耕地保护制度研究

                                                                    摘要：我国耕地保护形势严峻，从此入手分析耕地保护制度实施过程中出现的问题，进而提出相应的改进措施。

Abstract:The situation of China's plough protection is severe,this article analyses the problems during the progress of plough protection system,then put up some advices.

关键词：耕地保护 农田保护积极性 耕地管护 集约用地

  Key words:plough protected;initiative of farmland protection;

            plough management and protection; using land intensively

正文：

    随着我国人口增加和城乡居民生活水平不断提高,社会对农产品需求将呈刚性增长，我国耕地保护形势异常严峻。因此，耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局战略性问题。

    为此,一号文件强调必须落实好党的十七届三中全会提出的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,要坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久基本农田,严格保护,不得占用。而且基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上,并设立统一的永久基本农田保护标志,严禁地方擅自调整规划改变基本农田区位。二要层层落实责任,地方各级主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。开展省级耕地保护责任目标年度考核,做好耕地和基本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定责任,全面实行先补后占,坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。 

    但在实际实施过程中，仍出现了很多新的问题，给耕地保护进程带来了阻碍。一、耕地保护机制不完善,保护力度亟待加强 

    法律规定建设用地占用基本农田条件十分严格,基本农田用途单一,除法律规定的特殊需要外,严禁占用。但耕种效益比较低,成为耕地保护的一大阻力。效益低造成地方和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高,。从形成的原因上看,除保护意识不强,保护经费严重不足外,种地收益低、缺少扶持是造成基本农田难保的主要原因。 

多年来,我国耕地保护主要是以行政、法律手段为主,重视运用经济手段不够。国家规定,可从新增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理,但乡(镇)及村组没有留成,且有关规定过于笼统,缺乏具体操作办法,也影响了耕地保护责任的落实。

2、违规征占矛盾突出，闲置土地问题严重。

    土地征占存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，失地农民的生活和就业问题难以保障。个别单位受利益驱使，多征少用、早征迟用或征而不用，造成了大量的土地闲置浪费。 

3、节约集约用地观念淡薄,土地利用普遍粗放 

    我国农村生产发展方式转变缓慢，部分地区仍停留在粗放的发展模式上，农民对土地利用的集约经营意识淡薄，造成土地资源的粗放浪费使用。

四、耕地后备资源不足

我国特别是发达地区用地紧张，耕地后备资源匮乏。人们在考虑建设用地时,往往认为山地作为生态保护用途,林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占，那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地。经济和建设的快速增长,年复一年的占和补,已使得发达地区难有再补之地了。

针对上述问题，可以有针对性地采取以下措施，以更好地保护耕地资源。

一、加强农用地转用管理,健全耕地保护的经济激励和制约机制 　　 

加强年度计划控制,严格建设项目用地预审,加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本,加大对耕地特别是基本农田保护的财政补贴力度,将耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据,实行保护责任与财政补贴相挂钩,并探索建立耕地保护基金,落实对农户保护耕地的直接补贴,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加大对补充耕地的资金支持力度,进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的管理,确保该项收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分,要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜;充分运用市场手段,拓宽资金渠道,鼓励和引导社会资金用于补充耕地等等。 

二、加大耕地管护力度,确保补充耕地质量 　　

    按照数量、质量和生态全面管护的要求,依据耕地等级实施差别化管护,对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建设,加强坡改梯等水土保持工程建设,推广节水抗旱技术,大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地综合生产能力。依据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未达到被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程,鼓励剥离建设占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建设。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标,依据基本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定基本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建设严禁占用基本农田;确需占用的,须经批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的基本农田。      

三、落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度  

    应当建立由领导、多部门配合、社会监督、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制。 是耕地保护的行政责任主体,对本区域耕地保有量负总责,耕地保护责任要纳入年度综合目标考核。主要领导为第一责任人,分管领导为直接责任人。组成部门在、领导下,负有参与监督管理责任。国土资源部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针,全面履行管理职责;发改、规划、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与发展建设关系,严格土地使用标准,在编制规划、审批项目时做好方案比选,在项目建设时优化施工方案,节约集约利用土地。强化土地利用总体规划的整体控制作用,构建科学用地管地机制,建立完善耕地保护责任目标考核制度。对年度耕地保护责任目标考核不合格,土地管理秩序混乱的,启动行政首长问责,对、部门主要领导和其他负有责任的领导实行问责;建立耕地保护监管体系,充分发挥行政执法监管、群众监督、监督和社会监督作用,构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系;建立耕地保护激励机制,探索建立统筹协调的耕地区域有偿调剂机制,运用市场手段,实行耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿,提高各级保护耕地的积极性;加大耕地保护工作投入,加强耕地保护工作基础建设等。 　

四、严厉查处破坏耕地行为 　　

要进一步加大土地执法监察力度，严肃查处违法占地行为要认真贯彻对违法用地以预防为主、预防和查处相结合的方针，制订国土资源动态巡查实施方案，建立县、乡、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法行为消灭在萌芽状态。对那种经审批获得土地使用权的，要搞好跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，要依法收回其土地使用权，避免土地被闲置。就现阶段的土地违法形势而言，必须要求充分调动农村基层组织和广大群众的积极性，设立农村土地执法监督员，使农村基层组织的负责人成为土地执法的“第一”责任人，构建起法制宣传、举报监督、调查处理的协调联动执法体系。

从古至今，土地问题不仅仅是土地本身。将耕地保护视为一种“立体责任”，在更加宏观的系统中统筹，对“失踪”的土地有更明确的问责，唯此，才能杜绝耕地保护中的“监守自盗”，切实守住耕地“红线”，保证国家粮食安全，保护农民合法权益。 

参考文献：

[1]王旭：农村土地流转制度改革中耕地保护制度的再思考【J】. 当代经济,2009（8）

[2]李建军：农村土地使用中存在问题及对策研究【J】.华北国土资源，2010（4）