论民事审判监督程序之重构

景汉朝 卢子娟

所谓审判监督程序,是指为了保障裁决的公正,使已发生法律效力但有错误的判决、裁定得以纠正而特设的一种再审提起和审理程序,也叫再审程序。民事审判监督程序在我国的民事诉讼法中具有十分重要的地位,在审判实践中也是一项不可或缺的重要程序。它对保障当事人的诉讼权利和实体权利,依法纠正错案,维持当事人之间的利益平衡,提高办案质量和法官的业务素质等,都起到了突出的作用。但是,随着审判方式改革的深入和诉讼制度的不断完善,随着人们法律意识的不断增强和依法治国、建设社会主义法治国家进程的不断推进,认真总结和反思多年来我国民事审判监督程序的经验和实践,不难发现,我国民事诉讼法规定的审判监督程序及其实践,确实存在不少弊端。

一是指导思想有失偏颇。我国民事诉讼立法的一个重要指导思想就是实事求是,有错必纠。这种指导思想的积极意义在于,它重视保护当事人的实体权利,充分体现了实体公正,尤其强调了个案的实体公正,意在使每一个案件都得到正确处理,使每一个错案都得到彻底纠正。这无疑是正确的,也是非常理想的。但是,任何事情都要把握一个 度, 有错必纠强调过分了也会有副作用。首先,需要明确什么是 错案, 错案的范围如何确定,错到什么程度就得 必纠,这需要有一个明确、具体、合理的标准。其次,司法程序是解决争议的最后一道程序,生效的判决、裁定是对双方当事利义务关系的最终确定,它具有法律约束力,其特征之一是具有稳定性、终局性,不可任意变动。只有这样,才能使双方当事人的权利义务关系建立在稳定的基础上,使社会主体在交易过程中具有安全感,使社会关系处于一种平衡状态,社会的发展也才有序。如果生效的判决、裁定 朝令夕改,就会破坏这种 稳定性、 安全感和 平衡状态,让人们感到无所适从,使社会秩序走向紊乱。再次,、法官是一种特殊的部门和职业,需要在整个社会中树立和维护他们的权威和形象,使其在公众心目中成为公平、正义的化身,这有利于社会的稳定和发展。尤其是在法治国家或建设法治国家的进程中更需要如此。生效的判决、裁定频繁地被推翻,会给公众造成、法庭 没准儿的印象,似乎他们的行为具有很大的随意性,愿意怎么判就怎么判,怎么判都是对的。果真如此,公众 法治意识的形成和增强将是十分困难的,建设社会主义法治国家的进程亦会受到阻滞。

二是监督途径过多且不合理。民事诉讼法规定了三种监督程序:(一)当事人申请提起的再审程序,即当事人对已经发生法律效力的判决、裁定认为有错误的,可以向原审人民或者上一级人民申请再审。申请符合法定条件的,人民应当再审。(二)自己提起

景汉朝,河北省高级人民副院长;卢子娟,河北电视台新闻编辑部副主任。

论民事审判监督程序之重构

的再审程序,即各级人民院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,提交审判委员会讨论决定;最高人民对地方各级人民已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民对下级人民已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,有权提审或者指令下级再审。(三)人民提出抗诉引起的再审程序,即最高人民对各级人民发生法律效力的判决、裁定,上级人民对下级人民发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提起抗诉:原判决、裁定认定事实的主要证据不足,适用法律不当的;人民违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的;法官在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。地方各级人民对同级人民已经发生法律效力的判决、裁定,发现有上述情形之一的,提请上级人民提出抗诉。民事诉讼法还规定,只要人民提起抗诉的案件,人民均应再审。就法律规定本身来说,我国的监督机制还是相当完备的。但是,自身的监督和人民的抗诉监督的合理性和必要性确实令人怀疑。首先,根据法的分类理论,民事诉讼属于私法的范畴。所谓私法,根据罗马法学家乌尔比安的学说,它是 关于个人利益的法律。它所调整的对象是平等主体的个人之间的权利义务关系。对这一领域国家一般不干预或尽可能地少干预。在民事诉讼中应当充分尊重当事人的意思自治,充分保障当事人的处分权。处分权中最重要的内容之一就是请求权。其实,人民自身监督提起再审程序和人民抗诉提起再审程序,实质上均涉及当事人的请求权。如果发生法律效力的判决、裁定确有错误,侵害了当事人一方或双方的民事权利,受害的当事人申请再审自不待言,但如果受侵害的当事人出于种种考虑(如诉讼成本问题)放弃再审请求权,那么人民或人民依据自己的职权,强行提起再审,岂不是对当事人处分权的侵犯;因为提起再审而给当事人增加的诉讼成本支出可能大于因再审而获得的利益,这种损失由谁来负担?在追求效率和效益的市场经济下必须考虑这一问题。从理论上讲,由于法律设置了当事人申请再审这一重要途径,本级人民院长和上级人民以及人民提起再审程序,则应当是通过当事人之外的其他途径 发现发生法律效力的判决、裁定有错误。但实际上这种途径是没有的或者很少的。从审判实践来看,凡是由人民自身或人民抗诉提起再审程序的,几乎百分之百地是因当事人向其申请或反映而引起的。反过来说,如果没有当事人向其反映,人民和人民就失去了提起再审程序的前提条件。既然法律已经规定了当事人直接申请再审的途径,那么自身监督和人民抗诉监督就没有必要了。

三是再审条件过宽。最突出的有两点:一是发现新证据的可以申请再审,二是再审无次数。

现行民事诉讼法从充分保障当事人诉讼权利和实体权利出发,规定当事人可以在诉讼的任何阶段提供证据,一审可以,二审可以,终审后发现新证据足以推翻原判决的,还可以申请再审。这对于上诉人和申请再审人来说无疑是有利的,其权利得到了最大限度的保护。但是,这种规定的弊端亦十分明显。首先,有违两审终审制原则。两审终审制的含义,应当包括案件的所有证据尤其是主要证据应当经过两级审理质证。两审终审之后一方当事人又提供新的证据即一、二审未曾质证过的证据申请再审,再审的判决、裁定即为终审,这显然剥夺了对方当事人对这部分新证据两审质证的权利,而对方当事人所提供的全部证据,再审申请人却享受了两审质证的权利,这是很不公平的。其次,不符合诉讼效率和效益原则。在市场经济条件下,诉讼效率和效益已经成为人们不得不认真考虑的问题,没有必要的诉讼效率和效益,诉讼法学研究 1999年第1期

公正也必然会大打折扣甚至会无从谈起。试想,如果当事人为了1万元的标的,打了几年官司,其付出已接近甚至超过1万元的话,公正于他何缘?举证没有任何时间的做法,显然会大大影响整个诉讼的进程,降低诉讼效率和效益。因此,现在越来越多的国家都规定了举证时效制度,有的国家还规定,二审中当事人不得再举证,更何况二审终审之后呢。再次,从审判实践看,经过一审、二审仍然未能发现而在终审判决、裁定生效之后才发现新证据的情况很少见。

再审无次数也是十分有害的。就诉讼过程来讲,再审程序不是一种普通程序,而是一种特殊程序,它是对可能有错误的判决的一种救济,这种救济应当是有条件、有的,而不应当是无止境的。否则,不利于权利义务关系的稳定,不利于保护对方当事人的合法权益。当事人诉讼的重要目的,是要通过司法手段将自己与对方当事人发生紊乱的权利义务关系确定下来,以期使争议的诉讼标的尽快恢复到正常的流转之中。而这种 确定必须具有稳定性才有实际意义。判决、裁定生效后,双方当事人之间的权利义务关系就确定下来了,根据这一 确定,他们都可以安排和进行下一步的社会生活和社会交往。但是,如果判决、裁定生效后,可以无次数地再审,势必使这种权利义务关系的稳定性遭到极大破坏,使当事人在社会生活中永远处于不安全状态,这对当事利的正常行使无疑形成了巨大威胁。总之,再审无次数,无论从理论上还是实践上都是讲不通的,也是十分有害的。

四是审级不合理。我国现行的民事诉讼法规定,当事人可以向原审或其上一级申请再审。按照最高人民的有关规定和审判实践,实际上大多数案件都是由原审再审或先由原审复查,当事人对原审的再审或复查结果不服的,再向上一级申请再审。这种做法理论上是想减轻上级的压力,及时处理再审案件。实际上不仅达不到目的,还带来了一些其他问题。首先,不利于保护当事人的诉讼权利和实体权利。因为由原审纠正自己的错误就如同由病人自己切除自己身上的病灶一样困难,这是非常朴素的道理。而且人民作为一级审判机关,自己撤销自己代表国家所作出的具有法律效力的判决、裁定,理论上还有一定障碍。其次,延长诉讼时间,增加诉讼成本。从审判实践看,不论再审或复查结果如何,当事人一般都不会就此止诉,不是原申请再审人就是对方当事人继续向上一级申请再审。这显然增加了许多重复劳动、无效劳动,无谓地增大了诉讼成本,不符合诉讼经济原则。

五是 先定后审。按照我国现行民事诉讼法的规定,本级人民院长对本院生效的判决、裁定提起再审程序和最高人民对地方人民、上级人民对下级人民生效的判决、裁定提起再审程序的前提,均是对原判决、裁定 发现确有错误,当事人对发生法律效力的调解书提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,也是 经人民审查属实的应当再审。这里显然有个矛盾。尚未提起再审程序进行再审,何以知道原判决、裁定 确有错误?怎么能对当事人申请再审的依据和理由 审查属实?显然这是 先定后审的表现。

基于上述分析,笔者认为,应当对再审作如下必要的:

第一,一审判决后,当事人未行使上诉权的不得申请再审。我国实行的是两审终审制,设立二审程序的目的,就是为了防止和纠正一审判决的错误,使当事人的权利得到更为充分、合理的保护,这实质上就是一种监督审。一审判决后,如果当事人对判决不服,自然应当提起上诉,进入二审程序。如果当事人未上诉,说明其服判或行使了处分权,放弃上诉要求上级论民事审判监督程序之重构

改判的权利。一审判决生效,若一方当事人又以原判决有错误为由申请再审,不符合处分原则的要求,是对其权利的滥用,也是对对方当事利的一种损害。故此种情况不应当允许申请再审。

第二,终审后发现新证据的不能申请再审。如前所述,举证应有时效制度,否则,既不符合诉讼效率和效益原则,也不利于保护对方当事人的合法权益。参照世界许多国家的做法,终审后发现新证据不应作为提起再审的理由。

第三,已经经过再审程序的不得申请再审,即同一案件只能再审一次。任何争议都有一个终局解决,案件经过一审、二审,又经过再审,实质上是经过了三审,就案件质量来说应当是有保证的,没有任何证据表明再审的次数越多,案件处理得就越正确、越公正。允许无止境地申请再审,只能是无谓地增加诉讼成本。所以,再审过的案件不应允许再提起再审程序。

第四,最高人民终审的案件不得申请再审。首先,从理论上讲,最高人民是我国的最高审判机关,对任何案件它都享有最高审判权、最终裁判权。它所出具的判决应当是最具权威性的、终局的,应当假定它是不可能有错误的,无可怀疑的,因此也是不能推翻的。如果最高的判决也能通过再审程序予以 纠正,一则与其最高审判机关的地位相悖,二则在公众的心目中会破坏其 最高、 神圣的形象。这在依法治国,建设社会主义法治国家,强化公众法制意识的今天是不适宜的。其次,从审判程序上讲,最高人民终审的案件主要是两大类:一类是高级人民一审,当事人上诉至最高人民的二审案件;另一类是中级人民一审、高级人民二审、最高人民提审的案件。最高人民直接作一审的民事、经济案件实践中没有。可见,最高人民终审的案件,都是经过高级人民一审或二审的,其审级起点较高,又经过最高人民审理,其案件质量是有保证的。再次,从审判实践看,建国以来,最高人民终审的民事、经济纠纷案件提起再审程序予以纠正的极为少见。但是,由于法律上没有规定这种,当事人对最高人民终审判决不服而申请再审、申诉的却不计其数。大量的当事人申请再审或申诉和极为少见的再审之比,说明无谓地增加了大量的诉讼成本,这与诉讼经济原则是相背离的。

第五,无纠正可能的判决、裁定不得申请再审。所谓无纠正可能的是指生效的判决、裁定已经履行,虽然其可能有错误,但已无法纠正或纠正后会损害善意第三人的合法权益的情况。这种情况审判实践中经常遇到。如甲、乙系前后邻居,双方因宅基地边界发生纠纷,一审判决双方所争议的1米宅基地归前邻甲享有使用权,二审维持原判。判决生效后甲即据此建了房,事后乙又以该1米宅基地应归自己使用为由申请再审。这种情况,无论原判决是否有错误,均无法再变更此部分宅基地的使用权,因此,再审没有实际意义。又如甲、乙双方因果园承包合同发生纠纷,一审判决承包合同继续履行,二审改判解除承包合同。判决生效后,发包方将果园另行发包给第三者,承包期10年。第三者经营一年后,原承包方认为原二审判决解除合同是错误的,遂申请再审,要求继续承包。这种情况,如果允许再审改变原二审判决,继续履行原承包合同,势必损害新的承包人的合法权益。而新的承包人没有任何过错,属于善意第三者。为了保护善意第三人的合法权益,维护社会关系的协调与稳定,这种情况亦不应允许申请再审。

第六,无纠正必要的不予再审。所谓无纠正必要的是指生效判决、裁定虽然可能有一定错误,但不属于程序上或实体上的重大瑕疵,不足以引起再审程序。如一个诉讼标的为8000万元的案件,判决误差了50元利息,就属这种情况。前有所述,再审程序不是普通程序,而是一法学研究 1999年第1期

种特殊的救济程序。它应当是针对程序上或实体上有重大瑕疵,严重影响当事人的诉讼权利或实体权利的生效判决、裁定。如果生效判决、裁定在程序上或实体上仅仅有或可能有一般性的不当,就提起再审,则诉讼是无止境的。正确与错误有一定的相对性,有些案件由于其自身的疑难与复杂,不同的人包括最具权威的法律专家也可能会有不同的认识,这是正常的。所以,只有重大瑕疵才能导致再审程序的启动。

那么,究竟哪些情况可以再审呢?参照有关国家的规定,结合我国的实际情况,笔者认为,符合下列条件之一的当事人可以申请再审:

(一)合议庭成员或独任审判员应当回避而没有回避的。但在二审程序中当事人申请回避被依法驳回的除外。

(二)诉讼代理人没有合法代理权的。但当事人已经明示或默示承认的除外。

(三)合议庭成员或独任审判员有与本案有关的职务上的犯罪行为的;

(四)作为判决、裁定依据的文书或物证系伪造或变造的;

(五)作为判决、裁定依据的鉴定结论被否定的;

(六)证人在该案中犯有伪证罪的;

(七)作为判决、裁定基础的有关裁判被依法撤销的;

(八)本案判决、裁定与已生效的其他相关裁判相矛盾的;

(九)本方当事人的诉讼代理人、对方当事人或其诉讼代理人有与本案有关的犯罪行为,而判决、裁定是基于这种行为作出的;

(十)应当再审的其它情形。

当事人认为已经生效的判决、裁定符合上列情形之一要求再审的,应当向人民提交书面申请,写明申请再审的事项、理由、依据等,同时必须附上有关证据材料。人民收到上述诉讼材料后,应当认真进行审查。经审查认为符合申请再审条件的,应当立案再审,认为不符合申请再审条件的,应当依法予以驳回。

我国现行的民事审判监督程序一方面存在再审条件和范围过宽的问题,而另一方面又存在监督质量不高、对当事人申请再审的权利保护不力的问题。这一问题同样应当引起高度重视。我们讲重构民事审判监督程序,其主要目的之一就是要强化对当事人诉讼权利和实体权利的保护,离开了这一点,这种 重构就会走向反面。所以,在适当再审条件和范围的同时,还必须建立必要的制度、采取有效措施,提高审判监督的质量,充分保障当事人的诉讼权利和实体权利,使确有错误且应当纠正的案件依法得到纠正。

笔者认为,在法律上应当作出如下规定:

(一)对当事人的再审申请只作形式审查,不能进行实质审查。当事人的再审申请是再审程序启动的前提条件,申请是否成立、是否符合法定条件,是首先要解决的问题,必须依法进行审查才能确定。但是,这种审查只能是形式审查,而不能进行实质审查。如当事人以 作为判决裁定依据的鉴定结论被否定为由申请再审,只需审查当事人是否提供了原鉴定结论被否定的证据材料(如新的鉴定结论)即可,至于说该证据材料是否合法、真实、可信,能否推翻原生效判决等,则应于再审程序提起之后在开庭审理中去解决。否则,一是又会形成 先定后审,二是有可能将本应进入再审程序的案件 挡在门外,使当事人应有的诉讼权利和实体权利得不到法律保护。

(二)符合申请再审条件的必须再审,且应当规定启动再审程序的期限。申请再审是当事论民事审判监督程序之重构

人的一项重要权利,根据我国目前的实际情况,对再审作一定的是完全必要的,但是,按照法律规定已经放开的 口子就不能 半开半掩,应当对当事人毫无保留地彻底放开,只要申请符合法定条件,就必须启动再审程序。不仅如此,还应当规定当事人申请后的立案期限,以减少随意性。如果不作出严格规定,实践中就有可能再打折扣,或者该立案不立案,或者不结不立、或者认为再审案件可审可不审,这都严重地妨害了当事人的诉讼权利和实体权利,这是与重构民事审判监督程序的初衷相悖的。

(三)再审一律由终审的上一级受理。由上一级受理再审案件,实际上形成了有条件的三审制。上级对下级的监督力度大、水平高,有利于及时纠正错案,充分保护当事人的诉讼权利和实体权利,也能满足当事人的诉讼心理要求。一般来说,申请再审人都对原审产生了一种不信任的心理障碍,而由其上一级受理再审申请,无论将来再审结果如何,当事人都比较容易接受。同时,这样还可以减轻下级这方面的负担,使其集中力量和精力处理好一、二审案件。尤其是基层可以据此撤销告诉申诉庭这个机构,使其有限的人力而又过分分散的矛盾得以缓解。另外,由于对申请再审的条件和范围作了,实践中申请再审的案件会大为减少,从工作量上考虑,上级也是能够承受的。

(四)再审案件应当开庭审理。按照我国现行的民事诉讼法规定,再审案件发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民作出的,按照第一审程序审理,发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民作出的或上级人民提审的一律按第二审程序审理。该法第二审普通程序中又规定,第二审人民审理上诉案件,经过阅卷、调查和询问当事人,在事实核对清楚后,合议庭认为不需要开庭审理的,可以迳行判决、裁定。审判实践中,再审案件开庭审理的很少,绝大多数都是迳行判决、裁定,许多当事人对此意见很大。当然,世界上不少国家规定再审甚至二审是书面审、法律审,不开庭不审查案件事实。再审案件全部开庭审理确会增大诉讼成本,加重当事人多方面的负担。但是,笔者认为,再审是一种特殊的救济程序,是真正的 终审,是当事人行使诉讼权利的最后机会,根据我国国情,考虑到公众的愿望和当事人的心理要求,再审案件应一律开庭审判。这样,虽然增加了一些诉讼成本,但能够保障当事人充分地行使诉讼权利,最大限度地实现程序公正和实体公正。这种付出是值得的。

(五)再审案件的合议庭应由资深法官组成。目前我国法官队伍的整体素质不是很高,而且参差不齐。彻底改变这种状况尚需走较长的路程,而再审程序的特殊性,决定了它对法官的政治素质和业务素质提出了更高的要求。在这种情况下,可以采取特殊的对策,由资深法官组成合议庭审理再审案件。一般来说,资深法官的政治、业务素质较高,具有深厚的理底和丰富的审判实践经验,由其组成合议庭审理再审案件,更有利于保证案件质量。当然,资深法官不能仅以年龄和资历为标准,而主要应以其业务水平和审判经验为条件。

民事审判监督程序是一项非常重要而又十分复杂的诉讼程序,需要进行大量的研究和广泛的论证,既要借鉴外国的经验,又要充分考虑我国的国情,只有这样才能使 重构建立在科学的基础之上。本文只是就一些最基本的问题提出了一些参考性的意见,意在抛砖引玉。