财政支出绩效评价研究

【摘要】：财政资金使用效益及影响，是当前、和社会民众普遍关注的焦点问题。为全面反映我市财政资金使用效益及影响，强化绩效管理，规范科学理财，市财政局积极推进财政支出绩效评价工作，并被列为全省财政支出绩效评价试点市。本文全面总结我市绩效评价工作经验，深入分析改革所面临的困难和问题，就进一步加强财政支出绩效管理提出若干建议。

党的十六届三中全会首次提出要建立财政支出绩效评价机制，这是加强财政资金跟踪问效管理，强化支出责任，提高资金使用效益的重要手段，对增强部门的绩效观念和成本意识，建设效率型、节约型也具有重要意义。我市自2005年以来积极开展财政支出绩效评价试点工作，2009年被省财政厅正式列为全省财政支出绩效评价试点市。本文总结我市试点经验，深入分析改革所面临的困难和问题，探讨全面建立财政支出绩效评价制度的有效途径。

一、财政支出绩效评价的起因及内容

财政支出绩效评价制度最早起源于上世纪50年代的西方，作为改造、提高效能的重要措施之一逐渐推广，是目前多数市场经济国家普遍采用的做法。此基本的理论依据是受托责任理论，认为不仅负责花钱，更要对花钱所产生的结果负责。从购买论角度看，财政对部门拨款的目的不是为了“养人”，而是为了购买部门的服务，就像我们去商店付款是为了购买商品一样，如果一个部门没有绩效或绩效很少，则应当停止拨款或减少拨款，对绩效突出的部门应当增加拨款，用购买论指导预算管理可以正本清源，强化部门的服务意识，但其前提条件是对财政支出绩效能进行客观公正的评价。在我国，近十年来的财政改革主要集中在财政投入管理方面，随着部门预算、国库集中收付制度和采购制度等公共财政支出改革全面推进，财政预算的权威性以及预算管理的合规性得到极大增强，但绩效管理仍然相对滞后，资金使用效益低下、损失浪费等问题时有发生，从而引起各方面的高度关注。因此加强财政支出绩效评价是一项势在必行的重要工作。

一是公共财政的本质要求。公共财政在根本上强调的是与市场经济相适应，弥补市场失灵，满足社会公共需求。本质要求是科学使用纳税人的钱，千方百计把钱用在刀刃上，尽量提高公共利益。推进财政支出绩效评价，就是要确保财政资金使用的公开、透明、安全、高效，努力实现基本公共服务均等化。

二是、审计部门的强烈要求。近几年，以及审计部门对财政预算的审查、审计不断深化，在重点审查财政资金使用是否违规的同时，逐步加强了对财政支出效益情况的问责。全国财经委关于2008年决算的审查报告中指出“财政管理仍需进一步加强，跟踪问效制度不够健全，仍存在不少损失浪费现象”。要求“推进财政资金绩效考评工作，切实提高资金使用效益”。从我市来看，市以及审计部门近几年关于财政预算的审查、审计意见也多次要求强化财政资金的跟踪问效管理，切实提高财政资金的使用效益。

三是缓解财政支出压力的迫切需要。近几年我市财政收入增长较快，但各方面对财力的需求增长更快，财政收支矛盾仍较突出。如何将有限的财力真正用在刀刃上，发挥最大效益，必须建立绩效管理机制，特别是在预算编制环节引入绩效评价机制，根据项目绩效情况安排财政支出，充分体现绩效优先原则，同时也可以有效减少预算安排中的人为因素，推进制度理财。 

四是深化预算管理改革的必然选择。完整的预算管理应当包括预算决策管理、预算执行管理以及预算执行结果的评价反馈机制，这是一切有效管理的必备环节。但目前还没有建立起有效的财政支出结果的评价反馈机制，在这种情况下，各部门争预算，重投入，对支出结果关注不够，干事不计成本，造成财政资金使用效益不高。因此，必须尽快建立财政支出绩效评价制度，强化部门的支出责任，促使各部门普遍树立绩效意识和成本意识。从这个方面来讲，建立财政支出绩效评价制度也是市直各部门提高行政效能，建设效率型、节约型的要求。

对财政支出进行绩效评价是一项专业性、技术性很强的工作。由于财政支出目标不仅仅追求支出项目本身的直接效益，更重要的是考虑支出项目对经济社会间接和连锁的效应，这种复杂性和广泛性既体现在支出的行为上，也体现在支出的效果上。所以对财政支出绩效进行评价难度很大。对于什么是绩效，世界经济合作组织1994年度报告定义为：实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该活动的公众满意度。

综合国、内外比较一致的看法，财政支出绩效就是指财政支出的经济性、效率性和有效性。所谓经济性，指以最低费用取得一定质量的资源。反映在财政支出管理中，就是建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性，是及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性，是指多大程度上达到目标，即计划实施达到预期目标或效果的程度，是财政支出所取得的最终成果的具体体现。开展财政支出绩效评价工作，就是运用科学、规范的绩效评价方法，依据一定的原则，选择一定的指标，对照统一的评价标准，对财政支出的“三性”进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过评价找出财政支出决策和执行的问题以及改进的方向。

二、我市开展财政支出绩效评价试点情况

（一）探索建立财政支出绩效评价制度

合肥市财政于2005年制定出台了《合肥市本级项目支出绩效考评管理办法（试行）》（合财预[2005]248号），初步建立了项目支出绩效评价制度。2009年，针对试点过程中绩效考评以事后评价为主，缺乏事前约束手段，绩效考评与审计、决算审查等传统监督模式界线不清等问题，进一步完善措施，制定出台了《合肥市财政支出绩效考评暂行办法》（合财预[2009]122号），对财政支出绩效考评的内容和方法、绩效预算编制与考评指标的确定、绩效考评的组织管理、考评程序、结果应用都进行了明确规定。根据办法，我市财政支出绩效评价按照“统一组织，分级负责”的方式进行，每年由财政部门牵头确定绩效评价项目，各部门根据确定的项目组织自评。在部门自评基础上，由财政委托第三方专业的中介机构进行绩效评价。为保证质量，财政与中介机构以及相关部门共同研定评价方案、评价指标和评价方法。最终形成的绩效报告作为下一年度预算安排的依据。

（二）研究建立财政支出绩效评价指标体系

开展财政支出绩效评价必须建立一套科学、完整的绩效评价指标体系，通过一系列指标来反映财政支出绩效。我们从财政支出绩效的定义出发，重点围绕“支出项目是否经科学规范决策？”“支出项目实施是否规范运作并按要求建成？”“项目建成后发挥的效益如何？”这三个基本的问题展开来设置评价指标。这三个问题反映了财政支出从预算决策、预算执行到执行结果的主要过程，体现了财政支出绩效的基本方面。

从这三个基本的问题出发，我们将财政支出的财务管理要求、项目组织实施要求和项目效益目标进行细化，转化为财政支出绩效评价指标体系，总体上由三大类构成：财政管理类指标、业务管理类指标和效益类指标，每类指标又由若干明细指标组成。其中：财务管理类指标侧重考评预算资金的使用情况和财务管理状况。业务管理类指标侧重考核支出项目的实施情况，对项目单位的资质、项目实施条件以及项目实施进展进行评价。财务管理和项目实施是一切财政支出项目都面临的支出过程，可以制定一些共性的指标来衡量。效益类指标是指项目建成后发挥的经济和社会效益，是绩效考评的关键指标。

具体的指标的设置遵循以下原则：一是导向性。评价指标的运用，应能对公共财政支出产生导向作用。二是完整性。评价指标的设置应与转轨、财政改革的目标一致，并能完整反映财政支出决策、执行与结果情况的全过程，可以从多种角度反映公共财政支出的本质要求。三是可行性。评价指标的设置既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实性和可操作性。既要有一定的超前性，又要具有现实意义。四是重要性。根据绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用，设置最具有代表性和最能反映评价要求的指标。五是可比性。对相同的或类似的评价对象设置共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。此外，评价指标的制定应以定量指标为主，以定性指标为辅，尽量量化，做到客观公正。

合肥市财政支出绩效评价指标体系框架

财政支出绩效评价标准是准确衡量绩效的尺度。在试点中，我们以项目的性质和具体的导向为基础，结合行业、规模、历史经验和专家评估等办法来研究绩效评价标准。

一是以计划为标准。即以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为绩效评价的标准。如我们在科技发展专项资金绩效评价中，考虑到科技部门与科技企业就专项资金投入签订合同（或类似的资金申请目标任务书），约定了专项资金投入后企业科技创新必须达到的目标，对科技创新资金绩效考评的标准就采用了合同确定的科技目标为参照标准。由于计划标准受主观因素影响大，其制定要求相应较高，如制定科学合理，则可发挥激励效果，反之，制定过高或过低都起不到激励作用。

二是以历史数据为标准。即以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。由于历史数据具有较强的客观性和权威性，在实际操作中得到广泛运用，如对支农项目绩效评价中，通过统计项目实施前农民的收入情况、化肥使用、劳动生产率等指标情况，以此为基础，对项目实施前后各指标进行对比，来确定绩效评价标准。

三是以经验数据和常识确定标准。即根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践，由财政管理领域经验丰富的专家学者，在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。如在对会展专项经费绩效评价中，根据单位办会展经验，以参与单位的来源分布，宣传媒体的影响面等设置标准。

四是采用行业标准。即以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法制定出的该行业评价标准。我们在科技、医药、农业等方面的财政支出绩效评价中都尝试采用，由相关行业专家评估在行业中所处的位次以及等级。

总的来看，我们对财政支出绩效评价标准的确定还是初步的，需要进一步学习研究，在探索中规范，特别是对一些注重社会效益、长期效益的支出项目，设置评价标准的依据和尺度很难把握，这在国外也是一大难题。对这些支出项目，以现有的条件和水平，设置绩效标准只得从简，如通过问卷调查，统计公众对项目的满意率，按照满意率的高低确定绩效高低。

（四）探索财政支出绩效评价的有效办法

我们在学习借鉴国内外绩效评价经验基础上，结合我市实际，摸索出以下经验：

一是以相关制度为抓手。财政支出特别是重大项目资金安排，都有相关的资金使用办法和规定，有的还有专项的发展规划，这是财政支出绩效评价的主要依据。通过的学习还可以迅速了解财政资金的使用目的、支出范围和支出程序，这对于我们制定财政支出绩效指标和评价标准也具有重要的参考价值。如果目标是明确的、量化的，则可以直接以目标作为绩效评价标准。

二是以资金流向为线索。以资金流向为线索可以清晰把握财政支出的全过程，为财政支出绩效评价工作提供一个有效的示意图。特别对一些点多面广的复杂的项目，以资金为线索可以追踪到支出的所有环节和涉及到的所有项目，不至遗漏和错乱。

三是以现场调查为重要手段。现场调查是获得第一手资料并保证取证真实的重要途径，也便于发现影响绩效的问题所在和进行直观评价。我们在试点中要求各评审人员必须按照不低于50%的比例进行现场评审，这对于保证评价结果的真实、客观和完备性非常重要。

四是充分听取专家和公众意见。在绩效评价试点中，我们要求所有项目支出的绩效评价中必须有一名以上相关行业的专家参与，特别是对于一些专业、技术性很强的项目，一些定性指标以专家意见为准，以确保绩效评价的专业技术水准。对项目支出效果感受最深的应当是受益公众，因此充分听取公众的意见是绩效评价的重要内容。我们在几乎所有的项目支出绩效评价中都精心设计问卷调查表，如对大棚蔬菜设施栽培、农村广播网建设、农贸市场改造、长江路改造专项规划等项目支出绩效评价中，都通过问卷调查，充分听取群众对项目建设的意见和建议。

五是寓评价于管理，方式上与时俱进。我们在绩效评价过程中，常遇到有些涉及企业以及个人的支出常因企业、人员变动，相关绩效依据很难查证，一些基本的资料难以取得，给绩效评价工作带来很大难度。因此，项目单位必须在支出过程中加强绩效管理意识，注意相关资料收集，及时进行总结分析。同时绩效评价方式要与时俱进，积极创新，如可利用网上调查，媒体搜索等多种方式进行，节省人力，同样能够得到令人信服的指标值。

六是坚持绩效考评向事前事中延伸。为进一步强化部门绩效意识，建立以绩效为导向的部门预算编制模式，2009年我市在编制2010年部门预算时，开始试编绩效预算目标，纳入“二上二下”预算编审程序，并依托“E财”软件信息技术平台，将绩效预算纳入部门预算编制范畴，要求部门申报一般预算金额在500万元以上（含500万元）的项目必须编报绩效目标，即随同“E财”软件同步报送项目预期经济效益、社会效益、生态效益等绩效目标。市直主管部门至少选择3个项目明确绩效预期目标，其他单位至少选择1个项目确定绩效预期目标，共报送110个项目绩效预算，涉及金额约17.3亿元，其中财政考评项目18个、主管部门考评项目34个、单位自评项目58个。按照《合肥市财政支出绩效考评暂行办法》有关规定，经财政部门审核确认后的绩效目标，随部门预算批复下达部门执行，作为开展绩效考评的指标依据。项目单位每季度对项目绩效实施情况进行自查，财政和主管部门半年对项目绩效实施情况进行事中评定，提出考评项目下半年支出进度和资金使用意见；项目实施完工或年度预算执行完毕后，再开展全面的绩效考评。

自2005年以来，我市共选择42个支出项目进行了绩效评价试点，内容涉及农业、科技、教育、文化、经济建设等多个方面，取得了显著的成效：

一是财政支出绩效理念逐步树立。实施财政绩效考评，有效地抑制了部门“光想要钱，不讲办事”的支出冲动，实行绩效为导向的部门预算编审模式后，部门虚报的资金批不下来，即使侥幸批下来了，这些资金也会成为“烫手芋头”，过不了绩效考评关。各部门预算执行过程中进一步加强了绩效管理工作，“重投入，轻支出”现象有所改善。

二是支出结构得到优化，支出效益逐步提高。实施财政支出绩效考评，对优化财政支出结构，逐步提高支出效益，促进公共资源有效配置发挥了积极作用。如我们对工业园区贷款贴息资金绩效考评时发现，工业园区未针对基建贴息贷款制定相应的债务管理方法，而且贷款使用效益低下。根据项目绩效考评意见，从次年开始市级财政预算不再安排工业园区贷款贴息资金补助。同时，为大力促进工业园区发展，市财政加大对园区标准化厂房建设的财政补助。通过调整支出结构，缓解了园区资金困难，提高了资金使用效益。

三是促进财政财务管理水平不断提高。在实施财政支出绩效考评过程中，我们重点加强对影响绩效的原因分析，对绩效考评中发现的问题，及时反馈给单位，加强整改。如2009年，在对农村敬老院、五保老人之家建设经费实施考评过程中，发现验收和决算审核不及时，乡镇的配套资金到位率较低，入住率、集中供养率较低等问题。经过综合考评，深入分析后指出，要加强项目的日常监督力度，尽快落实配套资金到位，建议对散居五保对象进行入户调查，以“愿进则进、愿进全进”的原则，加强宣传力度，提高敬老院入住率和集中供养率，对不愿入住的五保对象一户一档，明确责任，动态管理。项目主管部门及时采纳考评报告意见，认真整改落实，加大监督力度，敬老院的入住率大幅提高。

三、建立财政支出绩效评价制度面临的困难与问题

目前我市财政支出绩效评价工作仍处于起步阶段，面临不少困难与问题。

（一）预算单位的绩效观念和成本观念还比较淡薄

在预算资金的安排上，不少部门以条条下达的文件为依据争资金、争项目，而对财政支出的绩效情况很少考虑，或考虑不周全、不科学，导致一些项目没有经过充分的绩效论证即上马。而预算一经批复，一些单位对于项目建设既没有时间观念，也没有成本观念，导致已安排预算的项目迟迟不能建成并交付使用，甚至有的部门挤占挪用项目资金。项目建成后又不及时总结分析。通过试点发现，少数单位对绩效评价工作存在误解，没有将财政支出绩效评价当成自觉行动和自我管理的要求。由于绩效评价专业性较强，不少单位对如何开展绩效评价还需要一个学习认识的过程。

（二）目前财政支出绩效评价工作还缺乏强有力的法律约束和制度保障

从发达国家财政支出绩效评价实践看，必要的立法支持是确保财政支出绩效评价制度化、经常化及规范化的重要保证。但迄今为止国家尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，目前以财政名义出台的财政支出绩效评价办法影响有限，还没有上升到的高度，多数部门没有将财政支出绩效评价工作纳入到部门日常管理工作中去。财政支出绩效评价对于支出项目执行的成效、问题与相关责任并没有直接的约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。

（三）尚未设立财政支出绩效评价专门管理机构

西方许多国家都设有公共支出绩效评价专门机构。从国内看，开展财政支出绩效评价工作较早地区如浙江省已建立了直属的财政支出绩效专门机构，广东、河北等省以及所辖市县在财政部门内部设立了财政支出绩效专门机构，将财政支出绩效评价作为财政日常管理工作的重要组成部分。但包括我市在内多数地方目前还没有建立财政支出绩效评价专门机构，影响了工作的进一步推进。

（四）缺乏财政支出绩效评价专业人才和技术手段

目前还没有形成专业的绩效考评队伍，绩效考评工作涉及项目业务、财务、效益等多方面专业知识，能全面掌握这些知识的人员很少，急需建立一支专业性强、业务能力棒的专业队伍。另外，目前与地方、各部门、各项目评价指标各不相同，评价结果不具可比性。尚未建立统一、科学、合理的财政支出绩效评价指标体系、标准体系和相关案例信息数据库。由于缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，必然影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。

（五）财政支出绩效评价结果还没有得到充分利用

目前，财政支出绩效评价结果只是作为预算安排的参考依据，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有直接约束作用，一定程度上减低了财政支出绩效评价的功能作用。

四、推行财政支出绩效评价制度的基本思路

安徽省2009年下发了《关于加强财政科学化精细化管理实施意见》（皖政[2009]93号），要求全面推行预算绩效评价，建立健全“以绩效目标为导向，以绩效评价为核心，以制度建设为保障，以改善预算管理、优化资源配置、提高公共服务水平为目标的预算支出绩效评价制度”。由于财政支出绩效评价不仅专业性、技术性强，而且涉及观念的更新以及部门利益的调整，因而需要统筹兼顾，系统推进，当前应重点加强以下几方面工作：

（一）加大财政支出绩效评价的培训力度和宣传力度

组织相关专家对各部门单位开展不同层次的业务培训，加强对先发地区的经验学习交流，使各预算单位对财政支出绩效评价的原理、方式方法、业务流程以及相关等熟悉掌握。要通过新闻媒体、网络等多种形式，将绩效评价工作的重要性和必要性等进行广泛宣传，进一步提高部门、单位的绩效意识和社会公众的参与意识，争取各级各部门的重视和支持配合。在一定范围内有选择地披露社会关注度高的项目资金使用绩效情况，使社会公众了解有关财政支出的绩效水平和服务质量，吸引社会公众参与监督，引导各部门努力实现符合社会公众期望的资金使用效果。

（二）进一步完善财政支出绩效评价制度体系

以名义出台财政支出绩效评价实施意见，对财政支出绩效评价范围、基本内容和工作责任等进行明确要求，确定财政部门、预算单位、审计和财政监督机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工，将财政支出绩效评价工作纳入各部门单位的日常管理工作中，加大考核力度。加快研究制定财政支出绩效评价方式选择、工作程序、指标设置以及标准选择、结果运用等制度规范，逐步将财政支出绩效评价所涉及到的各个环节都纳入制度规范。

（三）健全财政支出绩效评价组织体系

为改变目前财政支出绩效评价工作缺乏性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化及法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，建议在或财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，对财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时，各部门单位也要明确绩效评价职责处室，按照统一要求组织做好本部门、所属单位财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，必须赋予工作机构及相关人员必要的职权，如在信息查询、资料获取、取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力。

（四）建立并逐步完善指标体系、标准体系和相关信息数据库

首先是建立财政支出绩效评价指标库，即项目、单位、部门、综合评价指标和财政支出功能分类相结合的绩效评价指标体系。其次是探索建立绩效评价标准体系。收集行业标准、历史标准、计划标准以及经验标准等，逐年增加、不断更新，形成一个不断扩充、资源共享的绩效评价标准库。采取多种形式收集有关的财政财务信息，为绩效评价进行纵、横对比提供评价标准。第三是建立绩效评价项目库，即建立滚动的绩效评价项目库，包括所有财政性资金涉及到的重点项目，收集立项、决策、建设、竣工等项目全过程的相关经济技术指标和数据资料，将历年开展绩效评价的项目以及外地绩效评价项目尽量纳入，逐步建立财政支出绩效评价项目库。第四是建立绩效评价专家库，将一定数量各行各业的专家，纳入专家库管理。

（五）在综合预算、零基预算的基础上试编绩效预算

绩效预算是一种以结果为导向，把预算资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算。即在编制预算时把拨款和要做的事的结果联系起来，以绩效为依据。同时绩效预算将企业经营的成本理念引入预算过程，预算的确定不仅考虑效益多少，还要考虑获得效益所付出的成本高低。在确定预算时，通过成本-效益分析，横向比较，寻求最佳的预算投向，实现财政资源的优化配置。当前可在项目支出绩效预算上先行试点，即将项目支出绩效预算纳入部门预算编制规程，各预算单位在报送项目支出时必须编制和报送项目支出绩效预期目标。部门预算报批后随绩效目标一并下达给预算单位，作为预算执行过程中实施控制的主要技术工具，和预算执行后提交绩效自评报告以及进行绩效考评的参考依据。

（六）加强财政支出绩效评价结果的应用和责任约束

探索建立财政支出绩效与部门预算相结合的应用机制，运用考评结果来突出财政导向，以绩效为核心确定财政支持手段、资金投向和数量，将绩效评价结果作为部门预算编制的重要依据，提高资金分配的科学性，强化部门绩效意识。建立评价结果反馈与整改机制，将绩效评价结果反馈项目单位，并督促其落实整改，以增强绩效评价工作的约束力，提高财政资金使用效益。建立绩效问责和激励约束机制，将绩效评价结果与部门履行岗位职责及部门发展目标结合。对绩效显著的项目给予鼓励，对绩效良好的项目优先安排，对绩效劣质的项目视情况提请同级批准暂停、撤销或减少资金，逐步形成科学、规范的项目资金分配使用激励约束机制。建立评价信息报告制度，将年度评价的项目绩效、存在的问题等有关情况，以及绩效评价工作的开展情况向同级及有关部门报告。对社会关注度高、影响力大的项目支出绩效情况，通过媒介等形式向社会公开，既宣传服务成果，又接受社会公众的监督，从而提高透明度，推进建设高效、务实的服务型。