当前地方国有投资公司的局限与对策研究

2009年第7期（下）总第329期

国有投资公司是随着我国投资改革的深化而产生、发展的。如果从1988年国家六大专业投资公司和部分地方投资公司成立算起，到2009年已有21年历史。尤其自2003年开始，我国国有资产管理开始进行重大改革，地方国有投资公司如雨后春笋蓬勃发展，几乎所有地、市、州都组建了若干地方国有投资公司，并基本实现了从主要保证国有资产保值增值到发挥地方国有资产在区域经济结构调整中的战略与主导作用的角色转变。

一、地方国有投资公司的作用与贡献

近年来，地方国有投资公司在区域经济与社会生活中的地位更加稳固，作用更加明显，贡献也越来越大。主要表现在：

(一)地方国有投资公司是地方融资平台

地方国有投资公司作为新型融资平台对区域与地方经济发展的支持是巨大的，应该说，这也是目前地方国有投资公司做得最成功的地方。早期的城市基础设施建设、重大投资项目均主要依靠于地方财政收入。随着地方经济发展加速的要求，投资需求飞速增长，地方财政难以承担。从20世纪90年代中期开始，部分地方开始适度举债先行投入建设，并通过借助于未来的预期税收、收入增长来形成城市建设资金良性循环。而在这一轮的融资投资发展中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的国有投资公司或企业来承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金完成性融资投资活动。目前，拥有财政权的各级地方——

—省、市、实力较强的县——

—大多建立了这一类的国有投资公司，作为项目业主，在的支持下完成项目融资、建设乃至国有资产经营管理的全部工作。

(二)地方国有投资公司是地方经济发展主力军

一方面，从宏观经济角度看，国有投资公司在宏观中发挥了独特作用。从全国范围看，国有投资公司一直在资源性产品方面承担相当大的成本压力，如电力、煤炭行业，以保证国家宏观的顺利贯彻。从地方看，多数国有投资公司对区域与地方投资起到了导向作用。另一方面，从地方就发展角度看，国有投资公司在地方经济建设中也确实发挥了主力军作用。据国投委统计数据，截至2007年底，有超过50%的地方国有投资公司经济实力在各自行政区域内进入前三名。

(三)地方国有投资公司是地方国有资产经营管理承担者

目前，近半数的国有投资公司已经成为地方国有资产重组运作的平台，在国有企业重组中发挥了相当重要的作用。国有投资公司多数参与了和地方国有企业的重组改制。同时，多数国有投资公司还被赋予了当地国有资产经营管理职能。国有资产的经营管理状况，也理所当然成为地方国有资产管理委员会主要考核指标之一。

(四)地方国有投资公司在保证社会稳定，促进社会主义和谐社会建设方面发挥了重要作用

地方国有投资公司主要从事市政基础设施、配套公建、文教体卫大型公共建筑以及地方战略性产业投资，对相关产业拉动，创造就业岗位，保持稳定方面的贡献也是非常突出的。

二、当前地方国有投资公司的局限

在20余年的发展过程中，地方国有投资公司取得了显著的成绩。但是近年来，随着宏观经济形势的改变、区域经济的调整、职能的转变，在地方国有投资公司运营过程中逐渐暴露出其发展的局限性。

(一)地方国有投资公司定位偏“性”，缺乏中长期发展战略

我国国有投资公司身份定位本身就很模糊。在是“投资机构”还是授权的“国有资产经营公司”的问题上，在是

当前地方国有投资公司的

局限与对策研究

李云

(成都市兴城投资有限公司,成都610041)

摘要：国有投资公司是随着我国投资改革的深化而产生、发展的。自2003年我国国有资产管理开始进行重大改革，地方国有投资公司如雨后春笋蓬勃发展，几乎所有地、市、州都组建了若干地方国有投资公司。分析地方国有投资公司的作用和局限性，并提出相关应对措施。

关键词：地方国有投资公司;作用;局限性;应对措施

中图分类号：F276.6文献标志码：A文章编号：1000-8772(2009)14-0007-03

收稿日期：2009-06-09

作者简介：李云(1973-)，男，四川成都人，高级经济师，博士研究生在读，主要从事企业战略管理研究。

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的一个职能“部门”还是完全市场化的主体的问题上，一直身份尴尬，甚至纠缠不清。而地方国有投资公司，当前更多地体现出“性”。在这一级，相当多的市（州）级国有投资公司被列为“市级部门”序列，也就是各种待遇，从市的所有会议，到公司董事长、总经理的任免与行政待遇，都和市级局、委公务员等同；加之公司本身确实代行部分原职能，就更导致了在现实运营过程中的“越位”与“缺位”并存的地方部门特性。

同时，定位问题决定了地方国有投资公司的战略发展方向。定位不清楚和“性”强，导致其普遍缺乏企业战略发展意识。加之当前的地方国有投资公司偏重投资建设项目的现状，更导致了重当前轻长远的思想，短期行为非常突出。在笔者最近进行的《国有投资公司投资战略研究调查问卷》初步统计结果看，地方国有投资公司战略管理普遍薄弱。以西部某市国资委下属10余家国有投资公司为例，截止2009年7月，无一家编制有中长期战略发展规划。

(二)治理结构不规范，管理亟待理顺

我国国有投资公司由于其产生的特殊历史背景和所肩负的特殊使命，在经济生活中占据了十分独特的角色，造成了其“中间型”公司的明显特征。也正是由于其上述中间型特征造成了其公司治理和运行机制的不规范，尤其地方国有投资公司更为明显。地方国投公司基本上都没能建立起真正的政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。在治理结构上，通常董事会、、监事会、经理层形式上是健全的，但由于其“性”，其领导层人员在年龄、知识、能力、经历、性格结构方面很难合理搭配，造成决策与经营难以分离，甚至内耗、效率低下等治理问题；在管理方面，地方即使成立有“国资委”，其他部门不恰当干预仍旧存在。在实际操作中，地方国有投资公司的董事长、总经理和一些高级管理人员依然由组织部门任免，享受行政职级待遇，通常还是与地方国资委同级，这种“身份化”造成国资委管理障碍；而在与国资委的关系上，多数地方国资委又对企业管理存在“越位”，行政干预过多，地方国有投资公司缺乏对资产的处理权、经营权和决策权、项目的选择权，以及企业必需的人事权。在中西部地区，部分地方国资委甚至对地方国有投资公司下属子公司内部事务实施严格管控。

(三)资金来源单一，融资问题突出

当前，国有投资公司是地方最重要的投融资主体。融资问题不仅关系到公司本身经营，也关系到国有资产经营。目前，多数地方对国有投资公司的支持主要靠给予一定资源，尤其土地及其。缺乏了资金注入又未开启新的融资渠道的国有投资公司，资金来源问题已经开始显现出来。而国有投资公司的融资，尤其当前企业以外的地方国有投资公司，其特点仍是外源型间接融资为主，债务融资为主。即主要依靠金融中介以银行信贷和银行借贷、国债为主要形式的融资。明显缺乏发行股票、债券等直接融资渠道和方法，更没有直接引进民间资本的思路、渠道和手段，相当多的地方直接对其国有投资公司规定不得与民营企业合作，这些都导致了地方国有投资公司融资方式老化、渠道陈旧、融资成本高效率低等问题。

(四)资源分散，规模偏小，综合实力有限

自九十年代至今，地方蜂拥成立国有投资公司，但业务上基本都是“条块分割”的，也就是在不同的行业分别成立公司，如教育成立教育投资公司，文化成立文化投资公司，体育成立体育公司，基建成立城投公司，工业成立工业投资公司，在基本建设内甚至又按专业成立公交、地铁投资公司，或按区域成立不同地域范围性的城市建设投资公司等，不一而足。这就造成了地方国投公司资源分散，每家公司实力都相对不强。直接结果就是其直接融资能力较弱，在区域或地方经济的发展中逐渐达不到融资平台的要求。比如其注册资金规模、收入（现金流量净额）、利润累计等因素了直接发行企业债券及其上市等直接融资方式；另一方面，资源分散规模偏小也达不到企业自身发展需要的规模经济效应，导致赢利水平、上缴利税情况不佳，在纯经济角度遭到质疑。

(五)退出机制不健全，投资项目资金回收隐含风险

退出机制不健全，项目投资回收渠道缺乏是国有投资公司面临的一个重要问题，地方国有投资公司尤其突出。具体表现在两个方面：一是战略层面的退出机制缺乏。地方国有投资公司由于其特殊性，成立初期相当一部分是为实现某个阶段性目标而设立。组建的时候通常并没太多考虑其怎么“结束”。当主要任务不能完成目标，或发展到特定阶段不能满足融资或投资需要时，该怎样退出？目前地方国投公司完全缺乏一套退出机制。当前通常的作法是主要公司领导回或到机关继续任职，公司合并入其他国投公司或国有企业。也有极少数直接关闭注销的。这种简单方式对原有企业和并入企业的治理结构、业务构成、经营管理，尤其职工问题会带来非常大影响，并且持续时间很长。另一方面，从项目投资的回收看，由于当前地方国有投资公司普遍存在投资决策效率不高，投资项目效益不理想，产权不明晰导致资产价值难以确定等问题，加上国有资产转让渠道又不通畅，市场化主体身份未完全确定等因素的制约，造成了投资公司的投资回收机制也不健全。往往是先期投资难以回收，又没有后续资金来源，造成国投公司更大的财务风险。

(六)对职能转变的反映速度较慢、应对能力较弱

进入21世纪，我国提出了用服务型理念配置职能，随后提出了构建服务型的目标。2002年以来，有三大因素影响地方国有投资公司：一是由全能型转变为有限型，由管制型转变为服务型；二是在国有资产管理方面《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产法》颁布，标志这着的国有资产管理的建立；三是随着投融资改革以及公共财政的建立，国家的投资将更多的转向公共领域，社会公益性事业，对于经营性的资金投资会逐渐减少甚至停止。作为性极强的地方国有投资公司，这是机遇与挑战并存的。但本应在这些方面迅速反应，比非国有企业更能积极应对的地方国投公司却出人意料地对接滞后，不能迅速适应这个内部顾客和外部顾客的变革需要，在适应职能转变、理顺与地方国资委关系，正确定位，明确发展战略等方面，相对被动，未能有相应地积极举措。

地方国有投资公司存在的上述问题，根本原因在于没有一个明确的总体战略定位。“性”太强，“越位、缺位”和缺少战

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略规划及宏观经济应对能力不强，都是因为其缺乏一个总体系统的战略定位来界定国有投资公司的市场主体和投资主体的身份。由此导致其自身在经营目标及功能、业务定位上缺乏明确的方向，长期理不顺与的关系，进一步导致干涉过多，未能建立完善的法人治理结构和自身规范的管理、运营、机制。同时，在资金来源上也存在着主要依靠资源，市场化的融资渠道及方式未能完善，这也一定程度上了国有投资公司更大的发挥作用。另外，由于其主体身份及目标的不明确，也使其在退出选择及退出机制的建设上存在困难。

三、应对措施

地方国有投资公司在发展过程中出现的问题，国有资产管理部门、企业，以及学术界已经开始关注和研究，有的地方及其国有资产管理部门也开始采取一些措施。通过对全国地方国有投资公司进行调研分析，结合国资委《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（以下简称《意见》）我们提出以下建议：

(一)明晰功能与业务，实施差别定位

地方国有投资公司作为特殊的国有企业，才是其最终顾客。其定位应当首先从顾客导向理论出发，根据地方这个顾客区别与一般顾客的需求，一方面从地方经济的控制与主导、区域市场弥补调整及高新技术先导的投资功能着手，另一方面与投入实业与服务业的业务能力结合，形成基于“功能—业务”的基本定位。其次，根据地方对不同公司的赢利性要求和公司自身的基础条件，分别从性、赢利性和混合兼顾性进行差别定位。第三，在前两者基础上，根据自身特点与核心竞争优势指定公司层面的饿定位体系。

(二)整合优势资源，壮大综合实力

将分散的资源集中利用，整合“各自为政”的地方国有投资公司，不仅仅是发行债券或上市融资的需要，而是国有投资公司自身发展的要求，更是发展壮大地方国有经济的要求。目前，相当多的省、市已经对所属地方国有投资公司进行了整合，如2008年四川省成立四川发展集团，宁夏组建富宁集团，重庆市整合几大国有投资公司，2009年成都市将国有投资公司从20余家整合为11家等等。虽然上述这些整合还处在初步阶段，基本上是“有形式，无内容”，但毕竟走出了第一步。整合不是简单加法，是需要技巧的，不可能一蹴而就。地方国有投资公司的整合，还是要以培育核心竞争力、继承性与选择性结合、争取创新为原则，尤其需要注重和谐，也就是协同、速度、差异化并重。

(三)完善治理结构，理顺管理机制，改造运营机制

在2009年9月国有资产管理委员会《意见》中，“合理界定企业国有资产监管范围”、“政企分开、政资分开”、“完善企业法人治理结构，不干预企业经营自主权”等基本原则是不变的，“准确把握国资委的机构性质和职能定位”的要求是明确的。在这个前提下，一方面，地方国有资产委员会应该重新定位，确定地方国投公司的监管范围，增强其活力与效率；另一方面，要督促地方国投公司按现代企业制度运作。首先，国资委要科学合理配置地方国投公司、董事会人员结构，减少转任的比例，不再任命经理层人员，推动经营班子乃至决策层人员市场化选聘；其次，国有投资公司领导人员必须彻底解决“身份化”问题，自己放弃“官帽子”，丢掉“行政待遇”，实现职业经理化。第三，地方国投公司内部必须建立良好的企业运营机制，绝不能以“性投资公司”为借口，回避市场经济基本规律与现代企业的经营管理基本原则。公司就是公司，不能搞机关行政管理，要按企业化运作；更不能以“”代理人的身份去与其他市场主体打交道，去进行市场运作。

(四)从战略高度科学规划退出机制

国有资本、资金的退出应当上升到战略的高度。国有资本是整体还是部分退出，退出的时间或时机，以什么样的方式退出，都应当在公司战略的层面做出科学规划。同样，投入项目的国有资金何时、怎样回收，也应该未雨绸缪，在项目可行性研究阶段就有科学策划。根据国有资本的特点，应当在一般企业退出战略的基础上重点研究公开上市（部分或整体）、国有资本同行交易、特许经营等方式，也要根据情况总结性地研究管理层或员工收购（M BO）、管理层换购(M BI)、国有股权分散化等创新性国有资产退出方式。

当前，影响地方国有投资公司生存发展的因素多且复杂。国资委和公司决策层应顺应潮流，与时俱进，转变思想，转换角色，适应内外环境。一方面，在发展的现阶段，以顾客需求为导向，也就是从代替投资职能的要求出发，要顺应服务型变革的要求；另一方面，从长远看，不管成立的初衷是什么，担负有什么样的职能，地方国有投资公司的最终角色应该是企业，也就是市场的普通主体。如果不想走回特定历史阶段的某某“指挥部、建设办公室”的老路，它的发展趋势毫无疑问应该是市场化主体。所以，认清形势，把握趋势，自觉剔除那些非市场化的因素影响对地方国有投资公司发展也是非常重要的。

参考文献：

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（责任编辑：李晓群）

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