单空洞的口号，它要靠法律、制度的规范，把这种共同价值观落实到日常行为规范中。随着烟草专卖法律法规的不断完善，先后颁布了《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖品准运证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法》等法规规章，加强了烟草专卖管理，保护了烟草合法经营，打击了违法经营活动，对于维护国家利益、维护消费者利益发挥了重要的保障作用。面对行业改革的新情况、新问题，专卖管理法规也必须适应不断发展的形势，逐步完善，将“两个至上”共同价值观贯彻始终。

（二）行业面临的新形势、新任务的迫切要求

以贯彻落实有关文件精神为标志，行业改革和发展进入了新的阶段，也面临新的形势和任务。烟草行业特殊的专卖管理如何在市场经济条件下继续保持活力成为改革的关键；改革进程中利益格局的深刻变化也给我们提出了更高的要求。这些改革中面临的各种新情况、新问题解决好了，就可能成为我们改革的有力推动；解决不好，就很容易影响到改革的进程、安定的秩序和稳定的环境，影响行业的整体和谐。要保证行业改革的顺利推进，实现预定的改革目标，就必须努力提高依法行政、依法管理、依法组织生产经营的水平，妥善处理各种利益关系，提高自律意识，构建安定有序的市场环境。

各级烟草专卖局应严格按照法律授权和行政许可的规定依法实施管理。（张怀忠 摄）

第一，是妥善处理各种利益关系的准绳和依托。

改革最大的困难和阻碍不是现存制度，而是利益之争。正如马克思所言：“人们奋斗所争取的一切，都同他的利益有关。”烟草是一个集农工商内外贸于一体的大系统。纵向而言，有国家利益、行业利益、企业利益、个人利益；横向而言，有农业利益、商业利益、工业利益、零售户利益、消费者利益等。在改革的过程中，我们难免触及各种利益关系，利益结构的重整势必引发各种纷争和社会的不稳定、不和谐。近年来，行业大力推进“关小”、“取消县级公司法人资格”、“企业联合重组”、“母子公司改革”等涉及各方利益关系结构的改革，这些改革无可避免地触及企业利益、地方利益、职工个人利益，但是都得以顺利推进，没有形成社会不稳定因素，其中一个很重要的原因就是在尊重各方利益需要的基础上严格依法办事。以事实为依据，以法律为准绳，遵守国家法律法规和行业既定，不谋求外、外的特殊利益。严格规范办事流程，增加透明度和公开度，利用法律解决纠纷，不留法律隐患，让改革在法治的轨道上运行，让改革在和谐的氛围中推进。

第二，是正确处理“提高效率”与“注重自律”关系的重要手段。

“提高效率”和“注重自律”是共生的关系。“提高效率”主要强调提高资源配置的效率，通过积极推进以市场为取向的改革，努力消除束缚行业发展的性障碍，使烟草资源得到有效整合和优化配置，确保专卖下的烟草能够充满生机和活力。解决的是垄断和竞争的关系。“注重自律”着重强调增强行业的自律意识，切实重视和加强内部管理监督，着力解决行业发展中自身存在的突出矛盾和问题，提高依法经营、依法管理、依法行政的能力和水平，通过不断加强自我完善、自我调节，发挥专卖优势，保持烟草行业的健康发展和持续和谐。主要解决的是发展和规范的关系问题。

当前，行业正在开展内部专卖管理监督和同级审计“两项检查”工作。通过检查发现，包括执法、生产经营等各方面都还存在不可忽视的一些影响行业和谐的矛盾和问题。如何在“提高效率”的同时“注重自律”，建立良好的生产经营秩序和法治环境仍是行业当前和今后一个时期的重要任务，也是建立和谐烟草的要求。要解决好“自律”问题，一方面要用“两个至上”共同价值观来引领我们的思想，时刻牢记以国家利益、人民利益为先；另一方面就是要靠制度、靠法律、靠规则来规范自身行为，加强自我约束，谋求行业、企业和个人的更高发展。从《烟草专卖法》中我们可以很清晰地看到，作为烟草行业的“母法”，它大部分的条文都是对烟草行业自身进行约束，它的核心是通过立法对烟草制品的生产和经营实行严格的管理和监督。通过计划、价格生产经营，通过许可证制度约束行政管理，通过严格的法律责任规范行政执法行为，在规定各级烟草专卖局的执法权限和保障烟草企业从事生产和经营活动的同时，主要对如何规范执法、合法经营提出了要求并明确责任。这说明《烟草专卖法》首先是一部自律法，是行业自我约束、自我管理的法律准则。落实到实践中，就是要通过依法行政、依法管理、依法组织生产经营活动，实现行业自律，促进效率提高。

《烟草专卖法》首先是一部自律法，是行业自我约束、自我管理的法律准则。落实到实践中，就是要通过依法行政、依法管理、依法组织生产经营活动，实现行业自律，促进效率提高。

（三）巩固和完善烟草专卖管理的本质要求

烟草行业是一个实行专卖管理的特殊的行业。一方面，通过烟草行业几十年的发展，特别是近几年的改革成果来看，烟草专卖制度是烟草行业的根本管理制度，它在过去发挥了重大的历史作用，现在和以后也将不断发挥新的作用。另一方面，绝对的权力容易导致绝对的。专卖制度下缺乏市场经济的内部约束机制，在带来巨大利润的同时也容易滋生效率低下、缺乏竞争、地方保护主义、违法乱纪等一系列问题。而且，烟草行业要在“垄断”下寻求自我发展的突破点，适应市场经济和全球竞争的要求。要保证这种垄断不会禁锢企业的发展活力，不会导致对市场竞争和资源配置的扭曲，并不断巩固和完善专卖制度，就是要不断地用法律规范调整专卖管理行为，用法律规范约束经营行为，用法律规范保证改革成果，用法律规范保证我们的专卖制度不变味。

二、依法行政、依法管理、依法组织生产经营的内涵

构建和谐烟草，就是要妥善处理好烟草行业与社会的和谐、烟草行业与依存共同体的和谐，以及烟草行业内部的和谐关系。众所周知，烟草行业实行的是特殊的管理，既要认真履行《烟草专卖法》赋予的行政管理职能，又担负着生产经营的组织任务。从整个行业而言，其一是行使国家赋予的行政权力的行政执法机关，它的行政执法行为涉及零售户、消费者利益，也涉及行业内各生产企业利益；其二，根据资产管理关系和对企业行使的行政管理关系，是出资人和行政管理者，其行业管理行为关系到行业内各生产企业的利益和相互关系；其三，它同时还担负着生产经营的组织任务，是市场经营的主体。这种既是管理者、生产经营主体又是监督主体的特殊特点，以及在管理和经营过程中涉及的复杂社会关系，都要求烟草行业必须不断提高依法行政、依法管理、依法组织生产经营的水平。

对于烟草行业而言，具有既是执法者又是经营者的双重身份，对行政权力加以合理利用和有效制约意义尤为重要。烟草行业依法行政的基本目标是通过对自身行政行为的规范和约束，规范执法行为，解决矛盾和化解纠纷。

（一）依法行政是构建和谐烟草的先导

依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员依据和法律取得和行使行政权力，在法律规定的职权范围内依法进行的有效管理活动。行政权力属于国家公权力，具有强制性和单方向性，行政机关行使行政权力一方面代表国家，另一方面直接关乎公民、企业等直接相对人的权益。一旦行政权力被滥用，就会严重损害当事人的利益，损害国家和的权威，造成行政执法者与行政相对人的对立，造成社会矛盾的激化。所以，依法行政的内涵在于有效制约和合理运用行政权力，使其不至被滥用，滋生。作为依法治国纲要的重要组成部分，依法行政可以看成是对行为的法律要求，对权力的法律约束。

对于烟草行业而言，具有既是执法者又是经营者的双重身份，对行政权力加以合理利用和有效制约，意义尤为重要。根据《烟草行业全面推进依法行政五年规划（2006－2010）》的要求，烟草行业依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。烟草行业依法行政的基本目标是通过对自身行政行为的规范和约束，规范执法行为，解决矛盾和化解纠纷。具体应该包含以下三方面的要求：第一，建立规范的烟草专卖执法。各级烟草专卖局应当依照法律、法规和规章的规定实施专卖管理，严格按照法律授权和行政许可的规定依法实施管理，做到“法无授权不可为”；行政管理除了依据法律的规定外，还应当遵循公平、公正的原则，合理使用自由裁量权，平等对待行政管理相对人。第二，建立透明、公开的执法程序。程序公正是实体公正的前提和保证。各级烟草专卖局在实施行政管理的同时，应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；全面、准确、真实地公布信息，非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由作出变更或撤销的，须依法予以补偿。第三，建立权责明确的执法责任体系。构建和谐烟草法治基础中最坚实的根基就是规定清晰、追究得力的法律责任。建立权责清晰的执法责任体系是重视规范自身行为、强调社会责任、依法行政的重要内核。各级烟草专卖局在利用法律、法规赋予的执法手段履行烟草专卖管理职责的同时，要依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。烟草行业要全面贯彻落实《行政许可法》、《行政复议法》，推行行政执法责任制、评议考核制和执法过错责任追究制，做到化解矛盾而不是引发矛盾，甚至激化矛盾。

（二）依法管理是构建和谐烟草的重要保证

依法管理，就是以的角色，依据法律对行业所属企业进行的管理活动。随着行业理顺产权关系、资产管理改革工作的深入，依法管理要加强经济调节和市场监管职能，在行政手段之外，运用经济和法律手段进行管理。中国烟草总公司、省级公司依法对各自所属企业的国有资产行使出资利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。企业从过去《全民所有制工业企业法》下的企业转变为《公司法》下的承担有限责任的法人，相应，行业管理方式也逐渐从过去的以行政管理为主转变为资产管理与行政管理并重。其本质特征和要求就是依法管理，不再通过简单的行政手段干预企业的正常生产经营。

现代企业制度的核心之一就是企业与的关系体现为法律关系，依法管理企业，企业依法自主经营。烟草行业提倡建立符合现代企业制度的法人治理结构，就是要找准定位，区分角色，依法管理。行业管理中不再片面追求行政干预，而是通过宏观等行政手段、引入市场竞争机制，促进企业发展，实现行业内部的和谐。其主要手段包括：其一，完善资产管理，建立烟草特色现代产权制度。行业资产管理理顺之后，总公司、省级公司与企业除了行政隶属关系外，更重要的是建立了资产关系，为依法管理奠定了物质基础。改制之后，大部分省级公司退出“两烟”经营，全面履行“指导、服务、协调、监管”的职能，行使出资人职责。总公司、省级公司不再直接干预企业的日常经营管理工作，转而通过财务管理、预算管理、会计核算、重大事项审批等对子公司实施内部监督和风险控制，通过内部审计、监察督查等方式履行市场监管和资产监管职责，实现国有资产保值增值。其二，坚持宏观为主，引入市场竞争机制。要让企业真正成为市场经营的主体，就要给企业自主权，坚持宏观为主的管理方针。一方面严格计划管理和许可证制度。这是《烟草专卖法》赋予行业的管理权力，也是专卖管理的重要特征。另一方面要利用产业调整行业发展方向和产业结构。社会主义市场经济的调节手段既包括计划，也包括市场，而且要发挥市场在资源配置中的基础性作用。烟草行业要在专卖下继续保持活力，就是要引入市场机制，鼓励有序竞争，通过市场配置资源，减少行政垄断下的负面效应。其三，减少不必要的权力和环节，减少行政干预和行政审批。随着依法行政工作的深入和顺应资产关系理顺之后的新形势，现有行政许可项目、非行政许可审批项目22项，行业内部管理项目则由过去的30项减少为1，大大简化了对企业的行政干预，强化了资产管理和宏观的作用。

（三）依法组织生产经营是构建和谐烟草的基本动力

随着现代产权制度和现代企业制度的建立，企业逐步变更为《公司法》调整的“公司”，企业间对市场和资源竞争的加剧、国有资产保值增值压力的加大，企业经营者和管理者身份的重叠，都对其依法组织生产经营活动的能力提出了更高的要求。作为行业市场经营的主体，行业内各企业依法组织生产经营，在注重自律的基础上提高效率，以规范促发展，是构建和谐烟草的基本动力。

企业依法组织生产经营活动要做到三个保障：一是保障。公司制是现代企业的有效组织形式，法人治理结构是公司制的核心。行业公司制改造完成后，企业要按照《公司法》规定建立健全符合现代企业制度要求的法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会、经理层的职责，形成各司其责、协调运转、有效制衡的内部管理，保证企业决策合法、经营合法。二是制度保障。强化基础工作，改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。建立各级、各个环节的严格责任制度，加强考核和督促检查。完善劳动合同制、风险防范机制，增强法制意识，依法经营管理。确保内部管理制度法制化、制度化、规范化。三是组织保障。企业要在全体职工中普及《》、《公司法》、《合同法》等生产经营必须掌握的基本法律法规和《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《许可证管理办法》等行业法律法规和其他规范性文件，有条件的企业要建立并配备专职的法规部门和法律工作人员，参与企业重大经营决策和重大经济活动，对企业违反法律、法规的行为提出纠正意见和建议，维护企业合法权益，促进企业依法经营管理。

三、依法行政、依法管理、依法组织生产经营活动的具体举措

构建和谐烟草是一项系统工程，需要方方面面的配合。从依法行政、依法管理、依法组织生产经营，夯实和谐烟草法治基础的工作来看，需要做到“三个切实”。

（一）切实树立法治观念

和谐社会强调民主法治，崇尚公平正义。要构建和谐烟草，首先要在全行业切实树立起依法治烟、依法治企的观念，提高行业法律素质。一要全面贯彻落实法制宣传教育工作，特别是要紧密结合烟草行业改革和发展的实际要求，将普法工作与巩固和完善烟草专卖制度有机结合，同加强行业内部管理监督工作有机结合，同日常专卖管理、生产经营有机结合。二要重点突出，注重实效。着重加强领导干部依法行政、依法管理、依法决策的观念；加强烟草专卖管理人员公正执法的能力和执法为民的观念；加强企业经营管理人员诚信守法、依法经营的观念。三要坚持提高法治观念与依法治理并重，将有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治理念落到实处。

（二）切实健全制度体系

制度和谐是法治和谐之本，和谐烟草法治基础的奠定离不开完备、健全、高质量的制度体系。经过多年的不懈努力，烟草专卖管理法律法规体系框架基本建立。但同时也要看到，立法滞后、执法手段不足等问题依然存在。随着改革的深入，法律体系需要不断完善和充实：一方面要不断完善烟草专卖基本规范，积极参与立法立规，及时制定规章制度。例如，《烟草控制框架公约》通过后对烟草产品进行了扩大解释，为了保证监管到位、维护国家利益和消费者利益，争取将烟草提取物纳入烟草专卖管理；2006年为适应行业改革的需要，修改了《专卖许可证管理办法》，下发了《国家烟草专卖局关于加强残次和废弃烟草专卖品管理的通知》等规范性文件，不断完善行业法规体系。随着行业管理的调整，要着重加强对调整依法行政、依法生产经营的规章制度的建立和完善。另一方面要提高行业制度的建设质量。规范性文件的制定要有前瞻性、遵循法制统一原则，严格按照法定权限和程序，提高透明度和公众参与程度，不违反上位法的规定并与烟草行业的改革发展实际相一致，重在提高质量。此外，要建立和完善规范性文件的修改和废止工作制度和规范性文件定期清理和定期评价机制，确保法制统一和政令畅通。

（三）切实加强法律监督

监督、责任是社会和谐的有力保证。有权力必须有监督，只有将行为切实置于严格的监督之下，才能保证行为不走样、不变味。烟草行业切实加强法律监督，一是强化层级监督。建立健全上级机关对下级机关经常性的监督制度，充分发挥行政复议对下级机关具体行政行为的层级监督作用，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。二是全面推行政务公开。要认真落实“以公开为原则、不公开为例外”的要求，深入推进政务公开，切实做到行政收费、行政许可、行政处罚的结果公开，不断提高行政行为的透明度和办事效率，自觉接受广大人民群众的监督，促进依法行政。三是积极开展执法检查。要以执法权力相对集中的部门、岗位和容易发生问题的执法环节为重点，加强执法检查，规范执法行为，改进工作作风，提高办事效率。四是严格落实行政执法责任制和执法过错责任追究制，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。要严格执行行政执法过错责任追究制，对履行职责不到位，执法不严、监管不力，造成严重社会影响的，要按有关规定严肃追究责任。

总而言之，法治是解决社会各种矛盾的依据，也是平衡各种利益关系的约束准绳。在构建“和谐烟草”的过程中，除了要按照《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的要求为指导，以“两个至上”共同价值观为思想道德基础，以构建反腐倡廉防线作保障外，依法行政、依法管理、依法生产经营是构建“和谐烟草”的基础条件和基本行为准则，也是落实“和谐烟草”的具体依托和法治制度保证。