创新编制实施城乡规划_科学引领新型城市化

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28近两年来，浙江省嘉兴市开展了以“两分两换”优化土地使用制度为核心的统筹城乡综合配套改革，通过农房改造集聚和新市镇新社区建设,加快农村人口向新市镇新社区集聚，推进农民市民化、居住社区化，加快经济社会转型升级。作为公共的城乡规划，在“两分两换”推进农房改造及新市镇新社区建设中发挥了龙头作用，规划理念和定位也不断提升，成为统筹城乡发展必不可少的先导和引领。

一、嘉兴经济社会发展状况

嘉兴市陆域面积3915平方公里，现有户籍人口339万，新居民180万，下辖南湖、秀洲两个区，海宁、桐乡、平湖三个县级市和嘉善、海盐两个县。2009年全市实现国内生产总值1918亿元，人均GDP达到8286美元，财政总收入279.4亿元，其中地方财政收入141.7亿元。所辖五县(市)全部进入全国百强县前32位、三分之二的镇进入全国千强镇。城乡人均收入差距连续七年持续缩小，2010年全市城乡居民收入比为1.91:1（浙江省为2.52:1，全国为3.23:1）。

嘉兴交通发达，高速公路四通八达，沪杭高铁嘉兴站至沪、杭分别

只需16和20分钟。中心城区到各县（市）半小时交通圈也已形成，城乡互通、方便快捷的交通网络已建立。市本级实现城乡一体化供水管网镇级全覆盖；户集、村收、镇运的垃圾集中收集处理三级管理体系已建立，城乡一体的基础设施网络体系基本形成。此外，实行了新型户籍管理，建立按有无承包地划分的城乡统一的户口登记和迁移制度；全面推行居住证制度，统筹兼顾新居民利益；全面推进城乡居民社会养老保险，全民社保制度基本建立；实施城乡一体的就业；全面建立覆盖城乡的医疗保险制度，等等，公共服务和社会发展初步实现一体化、均等化。

二、“两分两换”解读

经过改革开放30多年的发展，嘉兴人均GDP正加速向10000美元迈进，但嘉兴城镇化严重滞后于工业化，城镇化率按居民居住地计算仅为33%左右，按常住人口计算刚超过50%。且农民分散居住、农业分散经营等问题十分突出。根本原因在于城乡分割的二元结构，以土地制度和基本公共服务差异的表现最为突出。为加快经济社会发展转型升级，嘉兴创新提出以“两分两换”优化土地使用制度为核

编者按　浙江省嘉兴市地三角经济发达地区，农村工业化起步早、发展快，农村实际务农人口不断减少。在嘉兴市规划局挂职的作者，对当地规划新思路的介绍让我们认识到：因地制宜、切合实际的理念才是科学的。既有创新，又有传承地规划我们的城市与未来的生活，才是为子孙后代留下的宝贵财富。

创新编制实施城乡规划，科学引领新型城市化

　周林洁

作者：全国研修学院

　　　浙江嘉兴市规划局副

2011.03 /29

心的统筹城乡综合配套改革。

“两分两换”就是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。其主要做法是：以深化土地使用制度改革为突破口，以农民自愿为原则，通过主导、激励等手段，对农民原有住房和宅基地的节约使用进行合理补偿，换取新居住点的国有土地公寓房或集体土地联排房，促进人口向城镇和新社区集聚；将土地承包经营权统一流转、统一收储、统一发包，换取土地流转收益和社会保障，促进土地向种养殖大户和经营能手集中，加速农民向二、三产业转移。（见图1、2）

“两分两换”已取得明显成效。据统计,至2010年6月底,已搬迁改造集聚户数(已签约数)15151户,土地节约率均超过50%。其中,进入新市镇9923户,进入城乡一体新社区5228户;已拆迁房屋面积14949亩，建设用地复垦5383亩,需安置用地面积11566亩；在建(已建)安置公寓房、安置联排房、单体房分别为7820套、3691套和2528幢，流转

土地承包经营权22.7万亩。

三、发挥规划统筹城乡发展

的先导和引领作用

多年来，嘉兴市高度重视城乡规划工作，各项工作都以规划为先导，全力提升规划的理念和定位。特别是在“两分两换”和“两新 ”工程中，更是把规划作为统筹城乡发展的首要任务来抓。

1.创新编制市域总体规划，构建“10+X”网络型大城市

2008年1月颁布实施的《城乡规划法》意味着我国进入了城乡统筹的规划管理新时代，如何统筹城乡规划有待实践探索。嘉兴市统筹城乡规划工作起步较早，早在2004年8月就开始组织编制了市域总体规划。市域总体规划与传统的城市总体规划的最大不同，就是将整个行政区域作为规划区来统筹布局，构建城乡全覆盖的空间规划。

嘉兴市域总体规划坚持以区域统筹推进城乡统筹，提出了“10”网络型大城市的发展目标，即构建以嘉兴城区为中心、5个县（市）城区和滨海新区为副中心、40个左右新市镇为骨干的“布局合理、功能完善、优势互补、资源共享、管理有序、运行顺畅的现代化网络型大城市”。要求通过建立快速、高效、便捷的交通运输网络，形成“15-30-60 ”交通圈，实现市域内“同城效应”。同时，打破行政区划界限，以一个城市的理念和要求，展开城镇布局和产业布局，促进各类资源要素在城乡区域间的优化配置，打造市县互动、产业互补、相互促进、共同发展的市域发展新格局。“10”现代化网络型大城市的空间体系的确立为后来“两分两换”、农房改造集聚的开展奠定了良好基础。（见图3）

2.创新编制实施“1+X”村镇布局规划

随着“两分两换”试点工作的开展，2009年嘉兴在全市范围开展了新一轮村镇规划修编，即“1+X”村镇布局规划。其中“1”指每个新市镇镇区，“X”为不超过镇所属行政村数的城乡一体新社区。“1+X”村镇布局规划的提出，与嘉兴农村居住布局形态“小、散、多”的分布特点分不开。嘉兴市域内有1.7万个自然村，大多临水布置，村落之间距离一般为300~400米，村庄规模普遍偏小，平均每个自然村只有22户，市域62万农户户均宅基地高达0.96亩（为浙江省的2.5倍）。小、散、多的布局形态既浪费了土地等有限的资源，又增加基础设施配套的难度，也制约了村民生产生活质量的提高。为此，“1+X”布局规划在充分考虑农愿及农村人口不断减少这一客观规律的基础上，最大限度减少村庄布点，扩大社区规模。目前，全市已由855个行政村、1.7万个自然村，规划集聚为47个新市镇和339个城乡一体新社区。（见图4）

“1+X ”村镇布局规划摒弃

了

图1 聚集前自然村

图2 聚集后土地规划

图3 月河老街

图4 乡居分散于田地间

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30“就村庄论村庄”、规划建设中心村等传统村镇规划的模式，而是全面推行“1+X”的农村新居住点布局模式，减数量、扩规模，着力打破行政村区域，对嘉兴现有村庄布局进行了脱胎换骨的调整。这一重大调整，彻底改变了当地农房“从沿河而居、到沿路而建、再到沿田而造”，居住散乱、生产生活混杂、生态环境恶化的状况，为推进城镇化提质增速，为农民居住规模化、社区化和功能化打下了坚实基础。

由此，“10”网络型大城市空间体系也进一步延伸为包括乡村居民点建设在内的“10300”（即10+X）的城乡聚落空间，即1主6副40个新市镇300个左右的城乡一体新社区。把“1”和“X”作为“10300”现代化网络型大城市的基础性节点，做精做美X，打造“永久性”农民家园；做大做强1，力争容纳镇域50%以上的人口，成为人口集中居住、资源集约利用、产业集聚发展的主阵地,促进有条件的新市镇向现代化小城市迈进，力争到“十二五”末全市三分之二的市镇成为具有一定规模和功能的小城市。

3.因地制宜编制新社区建设规划，传承江南水乡特色

城乡一体新社区主要侧重居住和基本生活功能。新社区建设规划主要是根据农村人口迁移趋势和导向,充分利用城镇配套的基础设施等公共资源,合理确定新社区的规模、布局、建设时序等。具体规划方案注重因地制宜、优化布局、传承文化、远近有别、各有特色。新社区建设规划充分结合嘉兴特有的水乡地形、生产和生活方式，挖掘地方元素，综合考虑适合目前农村发展的空间布局形态，创新提出了包括“一”字型、“十”字型、“Y”型、环型以及梅花型等五种基本形态的组团式布局形态，以避免兵营式的呆板布局。

同时，还大胆尝试与现行土地管理相结合，探讨将现状农田、果

园、水系等兼具生产、景观和生态功能的要素引入新社区中，避免人为造景和占用宝贵的土地资源。此外，特别注意保留一批具有历史文化底蕴、旅游开发价值、江南水乡韵味和现代农业基础的特色村庄,最大限度地彰显田园城市风光。特别注重保护好古村落、古建筑、古民居、古名木，善加利用原有村名、桥名、地貌、河流，传承江南原有沿河而居、前塘后竹的空间文化格局和地域特色。（见图5）

4.采取多种措施，有效保障规划的实施

在观念上，着力打破传统的城乡规划分割的思维定式，有机地将城镇体系规划、土地利用规划、产业发展规划有机衔接，实现人口集中、产业有效集聚。

在规划体系上，注重规划的衔接配套，把“1+X”村镇布局规划纳入县(市)域和城市总体规划,并加强与土地利用总体规划修编以及道路交通、供电供水供气、污水处理等专项规划的互相衔接,力求多规合一、统筹协调。

在管理上，着力打破规划、建设两张皮的顽症，严格执行“1+X”布局规划区外住宅只拆不建，避免低水平重复改造建设，确保规划落到实处。

在法规上，出台《嘉兴市农村建房标准》和《嘉兴市村镇规划技术标准》，指导推进“两新工程”建设；专门制订了《嘉兴市示范性城乡一体新社区建设要求和考核评分办法》，实行统一绩效考核，督察落实。

在机构上，为推进“两分两换”

工作，各镇在原有“五办四中心”基础上特别增设了新市镇办公室，加强规划队伍建设。

在技术上，加强指导，组织“百名专家下村镇”活动，提高规划编制水平。

在人才培养上，组织编写“两新工程”规划建设培训教材，举办专题培训班，为基层培训干部和业务骨干。

同时，还面向公众，开展农村住宅设计方案竞赛活动，让农民投票选出自己的最爱v。

5.完善配套健全服务，全力打造“永久性”农民家园

着力提高新社区建设档次和水平,完善基础设施配套、健全服务功能，为农民打造“永久性”家园。在基础设施上,进入社区的道路要达到等级公路标准,社区内道路按城市社区标准建设。广电网、电信网、互联网三网融合,能通达每户农户。在生态环境上,社区河道做到水底清淤、水中清障、水面保洁,保持水系畅通。垃圾收集处理设施完善,有专职保洁员负责收集,做到生活垃圾日产日清。配套建设生活污水集中处理设施,或者纳入镇(街道)建设的污水处理厂、城市污水管网,生活污水集中处理率达到100%,达标排放。园林绿化上，每个社区要建有一处面积不少于500平方米的社区公园休闲绿地, 社区绿化率达20%以上,农户庭院绿化率50%以上。在公共服务设施上, 建设集管理、服务、教育、活动等功能为一体的面积在500平方米以上的社区服务中心,社区内设有连锁超市或放心店。建有室外和室内运动场所,如篮球场、健身苑点、教育培训室、图书阅览室、电脑上网室等。社区卫生室面积在150平方米以上,有健全的医疗管理制度，等等。可见，新社区建设中充满对细节的关注，对品位的追求，同时不乏亲和力和实用性，彻底转变了农民的居住形态，真正实现了新房、新村、新貌。

图5 新社区规划图