日本社会保障制度综述

经济学院  03级博士生  孙婧麟

一、日本社会保障制度的历史演变

日本社会保障制度是在20世纪20年代逐渐构建起来的。二战以后，日本经济面临崩溃边缘。50年代中期以来日本经济由复苏至高速发展，也是这一时期形成了较完善的社会保障体系。同期，日本先后颁发了《生活保》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《失业保》等。60年代开始全面实行全民医疗保险制度和全民年金制度。70年代初，日本社会保障制度达到顶峰，之后随着石油危机的爆发，日本财政入不敷出，社会保障金也面临资金来源危机，福利水平有所下降。至此，日本社会保障制度进入调整和改革时期。按照日本社会保障制度审议会的定义，日本社会保障制度由社会保险、援助、社会援助和公共卫生等方向构成。日本的社会保障实施制度主要分为收入保障制度、医疗保障制度和社会福利事业，而收入保障制度又以养老保险制度为主。

日本社会保障制度可分为四个阶段：

（一）萌芽阶段

19世纪初叶至二战前夕，日本社会保障制度经历了起步阶段。1868年明治维新后，随着工业的发展，贫困救助问题日益突出，1874年制定的《恤救规则》后于1932年改为《救》是日本社会保障制度的开端。至此，开始了以受雇者为中心的社会保障制度。

（二）重建阶段

二战结束后，作为战败国，日本经济陷入危机，战前构筑的社会保障制度处于停滞状态，几乎30%以上日本国民需要救济才能存活，面临生存权问题日本重新构筑社会保障。1946年至1953年，日本先后出台了一系列的保、福利法和保险法。为了适应战后民主重建的需要，日本于1948年在《日本国》中突出了生存权问题，以安定民心，在社会保障立法上也进行了一系列的修订，并于1956年、1959年分别制定了《国民健康保险法》和《国民养老保险法》，并于1961年4月全面施行适用于全体劳动力，使全面国民都加入了医疗保险和养老保险体系，这些针对贫困人群、孤寡老人的救助法规为日本战后社会、经济稳定做出了贡献，使日本在60年代经济迅速复苏，并进入高速发展轨道。

（三）巅峰阶段

50年代后期至1973年是日本社会保障制度的繁荣时期。日本于1950年对生活保全面修改，至1961年日本实现了“全民皆保险、全民皆年金”的目标。在此之后，日本于1972年确立了儿童补贴制度，于1973年确立了老人医疗制度。50年代直至1973年，日本每隔3-5年修改一次国民健康保险法、养老保险法、国民养老保险法和工伤保险法。至1973年基本完成了社会保障制度的建设，其社会保障体系已跨入发达国家行列。由于这一时期日本经济持续高速发展，社会保障支付额得到提高，保障的内容也不断扩充，日本社会保障事业迎来了黄金时代。这一阶段日本社会保障制度的特征有以下几点：

1、日本全民皆保险的实施已可与西方福利国家相媲美。

2、社会成员中孤寡老人、贫困人群、弱势群体的得利益得到保障。

3、在某些细微处十分体现人性化特点，比如在工伤社会保险中加入交通事故保险的内容，同时工伤补偿也有可常年享受的年金制。

（四）改革完善期

1973年石油危机后，日本经济走向萧条，社会保障事业支付额逐步得不到保障，为了维持社会保障体系的正常运行，日本进行了一系列的调整。1974年《雇佣保险法》替代《失业保险法》，不仅支付失业救济金，还包含了预防失业、稳定雇佣、开发就业等综合，意在使日本民众在经济危机中看到社会稳定的希望，但日本社保制度的一系列举措使开支迅速膨胀，弊病层出。80年代开始日本社会保障制度全面改革启动，改革社会保险，促使医疗保险一元化、保险负担公平化。1983年，设立了由公积金为主要来源的老人保健制度取代老人医疗费的公费负担制度；1984年设立了退休人员医疗制度，同时废除了按日计酬劳动者健康保险制度；1986年，变更了老人保健制度的公积金负担方法，增加了受雇者在保险方面的负担。

三、日本社会保障制度的特点

（一）健全的立法制度

日本社会保障体系的形成和完善过程是社会保障立法不断发展完备的过程。目前的社会保障立法源于战后20年间的修订，从而形成了日本社会保障法律基础，对于在较短时间内完成社会保障体系的构建起到了巨大的保障作用。

日本的社会保障由社会保险、国家救助、社会福利、公共卫生4个部门组成，各个部门都有完善的平等法规，由立法机构设立，从而形成了一套较完整的与社会保障事业配套的法律规范体系，为社会保障制度的实施和管理提供了法律依据。

日本社会保障立法宗旨是建立在保障公民生存权的基础上的，这一理念确立于战后的民主化改革时期，这一时期日本实施了国家保障劳动者生存权的民主化。1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增强有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障是对疾病、负伤、生育、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担上寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”

（二）完善的运行机制

立法权属于国会，各项社会保障制度的确立、修订由国会审议批准，社会保障基金的长期投资由国会决议。在日本，雇主团体、工会团体也共同参与社会保障制度的决策和管理运行。对社会保障的制度具有一定的关键性的影响力。由于日本独特的终身雇佣制和社内工会制度，劳资双方在对待社保的立场上较易达成妥协，当然司法机构对社会保障权利的追议及对立法、行政主体的制约作用在社会保障机制管理运行中也是不可忽视的。

2、管理机构

管理机构分为、地方两级：行政管理机构为厚生劳动者，负责社会保障的调研、规划、调整和审查，地方行政管理机构为都道府县。

3、执行、审查机构

执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料，地方执行机构为都道府县的民主主管部门及社会保险事务所，及基层公共法人组织，和地方执行机构调整实行计算机联网管理。

（三）多元化的民间协助制度

日本的社会保险制度由和民间组织共同建立和完善，医疗保险、养老保险由筹办，民间大企业参与。部门和特殊行业的保险制度既统一又各具性，这种因地制宜的保险制度解决了社会各阶层人员多样化的需要。

（四）年金制度趋于一体化

日本年金制度自1959年制定了“国民年金法”，1961年4月工正式实施以来趋于统一，全体国民都能享受年金待遇，具有平等的年金享有权。同时日本的年金保险费修正积累制也很有特点，其保险费率根据支付和积累的需要，实行阶段性调整，保持相对稳定，日本的公共年金基本上每五年核算一次，并对出生、死亡等人口变化情况及年金收支情况进行滚动预测，如果财政预算中预测与实际不符就调整保险费率，以稳定年金财政，年金制的统一和科学调整有利于年金积累和支出的保证。

（五）混合型的社会保障财政结构。

日本贯彻混合型的社会保障责任归属：国家救助部分依据的是必要原则，由承担保证最低生活水平，养老保险和医疗保险部分依据贡献原则，其社保基金来源于受保人、雇主、三方。根据最新统计，在社保费用中受保人和雇主占57%（其中受保人占26.9%，雇主占30.1%），占31%（其中国库占27%，其他占4%），其他来源占12%，除负担每年养老支付额的三分之一外，还免除了生活困难者的保险费缴付义务，并负担福利年金和社会保障事务的全部管理费用。这一结构，既顾及了全体国民的承受能力又考虑了、地方财政的负担问题，在国民收入再分配时向老人、妇女、儿童和残疾人倾斜。

四、日本社会保障制度的存在的问题

（一）日本社会保障制度存在的问题

1、经济滑坡，社会保障支出日趋增加

1973年石油危机后，日本经济进入低迷和停滞状态。90年代以来，由于日本的崩溃，日本经济陷入了旷日持久的经济萧条中，由此造成财政收入大幅下降，严重削弱了社会保障制度赖以发展和完善的财政基础。从一般会计预算中主要经费的增长比率及所占比例看，社会保障费支出总体呈上升趋势。1990年占预算总额的17.5%，93年上升至18.2%，95年为19.6%，之后一直保持在19%左右（资料来源：日本大藏省主计局调查汇编：《财政统计》大藏省印制局1998年，第29页）。在一般会计预算支出中，占第一位的是国债，其次是地方交付税，第三位就是社会保障费。

2、人口结构变化使社会保障负担日益加重

进入70年代后期，由于生活水平的提高，医疗、保健服务设施的完善，日本的出生率和死亡率大幅下降，平均寿命日趋增长。1994年，日本平均寿命男子为76.6岁，女子为83.0岁，为世界第一长寿国。人口老龄化程度随之提高（资料来源：石弘宽监修：《财政结构改革》，东洋经济新报社 1996年）。1990年日本老龄化多数达到12.0%，预计2025年将达到27.4%（资料来源：日本厚生劳动省社会保险研究所：《目    年金》2000年版）。

随着老龄化不断加速，达到法定年龄领取年金者人数日益庞大，使社会保障费支出急剧增加，19年社会保障费发放金额为45万亿日元，1991年突破50万亿日元，1993年为57万亿日元，1995年为.73万亿日元（资料来源：石弘宽监修：《财政结构改革》，东洋经济新报社 1996年及矢野恒太纪念会编：《日本国势图会》国势社1998年版）。社会保障局支出的增加成为日本财政的沉重负担，同时也阻碍了日本社会保障事业的发展。

3、家庭结构的变化使社会保障额外地承担了家庭保障份额

首先，由于家庭形式的变化，由传统的大家庭转化，由于小家庭和独居家庭的日益增加使家庭赡养和互助能力大大削弱，子女与老人分开居住及少子化独居家庭的增加，将老人的家庭赡养问题推向社会，同时随着生活水平的提高，小家庭中子女的抚养费日益增加。一般情况下，孩子从幼稚园至大学毕业费用为2453.5万日元至1092.8万日元不等，平均在1500万日元左右（资料来源：三和综合研究所著：《1997年日本与世界经济焦点》1997年版联经出版事业公司）， 养育孩子负担的加重使越来越多的家庭加入丁客一族，这无疑加重了社会保障负担，同时制约了日本经济的发展。

其次，女性问题也是社会保障步入困境的诱因之一，由于妇女外出就业比率上升，把本属于家庭事务的照料老人的责任推向社会，同时由于妇女就业，无形中加重了妇女的精神负担和劳动负担，促使妇女不愿多生孩子，甚至不愿意生育孩子，从而导致日本出生率大幅下降。另外，由于女性追求学历和就业率，女性结婚年龄日益推迟，晚婚最大的负面影响是少生孩子。随着女性自主生活能力提高，女性认为婚姻日益成为生活的，为了追求自由、享受，女性的独生率逐渐上升，离婚率为日益上升，这种种因素是导致日本生育率下降，儿童人数减少的直接原因，出生率的下降也是社会保障负担日益加重的原因之一。

第三，终身雇佣制的动摇。

日本终身雇佣制一直使日本劳动市场处于较为稳定的状态，日本的失业率在西方发达国家中一直是保持在较低的水平上，终身雇佣制的实施缓解了失业问题，减少了社会保障在这方面的支出，同时，企业为了鼓励职工为企业效劳，大部分企业建立了企业内部保障制度，减轻了社会保障的负担，但是，90年代日本崩溃以来，失业率呈上升趋势，1991年失业率为2.1%，1994年上升为2.9%，1997年为3.5%，1998年升至历史最高纪录4.1%（资料来源：日本经济企划厅编《1998年版经济》大藏省印刷局1998年版）。此外，反映劳动力市场供求关系的“有效就业倍率”（数值大于1，则劳动力市场求大于供；小于1，则劳动力市场供大于求），1996年为0.70，1997年为0.72，1998年0.47。

面对失业问题的日趋严重，日本的终身雇佣制度出现动摇：日本经营者团体联盟在1995年6月的名为“新的日本式管理体系”报告中提出，新的雇佣制度应是长期雇佣、无家雇佣和灵活雇佣的结合制度。日本劳动者在1996年进行的“就业管理调查”中得出结论，5%的大公司仍打算继续实施终身雇佣制度。越来越多的企业热衷于采用短期雇佣和临时雇佣方式。劳动力在企业间的流动日益频繁。雇佣制度的这样演变一方面加剧了失业，使社会保障在失业上的保障支出增加，另一方面，打击了企业在内部生活，健康保障上的积极性，将企业保障负担推向社会，加重了社会保障支出。

日本社会保障制度的现状使日本不得不对现有的社会保障制度进行改革。

（四）日本社会保障制度的改革趋势。

1、抑制社会保障费支出的过度膨胀，减轻财政负担。

主要措施为实现年金制度一体化，医疗保险制度多元化，健康保险率平衡化，同时降低保险费率和国库补贴率。

2、在国民承受力下逐渐提高保险金缴纳率。

引入受益者负担原则，实行费用征收多元化，养老保障方面曾提出以下改革方案：降低工资替代率、缩小公共年金规模、扩大企业年金，但由于受保人和工会组织的反对，国会未通过此改革方案，今后的改革趋势主要在提高缴费率和增加个人负担费用比率上。

3、社会保障事业民营化。

重视各社会团体和民间组织对社会保障的作用。90年代以来，日本由居民创办的各种营利性家庭服务团体有较大发展，一些大企业也参与社会福利事业。通过各种活动为社会保障事业作贡献，这无疑是缓解社会保障压力的重要发展趋势。