世界银行业务手册业务

                                                    1999年6月22日

                            非志愿性移民

I． 目标

1. 除非事先采取周全适当的措施并使这些措施付诸实施，否则非志愿性移民会引起严重的长期困苦、贫穷和环境破坏。1 出于这些考虑，世行在非志愿性移民上的总体目标可以归纳如下：

   a) 只要有可能，都要尽量避免或减少非志愿性移民，寻求所有可行的项目设计的替代方案。2，3

   b) 在非志愿性移民不可避免的情况下，移民活动应当作为可持续发展计划予以考虑并实施，提供充分的投资资源，使那些被迁移的居民得以从工程效益中获益。被迁移的居民4应有机会参与移民计划的规划和实施。

   c) 应当帮助被迁移的居民努力改善他们的生计和生活水准或至少在实际上恢复到搬迁前的水平，或恢复到项目开始实施时的相应水平，就高不就低。5

II. 涉及的影响

2. 本适用于世行援助的投资项目，7。8由于下述原因而造成的直接经济和社会影响6 : 

   a)由于以下原因形成非志愿性占用土地9和其他财产：

    1) 住所的拆迁和丧失；

    2) 失去财产或失去获取资产的机会10；

    3) 失去收入或失去维系生计的来源，不论受到影响的居民是否需要迁往另一地点。

   b)由于受到11，无法使用法律认可的公共园地和保护区，从而对被迁移居民的生活带来不利影响。

3． 无论世行是否对所议项目的部分内容进行投资，只要存在非志愿性移民，就应当沿用本。本还适用于非世行援助的投资项目的辅助性活动，那些活动也要与世行援助的项目一样或视同与世行自身投资的项目那样，必须满足项目文件规定的目标。本适用于所有被迁移的居民，不论受到影响的人口数量有多少或程度有多大。

4． 本的适用程度和范围的解释权归移民委员会(参见BP4.12第7段)。

III. 需要采取的措施

5． 为了解决本第2段(a)中提到的影响，借款国需准备移民计划或移民框架（参见第VI节），以确使被迁移的居民能：

   a) 获悉有关移民的选择和权利

   b) 被征询意见，能在经济和技术上都是可行的替代方案中作出选择

   c) 对于由于项目实施而带来的直接财产损失13要按重置成本12给予及时和有效的补偿

   d) 如需搬迁，在迁移过程中提供援助（如搬家费）

   e) 如需搬迁，应提供居住的房屋或宅地或者在需要时提供具有生产潜力、位置方便或相当于原先同等条件的农用土地

   f) 在搬迁后的适当的过渡期内提供帮助（例如短期工作，基本工资或生活补助）

   g) 除了第5段(c)中所提的补偿措施外，提供其他开发援助，例如改善耕作土地，信贷扶持，培训或就业机会。这类援助的目的是改善或至少在实质上使移民的谋生条件和生活水准恢复至搬迁前的水平或项目开始前的水平，就高不就低。

6．凡是涉及对法律上指定使用的公共园地和保护区提出的项目，都需要在项目实施过程中与被迁移居民就的原因以及拟采取的缓解不利影响的措施达成一致意见。在这种情况下，借款方应提出能为世行接受的程序框架，详细介绍参与过程，其中包括：

   a)项目包含的需要准备和实施的具体组成内容；

   b)确定被迁移居民可以享受的权益标准14；

   c)拟采取的措施以便协助被迁移的居民改善或恢复他们的谋生手段，至少应达到搬迁前的水平，而在同时又能使公共园地和保护区的可持续能力；

   d)解决潜在的冲突。

7．为了实现这一目标，应当对被迁移居民中最易受到伤害的群体的需求予以特殊关注，尤其是那些低于贫困线的、年老的、妇女儿童、土著居民15和少数民族。

8．移民活动的实施应与项目投资活动的实施结合起来，这样在必须的移民措施出台之前可以防止出现搬迁或使用资源的局面，对于本第2阶段(a)中提到的影响，应考虑的措施包括提供搬迁所需的补偿及其他援助。在需要时，这些援助在搬迁之前就应提供，还应为移民准备并提供备有充分服务设施的安置地点。尤其要注意的是，在补偿费用没有支付之前不应占用土地和搬迁居民的其他财产。只要有可能，就应向被迁移的居民提供安置场所和搬家费用。对于本第2段(b)中提及的影响，应当按照项目中规定的行动计划来拟定帮助移民的措施。（参见第VI节29段）

9．对于以农业为依托的搬迁居民应当向他们提供务农的移民方案。这些方案要考虑为了安置移民而征购的公用土地或私有土地。在向移民提供安置土地时，所提供的土地应具有生产潜力，位置便利以及原有土地所具有的其他优点。如果没有足够数量的安置土地，而且被迁移的居民并不愿意选择土地安置的办法，或者所提供的土地会给公园或保护区的持久性带来不利影响，在现金赔偿占用的土地和其他财产以外，还应提供土地安置以外的选择方案，如就业机会或从事个体劳动。

10．世行的经验表明，在土地为主要谋生手段的情况下，对失去的财产给予现金赔偿可能比较合适，而被工程占用的土地很可能是受到影响的资产的一小部分16，而剩余部分仍具有经济使用价值；或者当移民属于非土地依托型的居民，如果具有活跃的土地、房屋和劳务市场，被迁移的居民可以利用这样的市场，在这种情况下会有充足的土地和房屋；用现金赔偿时，必须按照当地市场价以全额重置成本赔偿失去的土地和其他财产。

11．对于本第2段(a)中谈及的影响，世行还要求：

   a) 被迁移的居民和他们的社区邻里以及任何接收他们的"安置"区居民都应及时得到有关的信息，并有机会参与移民的规划、实施和监督，同时要向这些群体提供适当、便捷的申诉途径。

   b) 要为被迁移的居民在新的安置区或接受区提供必要的基础和公共设施，以便改善、恢复或保持原先的便利和服务水平，要为失去的社区资源（如捕鱼区、牧场、柴林或饲料）提供替代或类似资源作为补偿。

   c) 按规定照被迁移人口的意愿设立能为他们接受的、适于新环境的社区组织。尽可能地保留移民和安置区居民的现有社会、文化机构尽可能尊重移民迁往原先存在的社区和群体的愿望。

IV．有权得到的利益17

12．为了判定项目涉及的移民规模，借款国需要开展人口普查以便确定受到工程影响的人口状况（请见附件第6段（a））。借款方也需准备一套能被世行接受的程序，以便确定被迁移居民有权享受的补偿标准和其他移民援助。其中还应规定与受到影响的居民、社区、地方当局，有可能的话与非组织进行磋商的程序和具体的申诉渠道。

13．权益标准。因为工程而失去土地或其他财产的以下两组被迁移居民有权得到补偿：

   a) 那些对土地或其他财产有正式合法权益的人（包括该国法律承认的传统和习俗权利）；

   b) 那些在人口普查开始时没有正式合法权益但对这些法定权利有申请权的人（前提条件是这类申请权是该国法律所承认的或由于移民计划明确后可以得到认可的，请见附件第7段(e)）。18 缺少对土地或其它财产的法定权利本身不应构成对丧失的财产或其它移民援助进行补偿的障碍。

以上两组群体中的搬迁居民还有权得到其它财产的补偿权和移民补助，比如建筑物和庄稼。

14．被搬迁居民中的第三种人－即那些非法占用土地者不属于上面第13段中所说的情况，不享受本规定的土地赔偿权。但是，如果他们占用的项目土地是在借款国规定的截止日期之前发生的，而且该截止日期是世行所能接受的话，根据本目标他们有权依据土地赔偿原则得到移民补助。19 所有这些移民都有权从土地以外的财产损失中得到赔偿，尤其是他们修筑的建筑物和庄稼。在截止日期以后占用项目土地的居民将不能享受补偿或任何形式的移民补助。

V．移民规划，实施和监督

15．为了达到本规定的目标，将依据项目的不同类型，采取不同的规划方法：

   a) 凡是涉及非志愿性移民的项目都需要拟定移民计划或简略的移民计划，除非另有规定（请见第23段和附件）；

   b) 对于那些带有分项目的项目，当分项目无法在项目评估前就确定下来时，应提交该项目的移民框架，除非另有规定（请见第24-28段和附件）；

   c) 在公共园地或保护区进行的项目要有框架，对这些项目而言，确定受到影响的群体并使他们参与进来是项目本身的内容之一（见第29段）。

16．借款国负责移民计划、移民框架或程序框架（"移民文件"）的编制、实施和监督，这些文件都应符合本，应能有助于本的战略目标的实现并应包括移民的方方面面。

17．移民计划包括早期筛选和找出关键问题，挑选移民模式并为移民项目或子项目准备所需的基本材料。移民文件的范围和详实程度可根据移民本身的规模和复杂性而有所不同。在准备移民项目的项目构成内容时，借款方应听取有关社会、技术和法律专家的意见，并征询有关社区组织和非组织的意见。20 在项目的早期阶段，借款方应把项目有关移民的情况告知可能会受到影响的群体，并在项目设计时吸纳他们的意见。

18．移民活动的全部成本应纳入项目的总成本中去。移民的成本应与项目其他活动成本一样作为递减项目经济效益的一项支出；对移民的任何一项效益（与"没有项目"相比）都应作为增额计入项目效益中去。移民项目的部分组成内容或的移民项目本身不一定要求经济上可行，但应当注重成本收益。

19．借款方应使自己的移民文件完全符合项目实施计划。

20．作为对投资项目进行评估的前提条件，借款方需向世行提交与本相符的有关移民文件草本，而且这些文件应该使移民和当地非组织易于获取，其语言和形式应直观易懂。当世行认为这些文件足以支持对项目进行评估时，世行将通过其信息窗口向公众提供这些文件。在借款方和世行都同意了移民的最终文件后，世行和借款方都需将最终文件公布于众。

    １． 世界银行的经验表明，在开发项目中，如果没有缓解措施，非志愿性移民 往往会带来严重的经济、社会和环境风险；生产体系将受到破坏，居民变得潦倒贫困，因为他们赖以生存的生产资料或收入渠道不复存在；人们被迁往陌生的环境，在新环境下他们的生产技能或许不再有用，而且还要面对资源的竞争。原有的社区机构和社会关系网络被削弱了，亲情被拆散，文化特征、传统的权威和人际间的相互帮助也被消除和消失了。

    ２． 在世行援助的项目里，遇有移民问题时必须考虑世行的其他关联。这些不可环境评价（OP4.01）、自然栖息地(OP4.04)、在世行援助项目中保护文化遗产(OP4.11)和土著居民(OD4.20)。

    ３． 在向项目投资时，世行要求借款方寻求所有可能的替代设计方案以避免非志愿性移民，即便是不可避免移民时，也要使移民规模和影响压缩至最低限度（如：调整道路走向或降低大坝高度从而减少移民需求）。这类替代设计方案也必须与银行的其他相一致。

    ４． "被迁移人群"一词系指那些受到本业务第2段所描述的任何一类影响的人群。

    ５． 第2段（b）中所指的被迁移人群应当得到帮助以便改善或恢复他们的生计，这样，相关的园地和保护区可以得到维系。

    ６． 如果存在不利的非直接的社会或经济影响，则应鼓励借款方通过社会评价和相应措施来最大限度地减少或缓和不利的影响，尤其是对贫穷和易受伤害群体的影响。

    ７． "世行"包括国际开发协会，"贷款"包括信贷、担保和赠款，"项目"包括可调整性计划贷款所含的项目，如果涉及投资活动的话，还有学习和创新贷款，项目准备金，机构发展基金的项目；另有环境保护基金以及由其它资金赞助方提供赠款或贷款但由世行代管的项目。

    ８． 只要提出能被世行接受的评价报告，在决策过程中有充分的群众参与，而且对社区居民中最易受到伤害的成员留有缓解和减少不利影响的措施，那么本不会对自然资源的使用提出要求。本也不适用于自然灾害、战争或内乱形成的难民（参见OP/BP8.50紧急恢复性援助）。

21．移民文件的关键内容，借款方的责任，以及执行情况需随时向世行通报，并需在项目的法定文件中有所体现。21

22．借款方要对移民文件中规定的活动承担充分的监督和评价责任。在项目完成之前，借方要开展一项评价活动以便确定移民文件中明确的主要目标是否得以实现。这项评价应根据项目文件提出的基准条件、移民目标和运作指标作为评判依据。如有必要，在借款方和世行之间需要商定一些补充措施，如世行认为合适，将作为世行进行继续监督的依据。

IV. 移民所需的手段

(a)

23.对于非行业投资性贷款，非金融中介机构贷款，或涉及使用法律上指定的公共园地和保护区用地时，评估的前提条件是准备与本相符的移民计划草案（见附件第I部分），但是如果对整个被迁移居民的影响属于"轻度"22，可以与借款方协商准备一个简要的移民计划（见附件第II部分）。上面第20段规定的其他条件不能改变。

(b)

24．凡是涉及非志愿性移民的行业投资贷款，世行都要求项目执行机构负责对由世行投资的分项目进行筛选，以确保这些项目符合本的要求。对于这类贷款，借款方需在评估前向世行提交一份满足本要求的移民框架（见附件第III部分）23。这个框架应尽最大可能预测可能需要搬迁的人口总数及总体移民费用。

25．对于非金融中介机构(FI)贷款，世行要求FI负责筛选将由世行投资的分项目，以保持与本业务策的协调一致。对于这类贷款，世行一般要求借款方或FI提交与本相符的移民框架（见附件第III部分）。此外，该框架应包括组织机构的能力状况以及对分项目承担投资责任的每个FI的办事程序。在世行评估中，如果认为由FI投资的分项目不涉及移民问题，则不需要准备移民框架。然而，在设施过程中，如果子项目带来了移民问题，法律文件必须规定FI与潜在的二级借款方签署与本相符的移民计划，该计划将作为世行批准附属贷款的前提条件。

26．对那些既不属于行业投资贷款也不属于金融中介机构贷款的世行投资的带有多个分项目的项目24，世行要求在项目评估之前收到与本相符的移民计划草案，除非由于项目的性质和设计或因某个特定的分项目，或者分项目出现了以下情况：(a)难以确定分项目的影响范围(b)虽然能够确定项目的影响范围，但难以准确打桩划界，在这种情况下，借款方要在正式评估前提交与本相符的移民框架（见附件第III部分），对于那些与上述标准不同的其他子项目，则要求在评估前准备移民计划。

    ９． 在本中，"非志愿性移民"指在没有事先征得被迁移居民同意或被迁移居民处于没有选择余地或者是缺少合理的替代方案条件下，移民作出的无奈选择或被迫同意。

   １０． 本不适用于那些为了促进可持续发展而对自然资源的使用作出国家或地区性的。

27．对于行业投资和金融中介机构贷款项目或对那些带有多个子项目的项目，如能符合上面第26段所列的标准，在世行同意向子项目投资之前，世行都要求收到每一个涉及移民的子项目令人满意的移民计划或能符合框架要求的简要移民计划。

28．对于以上第24至第26段提到的项目，世行将同意由项目执行机构或负责机构或金融中介组织在世行没有预先审核的情况下，以书面形式批准子项目的以内计划，前提是这些机构已经显示了其充分的组织能力来审核移民计划并确保该计划与本相符。任何这类委派，以及对移民计划的批准，如发生与世行相抵之处，都应在项目的正式法定文件中有适当的弥补条款。无论是哪种情况，移民计划的实施均有待于世行的后续检察。

(c)

29.根据本第2段(b)，凡是涉及对使用资源有的项目，借款方需向世行提供程序框架草案作为正式评估的前提。此外，在项目实施过程中以及在条件生效之前，借款方应准备能为世行接受的行动计划，对拟采取的具体措施要有详细的介绍，以便有助于被搬迁的居民并便于他们执行这些条件。行动计划的制定可以采用自然资源管理计划的形式。

VII．对借款方的帮助

30．为了实现本目标，世行可以通过下述方式协助借款方和其他相关机构：

   (a) 帮助评价和加强移民计划、战略和法律框架，以及在国家、地区或行业范围里协助拟定具体的计划；

   (b) 在加强能力建设上对负责移民的机构提供技术援助；

   (c) 为拟定移民、移民战略和具体计划，为移民计划的实施、监督和评价移民活动提供技术援助；

   (d) 为移民的投资费用提供贷款。

31．世行既可以为造成搬迁和移民的主要投资项目的组成部分提供贷款也可以为具有适当交叉条件的单独的移民项目提供贷款，这种项目可与造成搬迁的投资项目同时进行评估和实施。尽管世行没有向造成移民的主要投资项目贷款，但世行可以给移民项目贷款。

32．世行不向以现金赔偿或其他以现金支付的移民项目提供支付，也不给土地费用报销（包括征地补偿费用）。但是，世行可以给与移民活动相关的改善耕种土地的项目贷款。世行不负责准备或实施国别或因个例项目而拟定的移民、移民计划或移民框架，世行也不为这些项目聘请咨询专家。

    １１． 在第2段(c)中，论及从公共园地或保护区搬迁的居民。对资源使用的指那些居住在公共园地以外或在项目实施阶段继续居住在公共园地以内的人们。

    １２． "重置成本"是财产的价值估算方法，被用来确定重新置换损失的财产和交易成本所需的资金数额。在使用这一估价方法时，不应考虑原建筑和财产的折旧（重置成本的详细定义请见附件中的脚注1）。对那些不易估价或难以用货币补偿的损失（如使用公共设施的便利条件，与顾客或供货商的往来条件，或打鱼、放牧或林场的便利条件），要作出努力创造等同的或文化上可以被认同的资源条件和谋生机会。如果国内的法律不能满足按全额重置成本予以补偿的条件，则需要在国内法律之外补充额外的补偿措施以便达到重置成本的要求。这种额外的援助有别于第5段中提到的移民援助其他条款。

    １３． 如果被占用资产的剩余部分在经济上不再具有价值，也应视同于整个资产被占用而给予赔偿并提供其他移民援助。

    １４． 参与过程有时会出现把非法使用资源的人排除在受到援助的范围之外。其实，单纯从法规的角度不足以作为排除一部分人依据本得到援助的充分理由。例如，有时有人根据传统惯例非法使用了资源，这部分人可以得到援助。

    １５． 参见OD4.20,土著居民。

    １６． 作为一个总的原则，如果占用的土地不足总生产面积的20％，这一条生效。

    １７． 第12至14段不适用于本第2段(b)中提及的影响。第2段(b)中提到的移民有权享受的补偿标准在移民框架一节中有所论述（见第6段和29段）。

    １８． 这类权利往往因不正当占有、因没有对占有的公用土地采取驱逐行动（即默许）或因习惯和传统上的规定而产生。

    １９． 截止日期通常是人口普查的开始日期。截止日期也可以是项目区划界的日期，一般在人口普查之前，这就要求在划定的项目区开展有效的布告宣传，而且应当在划界之后继续开展有系统的宣传，防止划界后再有人口涌入。

    ２０． 对于那些风险较大或有争议的项目，或者那些涉及影响面很大而又复杂的移民活动，借款方通常应聘请的、国际公认的移民专家就与移民活动有关的各方面问题提出咨询意见。移民咨询专家组的规模。作用及开会的次数可视移民的难度而定。如果的技术咨询组是根据OP4.01(环境评价)设立的，移民专家组可以作为环境咨询专家组的成员看待。

    ２１． 如必要，关键因素包含以下内容：(a)被迁移居民的定义 (b)移民文件的目标 (c)与项目投资总进度的关系 (d)监督计划。

    ２２． 如果受到影响的人口不需要搬迁，而且生产资料的损失不到10％时，这类影响可以作为"轻度影响"看待。

    ２３． 在极为特殊的情况下，在世行管理层的许可下（见BP4.12,第8段），对这一要求可以作例外处理（如紧急恢复性援助）

    ２４． 对本段而言，"分项目"一词包括项目和子项目。