试论非营利组织在社区治理中的功能与角色定位

一、非营利组织理论概要    1

二、非营利组织发展现状    1

(一)国外非营利组织在社区治理中现状    1

(二)我国的非营利组织在社区治理中现状    2

三、非营利组织在社区中的功能定位    3

(一)非营利组织在社区中的功能    3

四、非营利组织在社区中的角色选择    3

(一)社区志愿者的组织者    3

(二)社区生活中的服务者    4

(三)社区居民自治的组织者    4

(四)职能转变的承载者    4

五、非营利组织参与社区的现状及问题    4

(一)国家相关不够全面    5

(二)非营利组织参与社区活动功能不健全    5

(三)非营利组织在社区活动中的角色定位不合理    5

(四)社区居民对非营利组织的信任缺失    5

(五)社区居民的素质文化水平参差不齐    6

六、推动非营利组织参与社区治理建议和对策    6

(一)构建支持体系，明确合作伙伴关系    6

(二)提高社区居民对非营利组织的认识水平和队伍培养    6

参考文献    6

试论非营利组织在社区治理中的功能与角色定位

【摘要】 非营利组织作为第三支力量在我国城市社区建设中的重要作用日益凸现。非营利组织具有组织性、非营利性、非性、自治性和志愿性的特征, 因此它成为城市社区职能转变的载体, 而且它在扩充社区建设资金、拓宽居民就业渠道、弥补失灵和市场失灵方面也起着不可替代的作用，本文主要分析非营利组织在社区治理中的作用和问题，以及建议和对策。

【关键词】非营利组织 社区治理 问题 对策

一、非营利组织理论概要

非营利组织非营利组织(NPO)是一种既非又非企业的机构和组织的总称，又称为第三部门、部门、慈善机构、志愿者组织，其含义是不以营利为目的、主动承担社会公共事务和公共福利事业的社区中介机构，它们在社区发展中起到了极其重要的作用，既是社区服务和福利的提供者，同时也是社区经济的“助燃器”和“催化剂”[]。作为社区组织三大板块(、市场和非营利组织)之一的非营利组织，是社区发展的提供者，在社区发展中发挥的作用越来越受到国际社会的重视。国际上一般称之为非组织(NGO)或者市民社会组织。正如彼得·杜拉克在他的《非营利组织的经营之道》中所说：“社区问题的解决之道就在社区里面。非营利组织就是社区，我们正是透过它们来塑造一个公民社区，非营利组织不但已成为社会的主流，更是其中最不同凡响的一大特点。”国际经验表明，社区非营利组织在沟通与民众之间的联系、缓解社会冲突方面起着重要的润滑剂作用。

20世纪80年代。非营利组织在全球范围内蓬勃发展起来，西方非营利组织在建立慈善、博爱和志愿等西方文化传统的基础上，已经成为处理社会问题的伙伴、公平分配资源的手段、公民民主参与的形式，在社会生活中发挥着是非重要的作用。同时在社会发展过程中也发挥着越来越重要的作用，在社区发展过程中扮演着越来越重要的角色。随着市场经济的建立和机构改革的深入，非营利组织日益影响到职能转变和市场经济的发展，也影响到社区治理的健康发展。

二、非营利组织发展现状

(一)国外非营利组织在社区治理中现状

在美国，非营利组织是社区发展的主力军。自20世纪30年代罗斯福“新政”以来，公共机构一直是全美在社区服务中的主导力量。1960年后，随着美国“向贫困开战”及财政方面的紧缩，联邦开始重视非营利组织在社区服务和社区发展中的作用。非营利组织在联邦、州和城市社区等各个层次间都建立了组织网络，并开展了形式多样的社区服务和社区发展项目。目前，美国有137万个非营利组织，遍布全国各地。它们组织严密，机构健全，运作规范，有强烈的责任感，在美国公众心目中的形象很好。美国的非营利组织可分为三种类型：一是传统的社会服务机构，它们通常都有可观的捐助，可提供不同的服务。二是能直接得到用于职业培训、精神疾病防治和其他服务资金支持的团体。三是为满足邻里和其他社区需要而组建的团体，其针对性较强，如解决无家可归者、青少年出走等本社区关注问题的团体或以扶助弱势群体为主的团体。这三种团体与社区关系松紧不一，但又形成互补，它们共同发挥着作用，有利于社会事业发展的连续性。

加拿大在为民间服务“创造一个有利的环境，一个市民可以完全表达这种非商业性、非性利益的空间”上是一个杰出代表。20世纪80年代初，在加拿大被称为“第三部门”的志愿者服务组织和协会已达46500个。著名的民间性社会组织“福利组织联合会”，负责动员企业、邻居、公众捐款，来为本社区的社会服务募集资金。又如“食品银行”，则是一种志愿性救济互助组织，鼓励民众捐献食品，通过社会服务机构或教会慈善团体免费发放给社区中失业者、无家可归者和低收人家庭[]。

当今英国有50万个以上规模大小不等的志愿者和社区组织(Voluntaryand Community)，简称VOC组织。英国的社区发展实践大多由这些组织提供，因此资助这些组织也是英国社区发展战略的重要组成部分，以在与这些组织之间的良性互动中建立可持续的社会福利。

德国的志愿组织目前已经超过了30万个，尽管大多数组织并无专职付薪职员，但1987年非营利组织付薪就业人员仍占了德国整体就业人数的4．3％。意大利在近25年的时间里出现了许多非宗教性质的志愿协会和团体，它们在地方社区中正在发挥着愈来愈重要的作用，大概有15．4％的成年人志愿参加了非营利组织的活动。

(二)我国的非营利组织在社区治理中现状

在市场经济条件下，参与社区的治理是一种普遍的趋势。按照我国的市场发育和社区治理的实际状况，目前发展非营利组织对治理社区，至少有以下一些积极作用。

发展非营利组织，有助于改善社区与居民之间的关系，提高社区的自我管理能力，更好地推进社区与居民之间的关系，从根本上说就是国家与居民的关系。因为是国家权力的代表，直接行使管理政治、经济、社会等各项权力，实施对社会的有效管理。在计划经济下，我国几乎不存在真正意义上的非营利组织。因为那时，不仅国家的各类资源高度集中由分配，而且社会各种组织也都是由控制的，这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善。现代社会发展的大量事实表明，对各项事务的管理，并不是管得愈具体就愈好，而是要充分体现管理的有效性。这种有效性对来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社区自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社区的自我管理功能；对社会来说，就是要通过发展社会非营利系统，提高自我管理能力，这是一个社会能够良性发展，富有生气、活力的关键所在。可见，在市场经济条件下，要改善与社会之间的关系，推进公共管理社会化，一个重要途径就是要大力发展非营利组织，完善社会非营利系统，培植各类社会管理主体，这样才有可能为职能外移，权力转移，提供承接的载体。

首先，非营利组织参与社区活动功能不健全。非营利组织的功能是为社区居民提供具体的服务。非营利组织可以及时了解群众新的需求，并根据新需求拓展服务项目，但是并未了解和反映社区居民的需求和利益[]。由于非营利组织直接为群众服务，直接与群众打交道，因此它们对群众的需求最为了解，所提供的服务必须更贴近居民的需求，但是现阶段的非营利组织的功能并不完善。

其次，非营利组织在社区活动中的角色定位不合理。非营利组织获得的社会认同和合作，首先是指非营利组织的目标、活动与工作，乃至非营利组织自身得到社会公众的认可和信任的程度，即知名度和美誉度；其次是指在社会中赢得的社会公众的支持与协助。近几年来，中国某些非营利组织或因组织优势、高素质的专业人才或因在某些重大事件中的积极介入，已经取得了较高的知名度，如自然之友等。然而，从整体看来情况并不乐观。在社区治理中，非营利组织的社会认同与合作相对来说仍然较低，社区群众对非营利组织的目标、活动与工作仍存在相当程度的模糊认识，许多人甚至根本不知非营利组织为何物，非营利组织要在社区治理中完成角色发挥任重而道远。

培育发展非营利组织，可以维护社区的良好秩序，发挥非营利组织在社区中的作用非营利组织之所以能够维护社会经济的秩序，提高社区的自我管理功能，首先表现在各类非营利组织通过自身的活动，可以有效地沟通居民之间的联系，促进社区交换关系的发展，保证市场交易的公平和公正，从而有助于推动统一、有序的社区体系的形成。其次，非营利组织通过履行自己的管理职能，发挥社区治理的助手作用。随着市场经济的发展，与社区的关系正在发生着根本性变化。这种变化不仅表现在资源配置中起着基础性作用，逐步退出靠传统的行政权力配置资源的作法，而且对社会经济事务的管理方式也在发生重大变化，即由传统的直接管理变为间接管理，由具体的微观管理变为宏观管理，由靠单一的行政手段管理变为运用经济的、法律的和行政的多种手段管理。在此基础上，还将一部分职能转移出，交由非营利组织来承担。要实现这样的转变，就必须大力发展非营利组织，不断提高社会的自我管理能力，使非营利组织真正成为的助手，这样才能更好地发挥其在维护社会经济秩序方面的作用。

三、非营利组织在社区中的功能定位

(一)非营利组织在社区中的功能

1.监督权力

内部的权力制约固然是必要的，但最重要的制约应来自之外的社会。社会与的分权制衡是内部分权制衡的保障，如果没有于的强大的社会力量，内部分权制衡则容易变成有名无实的。非营利组织通过有组织的活动唤起人们的公共意识，为人们提供自我组织的空问，从而使民众有可能实现对权力的有效监督。在我国经济社会发展新的历史阶段，加强党的执政能力建设的一个重要方面，就是巩固和扩大党的执政基础。党可以通过非营利组织来动员和整合社会资源，更紧密地联系群众，更广泛地团结、凝聚各方面的积极力量，巩固和发展自身的阶级基础与社会基础。还可以通过非营利组织服务社会功能，巩固和扩大执政基础，构建一个有效的治理体系，从而提高党的执政能力。

2.参与决策过程，为提供专业的意见和建议

非营利组织能够帮助分散的公民参与的决策过程。首先，非营利组织能够为公民提供一种制度化、组织化的政治参与途径，从而规范公民的政治参与行为，避免由于政治参与机制不健全而容易出现的社会公众大量非制度化、非理性化政治参与。其次，非营利组织能够扩大政治参与的范围和规模。随着我国经济社会的不断发展，人民群众参与经济、政治、文化、社会事务管理的愿望日益强烈。非营利组织生长于公众，是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体，为人民群众理性表达利益诉求、合理维护自身权益、有序扩大政治参与，提供了重要的组织渠道。非营利组织是沟通和群众的一座重要桥梁，能够发挥中转站的积极作用，有助于管理与基层群众自治的良性互动。一方面，非营利组织能够及时把成员对的利益诉求、愿望、批评、建议集中起来，然后转达给；另一方面，非营利组织又能够把的相关处理意见转达给成员，从而推动了和群众的合作，有助于社会和谐。其次，非营利组织的实践表明，非营利组织的兴起成为基层民主和社会自治的重要基础[]。近年来，非营利组织在保护群众利益、反映基层群众诉求、管理基层事物、组织群众参与政治等方面，发挥了积极作用。

3.承担一些公共管理和公共服务职能，协助转型

一方面，非营利组织可以承担一些直接微观管理职能，促进职能从直接微观管理向间接宏观管理转变；另一方面，民间组织具有接近社会的优势，能够敏锐地发现人们对公共服务和公品的需求。再加上其提供准公品和公共服务时成本低、效率高的优势，因此，非营利组织能够有效地替代来高效地提供准公品和公共服务。非营利组织的参与是政治民主化的基本要求，是反映群众诉求、扩大群众有序参与的基本组织形式。它是社会职能转变的促进者和承接者。社会管理的改革创新，公共服务职能的完善，必然要求转变其社会职能的实现方式，剥离包揽的或不该直接从事的那部分社会服务与管理事务。显然，最有能力承接这些剥离出来的社会事务的，当是各类非营利组织，尤其是专业化、职业化的社会工作机构。从这个意义上而言，民间非营利组织的发展和实践，有利于社会职能的转变，有利于建立和健全“领导、负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

四、非营利组织在社区中的角色选择

(一)社区志愿者的组织者

非营利组织通常都会专注某些价值关怀，倡导、宣传价值追求，培育志愿精神它们一方面通过开展各种形式的倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等活动，举办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等丰富多彩的活动，倡导某种价值追求，提高公民相应的意识；另一方面，非营利组织通过动员组织志愿者、义工参与，促使人们关怀社会，奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识和志愿精神，建立公共道德。

(二)社区生活中的服务者

它体现了国家对困难人群的保障责任和对居民的公共福利责任。但部门以及官办机构开展的社会服务项目，往往因科层制的局限，或难以摆脱行政化和经验主义的粗放模式，或产生由此导致成本高、效益低的弊端。民间性和专业性是民间非营利组织的比较优势，并使得它必须直面服务对象的真实需求，因而具有主动整合服务资源、开拓服务项目的内在动力，能为社会提供人性化和科学化的专业服务，成为社会管理的参与者和社会稳定的促进者。

在单位制解体的今天，我国社会的组织化程度还不高，许多社会成员尚处于非组织的“原子化个人”状态，社会管理的难度系数相对较高，而又无法直接管理这些无组织的个人。作为与这些社会成员联系的中介，民间非营利组织通过其社会服务，可以将它们纳入社会支持、社会辅导的体系，发挥化解社会矛盾、促进社会稳定的作用。从这个意义上说，民间非营利组织又是我们党今天组织社会和实现自己影响全覆盖的重要抓手或平台，其服务具有明显的社会管理和社会稳定的功能。

(三)社区居民自治的组织者

计划经济时期，国家对个人的管理和服务是通过单位这一纽带实现的。随着职能的转换，企业社会职能的剥离，“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。在市场经济条件下，由于社区成员的流动性和需求的多样性，很难独自承担社区管理和服务职能。这就需要非营利组织的积极参与。例如，南京建邺区有以“居民之家”为代表的各类社区非营利组织690个，鼓楼区备案的社区非营利组织就有450多个，涉及计划生育、综合治理、老年关怀、青少年教育、妇女保护、残疾人事业、个体劳动、业主等各类协会(委员会)、多种形式的文体娱乐团队、各种便民利民和志愿者服务、再就业指导、家政服务、老年活动中心、老年公寓、市民求助、卫生服务，等等[]。

(四)职能转变的承载者

改革开放的过程就是各种利益协调和博弈的过程，在这个过程中，非营利组织可以在和社会之间发挥中介作用，加强与企业、与社会、与市场之间的沟通，把与社会、企业、市场联系起来，促进下情上达和政令畅通。最后，一些非营利组织积极投身社会公益事业，改善了与公民的关系，增大了群众对党和国家的认同。同时，各类非营利组织作为不同利益主体的代表，架起与社会直接沟通的桥梁。

一方面扩大社会参与，推动决策的科学化、民主化；另一方面最先觉察潜在的社会矛盾，可直接向反映合法诉求，达到及时调整各方利益，有效化解各类矛盾，减少不和谐因素，维护社会稳定的目的，从而不断推进社会管理和建设，成为社会文明与和谐社会价值的倡导者和推动者。民间非营利组织所从事的社会服务、慈善活动及其他公益事业，内含和倡导的核心价值是社会的和谐与和睦，贯穿的是人道主义和志愿精神，追求的是社会的至善，关心的是共同利益，塑造的是平等、信任、合作、团结与整合的关系，因而成为社会文明建设以及社会团结的必要条件。此外，它的组织属性，客观上使得它更有利于赢得企业和个人的慈善捐赠，促进慈善精神和公民企业(社会企业)精神的发展。

五、非营利组织参与社区的现状及问题

我国非营利组织的权利保障工作还存在不少不尽如人意的地方。许多社区非营利组织在机构设臵上，往往要对应其上级指导单位，严格体现科层级别。在自上而下的机构下，它们的工作职责大部分也是在完成上级单位的下派任务，例如民办非企业单位中的民办福利院、社区家政服务中心等组织就是如此，缺乏必要的自主性和性，表现出浓厚的行政化倾向。

(一)国家相关不够全面

制度的影响中国的非营利组织在产生和发展中面临着特有的社会制度环境。20世纪90年代后期，中国根据社会经济的发展和形势的变化，对19年颁布的《社会团体登记管理条例》进行了修正，并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)[]。另外，民政部还有社会团体管理规章50余个，而地方非营利组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国非营利组织发展的法律框架和法制环境。

这一法律框架体现了制度的主要供给者——国家在主导模式向社会主导模式转变的过程中，试图通过制度手段控制、约束、影响非营利组织的成长。这一法律框架对于中国非营利组织的成长具有明显的约束作用，主要体现在：（1）登记注册过难，非营利组织要获得合法身份，必须找到一个部门作为其主管单位，并具备一定的资金条件。例如，全国性的社团需要10万元以上的注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3万元以上的注册资金。由于这些，许多真正从民间自发形成的非营利组织或者由于无法找到主管单位，或者由于没有足够的注册资金而未能在民政部登记获得合法身份。对于职能类似的非营利组织会因为认为不必要而不予以注册。（2）管理控制过于严格合法登记的社会团体和民办非企业单位多具有半官半民的组织特征，而民间自发形成的非营利组织由于现行制度的较难“合法地”纳人的控制之中，它们游离于之外，其组织上、人事上、活动上的性和自主性都较强。然而，因为缺乏“合法”身份，在开展活动和进行社会动员时，常常会招来怀疑的眼光并受到重重的阻挠。它们几乎没有任何官方的援助，也很难享受各种优惠。（3）对非营利组织立法的滞后与严格控制相对照的是，针对非营利组织的具体管理措施的立法远远滞后于非营利组织的发展，如对非营利组织的组织管理、税收、资金募集和监督体系等，导致我国非营利组织体系不规范，也无法使非营利组织获得普遍的社会信任和支持。

(二)社区居民对非营利组织的信任缺失

取得社区居民的信任，特别是社区居民的信任，是各类组织开展公共关系工作的基础目标，公共关系的一切活动都是基于这一目标展开的。非营利组织将有巨大的发展潜力，将有更多的社会资源交给它们管理和支配，将在以后的社区活动中发挥着越来越广泛的作用。由于自身的特殊属性，非营利组织的健康发展要求公众对其有高度的信任，但当前我国非营利组织面对自身固有的弊病以及转型期复杂多变的生态环境，使得社区居民对其缺乏足够的信任，信任危机成为当今非营利组织亟待解决的难题。

社区居民信任危机产生的原因美：第一，低成效的组织，也就是不能完成社会活动的组织；第二，低效率组织，这类组织与它们所花费的金钱相比，成果距理想效果相差甚远；第三，中饱私囊，即掌管免税组织的个人为自己谋取额外的利益(此处指的是组织中的问题，但在非营利组织中同样有中饱私囊的问题)；第四，责任机制的缺乏导致组织高风险运作。

(三)社区居民的素质文化水平参差不齐

社区居民素质文化水平参差不齐导致的人力资源上的短缺是非营利组织创新能力和持续发展的关键。专业人员的素质往往代表着非营利组织本身的素质，高素质的人才可以给非营利组织带来高效率。但是社区居民素质文化水平也是影响的关键，参与在社区非营利组织中的人员，无论从年龄结构还是从文化素质、专业技能来看，整体上都缺乏创新的观念和能力，这也将直接制约着非营利组织在社区治理中角色的发挥。社区居民是非营利组织的重要资源，社区居民参加到组织活动中，可以将自身的社会资源，如社会关系和社会影响力转化成为非营利组织的资源。随着市场经济改革的进行，中国社会的资源进行重新配置，现在全国各地的城市都已经不同程度地出现了不同阶层的居住区。尤其是受房地产的发展取向影响，在一些城市甚至已经存在很明显的“穷人区”和“富人区”划分，这也加剧了非营利组织资源的不平衡分布，使非营利组织该如何发展面临严峻的挑战。

六、推动非营利组织参与社区治理建议和对策

社区非营利组织发展是非营利组织发展的基础和发育程度的重要标志。为了促进经济增长和社会的全面进步，联合国于1955年发表《通过社区发展促进社会进步》的专题报告，倡导通过教育和动员居民积极参与社区活动、与开展广泛合作的方式，改变贫穷落后的状态。为此，我国应对社区非营利组织的发展与社区组织体系建设作通盘考虑。

(一)构建支持体系，明确合作伙伴关系

要逐步实现部分机构、部分事业单位向社会非营利组织的转制。可以结合党政机关和事业单位的机构改革，把那些本来承担着非营利组织的职能但却属于系列的部分机构，和那些直接从事社会福利和社会公益的事业单位，转变成非、非营利性组织。

制定和完善鼓励扶持非营利组织积极参与社区建设的、法规。包括资金、项目、场地、税收等方面的优惠等等，为非营利组织参与社区建设事业提供良好的制度条件。

(二)提高社区居民认识

国际上的诸多成功经验表明，在和非组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果，在社会服务、社区治理领域，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将大大提高管理公务事务的效率。社区非营利组织的发展应更多诉求于居民和组织成员的需求。

  提高社区居民的认识，有利于社区非营利组织工作的开展，为社区居民普及更广泛的利益。这需要社区非营利组织对社会公众深入宣传和介绍社区非营利组织的作用角色和职能，使得社区内居民认识到新形势下社区治理的格局，转变其“官本位”的思想观念，也需要社区非营利组织通过提高自身的服务水平和质量来逐渐获得居民的认可和接受，调动广大居民参与该类组织的积极性和主动性，进而在居民和非营利组织之间建立互惠互利的关系。  

同时，也可以发挥新闻监督的作用，增进社区非营利组织活动的透明度，加强社区居民对社区非营利组织活动的了解和信任。

(三)提高社区居民对非营利组织的认识水平和队伍培养

培育和发展现有的社会团体，充分发挥它们在社区建设过程中的作用。—是要进一步调整与社会团体的关系，既要提高对社会团体的宏观能力，更要承认社会团体的法人地位，使社会团体能够自主的依法开展公益事业。二是要借鉴发达国家对社会团体的支持方式，逐步将对社团下拨“事业费”、“人头费”改为提供“项目经费”；二是通过“项目经费”，把竞争机制引入对社团的管理过程，并且运用“项目经费”这个杠杆来有效地控制社团的服务内容和质量，等等

在现有社区群众性组织的基础上，按照社会非营利组织的规范和要求，培养若干性专门性的社区建设的非营利组织，例如社区志愿服务组织、社区老年人协会、社区卫生协会、社区文化团体等等。广泛动员居民群众加入这些组织，并使这些组织逐渐走上制度化、专业化轨道，相对的开展社区建设活动。从而必将促进社会团体的发育和成熟。特别是从事专职社区工作的人员，在非营利组织或志愿机构中担任的专职人员都要经过专业训练，一般要修完“社会工作学”课程。这些专职工作人员都能熟练掌握从社区理论到组织、动员、宣传等技巧。

参考文献

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[11]邓正来.国家与市民社会[M]北京:编译出版社,1999．

Discussion on the Function and Role of non profit organization in Community Governance

【Abstrac】 Non-profit organizations as the third force in an important role in the construction of our country city community become more and more important in the. The non-profit organization has the organization, non-profit, non governmental, autonomic and voluntary, so it becomes the carrier of city community transformation of government functions, and it expanded the community construction funds, broaden the channels of employment, residents also plays an irreplaceable role to make up for market failure and government failure, this paper mainly analyses and the problem of non-profit organizations in community governance, and suggestions and countermeasures.

【Keywords】Non-profit organization  Community governance  Problem  countermove