新沂市统筹区域土地利用研究

第一章  前 言    1

一、研究背景和意义    1

二、研究任务    4

三、研究方法与技术路线    4

第二章 新沂市在区域中的土地利用分区与功能定位    6

一、江苏省土地利用分区概况    6

二、区位分析    7

三、与周边城市协调    8

四、区域功能定位    9

（一）新沂市在江苏省的地位与作用    9

（二）新沂市在扬州市的地位与作用    9

（三）区域功能定位    9

第三章 新沂市的经济社会发展目标与相关分区研究    10

一、经济社会发展战略    10

二、经济社会发展目标    10

三、相关分区研究    12

（一）新沂市“十一五”规划的分区情况    12

（二）新沂市城区总体规划的分区情况    14

（三）生态县规划的分区情况    15

第四章  新沂市土地利用功能分区研究    18

一、 土地利用功能分区的基本概念    18

二、分区原则    19

三、分区类型    19

四、分区方法及指标体系    20

五、分区方案    23

（一）量化分区方案    23

（二）定性分区方案    26

（三）综合分区方案    27

六、分区土地利用战略与方向    28

（一）优化开发区    28

（二）重点开发区    29

（三）适度开发区    30

（四）禁止开发区    31

第五章 结论和建议    33

一、结论    33

二、建议    34

（一）科学合理地配置区域土地利用主要控制指标    34

（二）通过土地利用的空间功能分区实行分区管制    34

（三）合理布局基本农田保护的区域空间格局    35

（四）合理确定建设用地规模与布局，发挥土地宏观功能    35

（五）制定切实可行的土地利用和保护    36

第一章  前 言

十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”即“五个统筹”指导思想，促进区域协调发展，是党、在新的历史时期审时度势提出的战略性任务。统筹区域发展，对统筹区域土地利用提出了新的更高的要求。土地是民生之本，发展之基，财富之母。新沂市即将步入经济加速发展阶段，经济社会发展对土地资源、自然生态环境提出了更高的要求。科学、合理地进行土地利用和管理，解决区域人口、资源、环境与可持续发展问题是一项十分重要的任务。通过土地利用规划修编，可以统筹安排经济、社会、城乡、区域发展用地，统筹安排土地开发、利用、保护和整治，促进社会、经济的可持续发展，以达到建立“和谐社会”的目的。在土地利用总体规划修编及前期工作中，深入开展统筹区域土地利用问题研究，分区域分类指导土地利用活动，对促进区域发展战略和的有效实施，实现区域协调发展具有重要意义。

一、研究背景和意义

1、区域一体化合作与竞争的总趋势

从长三角地区来看，区域一体化发展的趋势越来越明显，区域作为一个整体共同合作、参与竞争已得到广泛认可。目前上海在构筑国际大都市的同时，正在加快城市功能的转移，产业、资金、技术的外溢现象明显；同时江苏省“沿江”开发战略和“苏中”崛起战略的实施，以及“苏南”产业、外资的梯度转移给位于江苏省北部的新沂市带来难得一遇的发展机会。如何抓住这些机遇，找准自己的定位和角色，迅速融入区域一体化的发展，是新沂市未来社会经济发展优先考虑的问题之一。

目前，新沂市的现有经济基础较差、经济总量不高，外向型经济发展水平低，现有工业企业发展缓慢，人才、技术、资金匮乏，因此，要在日趋激烈的竞争环境中快速发展，新沂市必需要全面考虑内外部发展条件和机遇，站在区域一体化的角度，立足自身优势、抓住机遇，加快推进工业化、城市化和信息化进程，统筹发展。土地利用要根据宏观经济社会背景的变化做出相应的调整，以保障国民经济的快速稳定发展。

2、客观上存在区域差异

新沂市市境属黄淮平原区，主要以平原坡地为主，既有广阔的洪积冲积平原，也有起伏的剥蚀岗地和交错分布的湖荡洼地。地势大致为东北高、西南低,呈现丘陵-岗地-缓岗地-倾斜平原规律性分布,据此，新沂市地貌大致可划分为沂河、沭河平原区；沂东、沂北洼地区；沂东、沂西岗岭区。全市最高点为马陵山五华顶，海拔91.8米；最低点是时集乡欢墩村，海拔11.4米。同时，各镇经济社会发展水平和所处阶段也不尽相同，安宜镇作为县城所在地，经济发展水平（GDP总量为26.14亿元，人均GDP为16319元）和产业结构（15.：40.73：43.63）均高于其余各镇。范水镇和夏集镇的经济发展水平也比较高，2004年2个镇的人均GDP分别为8835元和9092元，二三产比重分别为74.07和69.86。其余射阳湖镇、广阳湖镇等12个镇的发展水平相对比较靠后，2004年12各镇平均的人均GDP为6772元，三产结构为38.54：30.69：30.77，二三产业发展相对不足。

地理位置、自然条件、土地资源禀赋、社会经济基础不同，反应在用地上也存在区域差异。根据《新沂市社会经济发展与土地利用战略》专题的研究成果，从用地结构上看，新安镇建设用地比重最高，未利用地比重较低，与其地处平原，社会经济发展水平相对较高有关。新店镇、窑湾镇的未利用地比重最高，同时农用地比重也最低，建设用地比重最低，与这两个镇河流湖荡众多的自然地形有关。而草桥镇、港头镇、合沟镇等13个镇的未利用地比重较低，农用地比重最高，建设用地比重居中，也与自然地形地貌和经济社会发展水平相对应。

这些客观差异的存在，要求新沂市在经济社会发展和土地利用中，应区别对待，各有侧重，更好的促进经济社会的发展和土地的合理、高效利用。

3、城乡二元结构

近年来，新沂市在统筹城乡发展上做了很多工作，但由于现有土地制度、户籍制度、社会保障及就业制度等仍然没有消除城乡分化的差异，因此，城乡二元结构矛盾仍然比较突出。主要表现在两点：一是城乡社会经济发展水平差距较大。2004年，全市职工平均工资为9525元，农民人均纯收入为3613元，城镇居民的人居收入是农村居民人均收入的2.倍，且随着城镇化和工业化发展，这一差距有进一步增大趋势。二是城乡基础设施建设差异明显。各镇在城镇化中，普遍以城镇建设为重点，各级城镇在道路、供水、绿化等基础设施建设上都有较大的投入，城镇的基础设施条件不断得到改善。但在广大的农村，由于缺乏投资，加之农村居民点分散，基础设施难以建立，一些地区自来水、交通、燃料供给和下水道等基础设施还有待于建设。农村基础设施的严重匮乏，使得农村居民生活质量难以提高。

反映在用地结构上，就是城镇建设用地与农村居民点用地的比例不合理。同时农村居民点布局分散、占地面积大，造成土地资源的严重浪费，造成城乡用地结构不合理。2002年，新沂市城镇建设用地为1870.33公顷，2004年为1871.19公顷，用地面积基本不变，而2002年农村居民点用地为17281.65公顷，2004年为17290.43公顷，农村居民点用地面积略有增加，但是乡村人口的数量不断减少（2002－2004年乡村人口减少1049人），农村居民点用地不但没减少，而且略有增加，说明居民点用地不断造成土地资源的浪费。同时，从农村居民点内部来看，2004年全市农村居民点人均面积为179.22平方米远超过国家150平方米/人的上限，也说明土地资源浪费严重。

城乡二元矛盾突出，要求新沂市在未来的发展中应围绕县域城乡一体化建设和发展的目标，通过统筹城乡规划和建设、统筹城乡人口和产业布局，统筹城乡基础设施建设，统筹城乡精神文明建设，推进农村建设和发展，促进城市基础设施向农村覆盖，促进城市公共服务向农村延伸，促进城市文明向农村辐射。

4、农业污染和生活污染问题突出

新沂市整体自然生态环境良好，近年来工业“三废”排放量有所减少，综合污染治理能力得到了提高。但是农业污染问题比较突出，乡村居民产生的粪便及生活污水部分作为肥料还田，部分排入周围河沟塘，对乡村河流已产生了一定的影响。因此，加强农业面源污染和生活污染的治理是新沂市未来生态环境建设的主要任务。

二、研究任务

本专题研究的中心任务是：按照统筹安排各类、各区域用地的原则，围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，与区域经济、产业和人口发展战略相适应，研究提出分类指导的土地利用指标和建议。研究的主要任务有三点：

1、围绕新沂市区域发展战略，提出区域土地利用指标和措施。强化节约、集约用地，加强建设用地的优化整合，加快经济结构优化和增长方式转变。同时要因地制宜采取有效措施，加强基本农田保护和建设。

2、分析各分区的功能定位、发展方向和资源环境承载能力，研究提出分区的土地利用指标和管制措施。结合实际，划定优先开发地区、重点开发地区、开发地区和禁止开发地区，并有针对性地制定管理措施，实行差别化管理。

3、按照区域协调发展和国土开发整理的要求，分析区域基础设施合理布局和用地规模，提出防止重复建设的土地目标和措施。交通、水利、能源等基础设施建设是引导区域开发的重要条件，其必要用地要予以保障，但也要合理布局、相互协调、配套发展，防止重复建设。

三、研究方法与技术路线

本研究采用实地调研与统计分析相结合的方法分析新沂市的自然条件、经济社会条件和土地资源禀赋的区域性差异；运用GIS空间分析与聚类分析相结合、定量分析与定性分析相结合的方法，围绕新沂市经济发展战略、城市规划和产业布局规划，划分土地利用功能分区，因地制宜地提出分区的土地利用方向。通过以上一系列方法、技术、手段，实现对新沂市各分区的功能定位、土地利用、发展方向等方面的研究。具体的技术路线参见图1-1：

图1-1  统筹区域土地利用的技术路线图

第二章 新沂市在区域中的土地利用分区与功能定位

一、江苏省土地利用分区概况

据江苏省土地利用总体规划前期统筹区域土地利用研究成果，根据土地资源的自然和经济特点、土地利用现状及结构、区域经济发展阶段和水平，以及土地利用的方向和趋势等，考虑土地利用方向、土地管理措施和区域经济社会发展条件与战略的相对一致性，将全省划分为苏南、苏中、苏北三大土地利用综合区域，作为江苏省区域土地利用统筹的区域。新沂市就位于苏北土地利用综合区域。

根据苏北地区的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

①坚持沿东陇海线产业带第三大城市及第三大工业城市、苏鲁接壤地区重要商贸物流中心、苏北新兴旅游城市的目标定位，保障新沂市由工业化初期向中期阶段的跨越所需的发展用地和基础设施用地，关注对建设用地的投资强度、产出效益等指标的考核，促进建设用地的集约化利用。

② 稳步推进农村城镇化，按照城镇体系规划合理发展中小城市，适当强化对农村建设用地的集聚，保障城镇工业集中区的合理用地需求，逐步推进城镇建设用地与农村建设用地的空间置换。

③ 加强对基本农田数量和质量的保护，借鉴苏南地区发展的经验，建设用地避免无地扩张，鼓励农用地利用走规模化的道路。

④ 大力开展国土资源综合整治，尤其是要大力开展农用地的土地整理，适度开发耕地后备资源，在适当增加一定的耕地面积的同时，提高农用地的地力水平和农业基础设施完善程度，改善农业生产所必需的基础条件。

⑤ 强化生态环境建设，避免走以牺牲生态环境来换取经济发展的路子，维护本地区生态友好型社会的构建。

二、区位分析

新沂市位于江苏省北部，置身于南京都市圈和徐州都市圈的经济辐射范围边缘。新沂市是沿东陇海线产业带中心节点城市，具有得天独厚的交通区位优势，目前已形成陇海与新长、胶新铁路，京沪高速与连霍高速、徐连高速公路，205国道与323、249省道所组成的“三纵三横”交通网络格局。周围有徐州、宿迁、淮安、盐城、连云港。京杭大运河南北贯通，为二级航道，已成为物质运输的重要通道。

此外，新沂市还既处在省域城镇体系规划所确定的徐连城镇聚合轴上，又非常接近新宜城镇聚合轴，按照“以点为主、点轴结合、轴带扩展、辐射带动”的总体思路，构建“一区、一带、一轴”的生产力布局框架，发挥区位优势，立足产业基础，注重增长质量、效益、速度同步提高，提升综合竞争力，努力实现全市经济快速崛起，并且带动苏北经济的发展。

图2-1  新沂市在江苏省的区位图

三、与周边城市协调

1、与徐州市的协调

新沂市位于徐州市东部，经济社会发展水平与其他县（市）比，相对较高，是苏北地区重要的工业基地，形成了化工、造纸、新兴材料、服装、电子信息等支柱产业，利用徐州区域性中心城市组织各种资源要素的能力，强化与徐州的空间联系和职能分工，进一步强化徐州都市圈次级中心城市的地位。

2、与邳州市、连云港市东海县、灌云县、赣榆县、睢宁市、宿迁市、淮安市、临沂市的协调

与周边地区相比，新沂的交通区位以及土地资源和劳动力资源优势明显，并且拥有良好的工业基础，因此应充分立足于自身优势，重点发展新型工业，大力培育产业集群，加快发展现代农业和现代服务业，推进三次产业全面优化升级，与上述周边地区形成合作、协调、互补、竞争的关系。

表2-2  新沂市与周边城市关系图

四、区域功能定位

（一）新沂市在江苏省的地位与作用

新沂市在江苏省县（市）中，经济发展水平比较靠后，2004年全市GDP总量为.55亿元，在全省52个同级县（市）中居第42位；人均GDP为6723元，在全省52个统计县（市）中居第38位。且由于地处江苏省北部，南京都市圈和徐州都市圈经济辐射范围外缘，因此，吸引资金、技术和人才的条件都难以与苏南的县（市）相比，但在苏北的县（市）中，又有一定的比较优势。进入新世纪以来，江苏省确定了“开发沿江北岸、促进苏中尽快崛起，实现区域共同发展”的战略决策，以及“三圈五轴”[1]（见图2-1）战略的实施，新沂市自身优越的交通区位，将促进苏南产业向苏北转移。

（二）新沂市在徐州市的地位与作用

根据《新沂市经济社会发展与土地利用战略》专题的研究成果，新沂市的经济发展水平在徐州市县市中处于较先位置。今后发展既要立足既有优势，又要突破瓶颈：（1）积极调整工业结构。增强企业自主创新能力，逐步实现工业增长方式向深加工、高效益、集中布局方向转变，加大利用外资，广泛参与区域合作与竞；（2）积极培育新兴服务业，着力提高服务业在国民经济中的比重争；（3）发展现代高效农业，紧紧围绕“农业增效、农民增收”，提高农业综合生产能力，建造苏北地区乃至全省重要的绿色农产品供应基地；（4）利用生态示范区优势，大力发展生态旅游，融入徐州大旅游圈。

（三）区域功能定位

根据新沂市在区域中的地位和作用分析，将新沂市区域功能定位为：苏北地区重要的工业基地和苏北鲁南地区重要的商品集散基地和物流中心。

第三章 新沂市的经济社会发展目标与相关分区研究

一、经济社会发展战略

此次修编涉及时间正是新沂市的社会经济快速发展时期，新沂市按照国家、江苏省、徐州市总体发展战略，结合自身的实际状况，坚持富民优先、科教优先、环保优先、集约优先的方针，以加快发展和提升城市综合竞争力为主题，坚持着力实施“和谐建市、工业立市、商贸兴市、富民强市”四大发展战略。以建设和谐新沂为目标，坚持走新型工业化道路，加快我市由工业化初期向中期阶段的跨越。发挥交通区位优势，努力建设苏鲁接壤地区新兴现代化商贸物流中心。重点发展中心城市，突出建设重点中心镇，积极建设社会主义新农村。实施富民优先战略，全面构建小康社会。

二、经济社会发展目标

“十一五”期间及至2020年，新沂市将努力促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。主要发展目标是：国民经济又快又好发展，社会事业全面进步。到2010年，全市人均地区生产总值比2005年翻一番，人民群众生活水平和生活质量全面提高，经济结构得到优化，经济增长方式实现较大转变，资源利用效率显著提高，单位地区生产总值能源消耗力争比“十五”末降低20%。到2013年，总体上全面建成小康社会。到2020年，人均GDP达到6000美元左右，成为经济繁荣、生活富裕、科教发达、法制完善、社会文明、环境美好的地区。

经济实力。全市地区生产总值年均增长15%，到2010年，达到160亿元（2005年价格，下同），人均GDP达到17000元；财政一般预算收入达到7.5亿元，年均增长25%；工业固定资产投入年均增长25%以上，累计达到200亿元以上；全社会固定资产投资累计达到300亿元以上；社会消费品零售总额达到53亿元，年均增长15%。

经济结构。经济结构进一步优化，三次产业结构调整为16：48：36，农业从业人员比重下降到30 %，三次产业从业人员结构实现“三 、二 、一 ”排序。农业产业化、现代化进程取得新进展，工业竞争力持续增强，服务业占GDP比重显著提高。

城乡发展。2010年，城市化水平达到46.5 %，中心城区人口达到40万人，建成区面积 39 平方公里，人均道路面积12平方米。城市功能进一步完善，城市品位显著提升。镇域经济实现快速发展，城乡发展差距不断缩小。

科技创新。科技对经济发展的支撑作用明显增强。研发经费支出占GDP比重达到1.5%以上，2010年，科技进步贡献率达到65%。

改革开放。建立比较完善的社会主义市场经济，形成有效的行政管理、健全的现代市场体系、合理的所有制结构，非公有制经济比重达到65%；经济外向度进一步提高，自营进出口总额达到1.6亿美元以上，年均增长20%以上。

人口资源环境。人口自然增长率控制在5‰以内，万元地区生产总值能源消耗下降到2.4吨标准煤，耕地保有量达到115万亩。空气环境质量优于2类标准，区域环境噪声平均值低于55分贝，市区污水处理率达100%。环境质量综合指数达到100分，环境质量进一步改善。城市绿化覆盖率达到40%，人均公共绿地45平方米，全市森林覆盖率达到27%，退化土地恢复率达到75%，初步实现人与自然和谐发展。

人民生活。城乡居民收入稳定增加，城镇居民家庭人均可支配收入1.1万元，年均增长11%；农村居民家庭人均年可支配收入达到6200元，年均增长9%；恩格尔系数降至40%以下。基本实现农民居住向社区集中，城镇居民人均住房建筑面积达38平方米，农村人均钢筋、砖木结构住房面积达到40平方米以上，全市电话普及率达 85%左右，居民家庭计算机普及率30%。人民群众的精神文化生活日益丰富，有线电视基本完成数字化整体转换，有线电视入户率提升到60%以上。

公共服务。到2010年，城镇登记失业率控制在4.5%以内，每年转移农村人口1万人，五年新增就业 4.5 万人。全市九年制义务教育普及率达到100%，高中段教育普及率达到90%以上，人均受教育年限力争达到12.8年，适龄高等教育毛升学率达到37 %；城乡医疗卫生条件明显改善，公共卫生服务体系全面建立，卫生服务体系健全率达到90%以上，新型农村合作医疗覆盖率达95%以上。城镇基本养老、失业保险和基本医疗保险基本实现全覆盖。人民群众对社会治安满意率保持在90%以上。

三、相关分区研究

（一）新沂市“十一五”规划的分区情况

1、空间功能区划

《新沂市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》根据生态敏感性和经济社会发展综合潜力，以发挥后发优势、强化竞争优势为原则，将全市空间划分为优先集聚区、开发拓展圈、适度开发圈、生态发展圈等四类主体功能区域，逐步形成主体功能明晰、发展导向明确、开发秩序规范的区域开发新格局。

（1）优先集聚区。

指开发强度较高，经济社会发展成本较低，资源环境承载力大的地区。主要包括新沂市区、唐店镇北部、瓦窑镇东部，以及高流镇部分地区，面积占全市7%。该区是带动新沂市全面发展的增长极，是全市政治、经济、文化、教育、科技、交通、物流中心，承担集散、创新、服务和管理功能。以调整、优化结构为主线，积极发展高科技产业，着重发展化工、造纸、纺织服装、食品等主导产业和现代服务业，加快集聚、做大规模，完善工业、第三产业和生活居住等城市功能。

（2）开发拓展圈。

指经济社会发展潜力较大、资源环境承载力也较大的地区。其位于优先集聚区外围，包括北沟、唐店、瓦窑、双塘、王庄等部分地区，面积占全市17.4%。该区是新沂市城市生长的潜力区、城市辐射的承转区、化工等产业集群的扩展区、新型工业化和城市现代化的融合区。发展方向是，依托唐店化学工业园、苏化工业园等工业发展载体，建成沿东陇海线产业带新型制造业基地的集中区。

（3）适度开发圈。

指具有一定的社会经济发展潜力，但资源与环境对该地区的发展具有一定约束性。其位于开发拓展圈的外围，包括合沟镇、草桥镇、棋盘镇北部、阿湖镇西部、港头镇、时集镇等部分地区，面积占全市近50%，是新沂市重要的农业发展区。作为新沂市乃至徐州市重要的综合性农业生产基地及农副产品综合加工区。发展方向是，积极推广新型农业科技，提高农业的水利化、机械化水平，努力推进现代农业发展，因地制宜发展生态农业、设施农业、精细农业，构建具有地方特色的农业发展模式。

（4）生态发展圈。

指生态敏感性较高的地区和生态环境较好并在我市发展中承担重要生态功能的区域，包括骆马湖水域及沿岸湿地、沂河三角洲等地，具体包括窑湾镇、棋盘镇南部、邵店镇、阿湖镇东部等部分地区。面积占全市18.4%。该区承担全市生态环境维持、水源保护、景观服务、水土保持等多重功能。发展方向是，着重保护生态环境，发展生态经济，控制污水排放，实施低密度开发。重点发展循环经济，尤其是环境污染少的生态农业、生态工业、观光农业等，严格环境污染型产业发展。

2、生产力布局

按照“以点为主、点轴结合、轴带扩展、辐射带动”的总体思路，构建“一区、一带、一轴”的生产力布局框架，重点提升优先集聚区及部分开发拓展圈，加快建设沿东陇海产业带和沿249省道产业发展轴，加快全市空间格局由中心集聚向轴带延伸演变，实现全市空间有序协调发展。

“一区”，包括优先集聚区和部分开发拓展圈。该区不仅是新沂市经济发展先行区，增加财政收入、扩大就业主力区，城市建设、新区拓展重点区，招商引资、项目推进承载区，而且是人口密集区和我市现代服务业集中发展区。在经济开发区，按照跨越发展、快速崛起的要求，坚持集约利用土地、增强综合实力的方针，围绕建设“沿东陇海线产业带上第三大工业城市”的目标，加快培育壮大化工、造纸、食品、纺织服装等产业集群，大力发展生产性服务业，将开发区建成我市现代制造业密集区。在市区，重点优化服务业布局，调整提升传统服务业，加快发展现代服务业，力争建成苏鲁接壤地区重要商贸物流中心。

“一带”，即沿东陇海线产业带。在突出新安镇建设的基础上，通过加强引导、打破行政壁垒、建立竞合机制、实现互利共赢，做大做强沿线的草桥（蔬菜加工、木材加工、手工艺制品等）、瓦窑（家具制造）、北沟（乳制品、金红石开发利用）、高流（花卉、花生深加工）等节点城镇。

 “一轴”，即沿249省道产业发展轴。重点建设唐店、王庄、新店等节点城镇，着力加强与宿迁市的沟通与联系，实现联动开发、错位发展。充分发挥旅游、建材（石英砂）和农业等资源优势，积极培育和扶持以“一山、一水、一镇”为主体的旅游产业链和新型建材产业集群，力争把本轴建设成为我市特色鲜明、增长潜力巨大的成长轴。

（二）新沂城区总体规划的分区情况

1、经济区划

通过对主要经济因子进行聚类分析，集合各镇的实际发展情况，将新沂市各城镇进行经济区划，划出四个经济区 。中心经济区以新安镇为经济核心，重点发展工贸产业；西部经济区以瓦窑镇为经济核心，以化工农副产品加工为主；南部经济区以王庄镇为经济核心，以养殖业为主；东部经济区以高流镇为经济核心，以轻工业、旅游、特色农业为主。

表2-1  新沂市城镇经济区划表

《新沂市城区总体规划（2002－2020）》对新沂市产业发展提出了相应的空间布局研究：主城区组团可分为城中片、城南片和城西片3个片区。城中片为城市商业中心区。围绕老城中心，以南京路为主轴线，通过旧城改造，居住、企业逐步向外迁移，整合商业设施用地，形成以商业、金融、文化娱乐为主的城市中心区，重点发展商业服务业及金融业、信息服务业、旅游服务业等现代服务业。城南片建设新的行政中心，以新的市政广场为中心，形成以行政、文化、教育、体育等为主体的公建集中区，同时建设以居住为主的城市新区，创造良好的城市人居环境。利用良好的高速公路出入口条件，发展物流业和专业市场。城西片以经济开发区为主体，对工业的吸引力较大，城市用地拓展的动力较强。主要是加快招商引资步伐，集约利用土地，集聚城市的主要工业，形成新沂市区工业发展的主要载体。并对现有的工业用地进行改造，减少污染。为了有效地理顺臧圩小河与城市路网的关系，建议将臧圩小河改线，一直向南后，穿过205国道的改线段，再向西接回原河流，相应地对城南部分的城市中心和开发区的用地布局进行调整，扩大开发区的用地规模。

3、旅游规划分区

《新沂市城区总体规划（2002－2020）》根据新沂旅游资源的特点、分布及发展条件，为发挥区域优势，实现新沂市范围旅游资源的合理利用和优化配置，以利于经济要素的聚集、基础设施合理布局、利用及空间的优化组织，进行功能区划分，为旅游资源的开发、保护提供依据。新沂市以马陵山AAAA级景区开发为核心，以骆马湖国际旅游度假区、窑湾运河古镇风情旅游区、新沂经济开发区和古运河风光带、沭河—塔山风光带整体开发为重点，以马陵古道、花厅文化、窑湾古镇文化积淀挖掘为主线，以建设苏北鲁南区域旅游目的地为抓手，形成“四区”、“两带”的旅游开发格局，塑造 “马陵山秀、骆马湖美、窑湾镇古、开发区荣”的旅游形象。加强旅游合作，打造徐州-新沂-连云港旅游精品线路，呼应沿东陇海线产业带开发；强化与淮安、宿迁、曲阜等周边城市的联系，形成辐散型旅游精品线路。加快滨城沭河风光带建设，形成城市内部景观轴线、绿色廊道和居民游憩休闲带。进一步完善旅游配套设施建设，开发具有地方特色的旅游产品，延展旅游产业链条，构建主导、市场引导、社会参与的旅游业发展新，将我市建设成为苏北重要的旅游城市。 

（三）生态县规划的分区情况

《新沂生态县建设规划》是根据国家环保总局《生态功能保护区规划编制大纲》的精神，以新沂市自然地理条件、生态系统特征和生态服务功能为基础，从有利于区域经济快速可持续增长、有利于人民生活水平提高、有利于新沂水资源保护、有利于产业结构和产业布局调整等方面出发，在徐州生态市建设规划中将新沂市划分成三个生态功能区。即：1、北部工商贸生态经济区；2、西南农业及旅游综合生态经济区；3、东部农林牧生态经济区。 

1、北部工商贸生态经济区

包括新安、港头、瓦窑、唐店、北沟和合沟六镇。该区域区位优势明显，交通体系发达，是各种工商贸集中的地区，也是目前新沂市土地利用过程中污染比较严重的区域。今后这一区域是新沂市工业、商业发展的重点，各种交通要道交汇的中心，人类活动将更加频密，所带来的环境压力也更加巨大。今后将以调整产业结构为主要发展方向，提高污染企业入驻的门槛，建立生态监测体系，建设生态工业园，发展以生态工业和循环经济为指导的新型工商业模式。实行清洁生产，推动ISO14000环境质量管理体系、城镇生活污水处理、垃圾分类及优化处理处置等一系列环境软硬件工程的实施。该区域的土地利用以增加土地集约利用为主，保护耕地质量，适当扩大建设用地规模。

2、西南农业及旅游业综合生态经济区

包括新店、王庄、窑湾、草桥、棋盘五镇以及马陵山林场和骆马林场两个林场。该区域位于沂河两岸和骆马湖畔，京杭运河穿境而过，生态环境良好，主要以农业生产为主。由于生态环境良好，该区域内现有骆马湖湿地自然保护区、马陵山风景名胜区和窑湾古镇及古运河文化旅游区，形成了以骆马湖为核心的旅游服务体系。今后该区域的发展应充分发挥现有的生态优势，建设无公害农产品和水产养殖基地，并打造具有骆马湖特色的新沂市旅游品牌。该区域土地利用将以保护性措施为主，积极保护以骆马湖和马陵山为核心的生态环境，在其周围选择生态环境和土壤质地良好的耕地建设无公害农产品、水产品养殖基地；适度发展交通用地，促进该区域经济发展；有的进行建设用地开发，集约土地资源的利用。

3、东部农林牧生态经济区

包括邵店、时集、高流、阿湖、双塘五镇。 该区域属于沭河平原，地势平坦，土壤肥沃，适合种植水稻、花生、果树等农作物。在双塘镇有高速公路入口，高流镇和阿湖镇除了京沪等高速公路通过，又与东海、沭阳交界，有利于边境贸易和物流业发展。但值得注意的是邵店镇的化肥使用强度是全市最低，但农药使用强度在全市却是最高的，这与该镇果园面积比重大有密切关系。因此发展生态果林、低毒低残留农药使用将是邵店镇未来农业主导。今后该区域要充分利用冲积平原上丰富的土地资源，重点发展粮、果和养殖业、畜禽加工业，合理利用缓坡岗地，发展油料和牧业，同时，利用便捷的交通条件，大力发展边境贸易和物流业。该区域以保护性开发为主。利用其自身的地域条件，依托现有的交通优势，建立合理的交通体系，促进区域发展；充分利用良好的农业生产条件，建设生态农业基地，促进和推广生态农业、有机农业的生产；对于地块较凌乱的地区要积极进行土地整理，提高土地的利用效率。

第四章  新沂市土地利用功能分区研究

一、 土地利用功能分区的基本概念

土地利用空间功能分区是从促进经济、人口、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，根据空间功能区划的原则、方法，确定功能区划分标准，划定区域内各类功能区的“红线”。土地利用空间功能分区遵循区域一致性、差异性、等级性的特点，且综合性、导向性、控制性更强。具体表现为：

1、体现自然与经济的高度综合

土地利用功能分区必须充分体现土地利用中的自然生态价值和经济开发价值，而不能忽视其中任何一个。为此，土地利用功能分区既要考虑了自然环境特征和过程，也要考虑资源开发成本、开发收益和人类活动开发需求，更要考虑人类活动与自然过程的相互影响和作用关系。

2、突出发展导向与空间控制的一体

以往的农业和经济区划一般侧重于明确地区适合做什么，而空间功能区划除了明确各类型区的开发重点和导向外，更重要的是从资源供给、开发需求、人地协调及可持续发展观的角度出发，确定空间开发的内涵，既要划定开发类型，更要明确空间开发强度与控制内容。

3、实现人口、经济、资源、环境的空间均衡

让开发成本低、资源环境容量大、发展需求旺盛的地区承担高强度的社会经济活动；让开发成本高、生态环境脆弱的地区承担相对强度较低的社会经济活动。这样保证区域的经济、生态比较优势得到充分发挥，从而从总体空间上协调经济发展与生态环境矛盾。

土地利用功能分区主要是在传统的利用分区基础上，融合了可持续发展的思想，综合利用传统地理学的资源、环境要素的分析方法与经济学的成本效益、供给需求等研究思路，分析特定空间单元的资源环境基础、开发潜力、利用成本及其对人口和经济活动的承载力。通过土地利用空间功能分区，将各个评价单元依据生态环境条件和经济发展潜力，通过比较优势的分析，将各个评价单元归并为各种类型的空间适宜性区域。

二、分区原则

1、体现区域发展战略和规划的要求

土地利用分区应围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，与区域经济、产业发展战略相适应，统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹安排各类各业用地，统筹安排土地开发、利用、保护和整治。

2、突出土地利用问题和管理措施的相似性

土地利用分区必须以各区域基本条件的相似性和利用方向的一致性为前提。以各基本区域单元的自然、社会经济及土地利用的现状为基础，考虑土地利用方式的延续性，兼顾经济、生态、社会效益，兼顾局部、整体利益，兼顾眼前、长远利益。

3、土地利用的弹性规划原则

由于经济社会发展的不可预见性导致土地利用的变异性增加，从而提出了土地利用的弹性规划要求。具体包括规划指标的弹性化——控制指标的预留与浮动，用地布局的弹性化——“蓝图规划”向“绿图规划[2]”转变，功能分区的弹性化——土地用途管制应区别对待，规划方案的弹性化——多目标规划方案4方面的内容。这样可以充分考虑社会的复杂性及经济与环境目标和问题, 强调公众参与, 因地制宜, 使规划更符合效率与公平, 并且对区域未来发展提供更多的选择机会。

三、分区类型

作为最重要的生产要素之一，土地资源的空间配置是区域统筹发展中有效的手段。通过比较区域生态效益和经济效益，依据不同空间的比较优势进行开发功能的分区。依据分区的结果，在宏观上进行土地资源的区域配置。

表3-1  空间均衡下的土地资源区域配置

新沂市辖16个镇，包括新安镇、草桥镇、港头镇、合沟镇、窑湾镇、棋盘镇、王庄镇、邵店镇、高流镇、阿湖镇、北沟镇、时集镇、瓦窑镇、双塘镇、唐店镇、新店镇，本次功能分区研究以乡镇为基本区域单元，同时结合各功能区进行综合划分。

1、方法

为了客观地进行土地利用分区，主要采用指标法进行聚类与专家判断法综合分析，具体的分区步骤如下：

（1）选取分区指标并量化

主要从经济、社会、生态环境、土地资源四大类出发，逐步筛选具有良好反映能力、可以定量化、数据获取便利的指标，按三级分类法进行分层。

（2）空间变异分析

对初步筛选的指标而言，有些指标的空间差异较小，这些指标对土地分区的意义不大，还带来了诸如数据量大等问题，为此进行空间变异分析以去掉这些指标。

（3）主成分分析

由于指标众多，各个指标之间也许存在较大的相关性，从而会加强某些因素的权重而降低另外一些本来很重要的因素的权重，为此进行主成分分析，对指标进行合并，以形成数量较少、综合信息能力和性较强的新指标。运用SPSS软件进行主成分分析，其中包括数据的标准化处理。

（4）聚类分析结合专家判断确定土地利用分区

利用SPSS软件进行聚类分析，所选用的类与类之间的空间距离采用欧氏距离平方法定义。将此结果会同专家进行判断，所得的确认结果即作为最终的分区。

2、指标体系

根据新沂市自然生态、社会、经济发展等基础，以及土地资源现状和特点，建立新沂市土地利用分区指标体系，该体系包括（见表3-2）： 

表3-2  新沂市土地利用分区指标体系

表3-3  新沂市统筹区域的经济、社会指标

（一）量化分区方案

利用层次聚类分析方法，在SPSS软件的支持下，对新沂市统筹区域分析的主要指标进行聚类分析，由于各镇之间的差异性不大，并且通过方案比选，认为最远邻法聚类的结果最符合新沂市实际，结果如图3-1： 

Ⅰ类：新安镇、高流镇聚为一类。特征表3-6说明，新安镇、高流镇的人均GDP全县最高（6803.25元/人）；人口密度和农民人均纯收入也是最高的；林木覆盖率、水域比重、湿地比重最低（4.40％、5.69％、0.17％）；人均耕地和人均居民点用地最低（1.15亩/人，171.24平方米/人），人均交通用地最高（29.平方米/人），城镇用地比例最大，非农地均GDP值较高。说明作为县城所在地，安宜镇在经济、社会发展水平较高，在土地资源利用上表现出也呈现出相应的特征。

Ⅱ类：双塘镇、唐店镇、合沟镇、窑湾镇、棋盘镇、阿湖镇、时集镇聚为一类，大多数镇以发展农副产品、特色产业和旅游业为主。这7个镇在经济社会发展、生态资源和土地利用状况比较相似相关。从表3-7中的平均值可看出，人均GDP全县最低（3233.50元/人）；人口密度最低，分别为5.06人/公顷；林木覆盖率比重最高（23.11％）；耕地比例较高，但城镇用地比例较低，为0.87％；农用地地均GDP，非农地均GDP最低，分别是1.32万元/公顷、 6.43万元/公顷，这与这几个镇特色农业、生态农业发展水平较高有关。

Ⅲ类：草桥镇、邵店镇、港头镇、王庄镇、北沟镇、瓦窑镇、新店镇聚为一类。这7个镇，以平原为主，地块完整。经济社会发展和土地利用状况也从有很强的相似性。表3-8可看出，这7个镇的林木覆盖率、水域比重、湿地比重最高（11.30％、12.57％、5.92％）；城镇用地比例、耕地比例最低，农用地地均GDP最高（2.01万元/公顷）；其余各指标均处于中间水平。

表3-6  Ⅰ类统计特征表

图3-1 新沂市区域统筹聚类图

图3-2 量化分区方案图

（二）定性分区方案

按照统筹区域土地分区要体现区域发展战略和规划的原则，新沂市土地分区要结合“十一五”的空间布局引导，同时还应考虑城市规划、生态规划和旅游规划的空间布局，综合、全面、科学的进行区划。

综合第三章研究的内容，新沂市土地利用可分为四个功能区：

1、优先集聚区

新沂市区、高流镇应作为优化开发地区域，重点加强城市功能建设和完善，以调整、优化结构为主线，积极发展高科技产业，着重发展化工、造纸、纺织服装、食品等主导产业和现代服务业，加快集聚、做大规模，完善工业、第三产业和生活居住等城市功能。

2、开发拓展圈

位于优先集聚区外围，包括北沟镇、唐店排多少位、瓦窑、双塘、王庄等部分地区，依托唐店化学工业园、苏化工业园等工业发展载体，建成沿东陇海线产业带新型制造业基地的集中区。

3、适度开发圈

位于开发拓展圈的外围，包括合沟、草桥、棋盘北部、阿湖西部、港头、时集等部分地区，是重要的综合性农业生产基地及农副产品综合加工区，积极推广新型农业科技，提高农业的水利化、机械化水平，努力推进现代农业发展，因地制宜发展生态农业、设施农业、精细农业，构建具有地方特色的农业发展模式。

4、生态发展圈

主要包括骆马湖水域及沿岸湿地、沂河三角洲等地，具体包括窑湾、棋盘南部、邵店、阿湖东部等部分地区，着重保护生态环境，发展生态经济，控制污水排放，实施低密度开发。重点发展循环经济，尤其是环境污染少的生态农业、生态工业、观光农业等，严格环境污染型产业发展。

（三）综合分区方案

可以看出，量化分区方案和定性分区方案的结果不完全一致，两种方法各有特点：量化分区分析客观准确，但没有综合考虑未来社会经济发展趋势和。定性功能分区虽然考虑了社会、经济、生态发展规划，但缺乏数据支撑。因此，本研究采用定量和定性相结合的方法，综合考虑上述定量分区方案和定性分区方案，对新沂市土地利用进行分区。

可以看出，新安镇和高流镇作为优先集聚区，两个方案的结果是一致的。

新店镇、邵店镇、窑湾镇、棋盘镇和阿湖镇水域面积大，经济上以特色农业为主，生态环境良好，未来发展以生态农业和生态旅游为主，也可以作为一类。但是，我们考虑到新沂市生态发展圈主要包括骆马湖水域及沿岸湿地、沂河三角洲等地，因此，窑湾镇东部、棋盘镇南部、阿湖镇东部等部分地区作为生态发展圈，要进行严格的空间管制，加强生态环境建设，维护生态系统和功能的完整性。将新店镇、邵店镇、窑湾镇西部、棋盘镇北部和阿湖镇西部作为适度开发圈，实行严格的土地用途管制，进一步提高土地集约化利用水平，因地制宜地发展资源可承载的特色产业，加强生态环境整治。

其余9个镇，包括新沂市瓦窑镇、北沟镇、双塘镇、合沟镇、王庄镇、港头镇、时集镇、唐店镇、草桥镇，作为重点开发区。这9个镇现有工业基础较好，且均位于中部平原地区，现有经济发展水平和土地利用结构具有很强的相似性，“十一五”规划上也将这9个镇的工业区作为开发拓展圈。因此，本研究认为这种划分是比较科学，也是比较符合新沂市未来发展状况的。

表3-9 综合功能分区方案

（一）优先集聚区

1、土地利用统筹发展战略

新安镇和高流镇以平原为主，自然条件优越，区位优势突出，经济发达，在全县具有举足轻重的地位，经济发展处于工业化初期向中期过渡阶段；城镇密集，城镇化水平较高，建设用地比重较大，部分地区的城乡居民已经进入富裕阶段；土地利用集约化程度较高，人口密度居全县最高水平。

根据新安镇和高流镇的特点及其功能定位，新安镇和高流镇区域土地利用统筹发展战略确定为：

（1）充分挖掘存量建设用地的潜力，按照产业结构优化升级的要求合理配置增量建设用地，并对增量建设用地强化其土地利用集约化程度的考核，促进本地区经济社会的可持续发展。

（2）大力推进农村城镇化，按照城乡就业、市场、社会保障、规划一体化的目标，进一步优化土地利用结构和布局，推进农村劳动力的转移，提高农村居民点用地的利用效率。

（3）在保护耕地和保障发展的约束下，适度的保护基本农田，合理调整农用地的土地利用结构，加强地力建设，促进农用地经营的市场化、规模化。

（4）鼓励该地区充分利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的，减少农村建设用地的低效利用面积，为经济社会发展提供城镇建设用地的空间。

（5）深入转变经济增长方式，按照建设资源节约型社会的要求，大力开展国土资源综合整治，改善区域的生态环境，创造良好的人居条件。

2、土地利用目标和总体要求

新安镇和高流镇应以集约发展、提高发展水平为主，高效利用土地资源，进一步提高土地利用效益尤其是建设用地效益；保持基本农田面积稳定，保持耕地总量动态平衡。

3、土地利用方向和措施

（1）切实保护耕地，建立健全的耕地保护制度，强化基本农田保护措施，确保耕地面积基本稳定。

（2）深化土地整理，增加耕地面积，改善生产条件。

（3）挖掘现有存量建设用地潜力，提高土地利用率和产出率。

（4）推进乡村建设的内涵发展与集中布局，最大限度地节约土地。

（5）改善生态环境，保障环境保护等公益设施用地。

（二）开发拓展圈

1、土地利用统筹发展战略

本地区区域经济发展不均衡，经济发展处于工业化初期向中期过渡阶段；区内城镇发展不平衡，城镇化水平偏低，基础设施不够完善；土地资源比较丰富，农业土地利用率较高，具有一定的耕地后备资源。

根据重点开发地区的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

（1）积极接受发达城市的产业转移，优化整合可利用资源，保障以工业为龙头的产业发展用地和基础设施用地，关注对建设用地的投资强度、产出效益等指标的考核，促进建设用地的集约化利用。

（2）稳步推进农村城镇化，适当强化对农村建设用地的集聚，保障城镇工业集中区的合理用地需求，逐步推进城镇建设用地与农村建设用地的空间置换。

（3）加强对基本农田数量和质量的保护，借鉴江苏省发达地区发展的经验，建设用地避免无地扩张，鼓励农用地利用走规模化的道路。

（4）大力开展国土资源综合整治，尤其是要大力开展农用地的土地整理，适度开发耕地后备资源，在适当增加一定的耕地面积的同时，提高农用地的地力水平和农业基础设施完善程度，改善农业生产所必需的基础条件。

（5）强化生态环境建设，避免走以牺牲生态环境来换取经济发展的路子，维护本地区生态友好型社会的构建。

2、土地利用目标和总体要求

本区重点应优化产业布局，调整镇村居民点布局，挖潜城镇内部土地利用潜力，切实提高土地利用率；增加建设用地占用耕地指标，为经济社会发展提供必需的土地资源保障。

3、土地利用方向和措施

（1）引导乡镇工业和村庄集镇建设适当集中，成组布局。

（2）加强土壤保护与改良，引进高产优质品种，提高作物产量。

（3）合理布局沿河产业，加强环境保护规划。

（三）适度开发圈

1、土地利用统筹发展战略

新店镇、邵店镇、窑湾镇西部、棋盘镇北部和阿湖镇西部环境优良；区域经济发展综合水平不高，经济发展处于初级产品生产向工业化起步阶段；区内土地资源相对丰富，具有滩涂、湖荡等土地后备资源，但土地资源质量相对较低；城镇规模较小，城镇之间缺乏必要的交通等骨干基础设施的有机联系。

根据新店镇、邵店镇、窑湾镇、棋盘镇和阿湖镇的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

（1）积极承接国内外产业梯度转移，大力推进城镇工业化进而带动农村城镇化，保障该地区合理建设用地需求和基础设施用地的供应，注重建设用地利用的集约化。

（2）鼓励农村劳动力向其他乡镇的转移，适当控制农村建设用地的规模，为其它地区的经济发展保留适当的建设用地后备空间。

（3）进一步加大对基本农田的保护力度，在稳定现有基本农田的保护数量和质量的同时，适当增加基本农田的保护数量，利用基本农田有偿保护的调节机制，缓解其它地区的基本农田保护的压力。

（4）利用农业资源的优势，全面推行土地开发整理，优化农用地的土地利用结构，按照积极复垦、鼓励整理、适度开发的原则，大力复垦废弃地，鼓励农用地的整理，适度开发本地区的耕地后备资源，保障全县的耕地占补平衡。

2、土地利用目标和总体要求

本区域应控制建设用地占用耕地指标供给，在实现自身耕地总量动态平衡的基础上，通过未利用地的开发，增加耕地总量，为全县做出贡献。

3、土地利用方向和措施

（1）综合开发利用湖荡资源，发展水产养殖。

（2）积极发展有机农业，提高土地资源利用率和产出率。

（3）加强基础设施建设，完善区域交通网络。

（4）处理好城镇发展与保护生态环境二者的关系，以保护自然生态为重。

（四）生态发展圈

1、土地利用统筹发展战略

窑湾镇东部、棋盘镇南部、阿湖镇东部，生态旅游资源丰富，环境优良，经济发展水平较高。根据这样的特点，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

（1）进行严格的空间管制，加强生态环境建设，控制人口流入，鼓励企业和居住人口迁出，严禁不符合功能定位的开发建设活动，维护生态系统和功能的完整性。

（2）注重本地区的生态环境建设，对各种自然保护区域实行重点保护，促进新沂市生态系统的整体和谐。

2、土地利用目标和总体要求

本区域实现自身耕地总量动态平衡的基础上，通过农用地结构调整，优化自然生态环境。

3、土地利用方向和措施

（1）保护现有自然保护区。

（2）大力推进以高效生态农业为主的现代都市型农业，重点保障生态农业用地。

（3）积极发展生态旅游观光业用地，合理配置第三产业用地。

第五章 结论和建议

一、结论

1、土地利用的区域统筹势在必行。经过近20年的发展，新沂市已经具备了一定的经济实力，但是也暴露出一些问题和薄弱环节。突出表现在经济发展过程中由于外延式扩展带来土地浪费现象严重，建设用地投入产出比较低，农村居民点用地分散，开发区土地征而未用、开发利用程度低、土地闲置的现象比较严重。因此，着手进行土地利用的区域统筹，合理安排各类用地，形成有序的发展格局，是保障全县经济活力和持续发展能力的关键。

2、按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的指导思想，按照统筹安排各类、各区域用地的原则，围绕促进区域合理分工协作和协调发展的目标，与区域经济、产业和人口发展战略相适应，研究提出分类指导的规划指标和建议，是土地利用统筹研究的中心议题。

3、本研究通过对一系列重要相关规划涉及到空间布局和分区研究的内容加以梳理，围绕新沂市重大区域发展战略，结合各区域经济发展及土地利用结构的现状特征，提出了新沂市域土地利用的分区方案。通过分析不同地区的功能定位、发展方向和资源环境承载能力，研究提出了分区的土地利用方案与管制措施。

4、为了贯彻强化节约、集约用地，加强建设用地的优化整合，加快经济结构优化和增长方式转变的思想。根据“十一五”规划设想，综合考虑不同地区开发现状、开发潜力，以及土地开发、利用、保护、整治的要求，进一步划分出土地利用功能区。新沂的土地利用功能区划分为四类：优化开发区、重点开发区、适度开发区和禁止开发区，并有针对性地提出了管制措施，实行差别化管理：优化开发区——调整优化建设用地用途，提高用地准入标准；重点开发区——适当扩大建设用地规模，提高建设用地集约化水平；适度开发区——适度控制建设用地规模，按用地用途分类管理；禁止开发区——新增建设用地，增加基本农田保护面积。

二、建议

（一）科学合理地配置区域土地利用主要控制指标

土地利用控制指标是决定一个地区土地利用功能的最为关键的变量，不同的土地利用功能区应该享有不同的土地利用指标。给予城镇建设更多的建设用地指标，尤其是要充分保证重点开发区的建设用地需求。建议在分配建设占用耕地指标时，充分考虑土地利用功能分区情况，对重点开发区给予较多的指标倾斜。

这些措施体现在土地统筹利用上就是要合理控制土地指标分配，建议在具体实施过程中可以分别赋予优化开发区、重点开发区、适度开发区、禁止开发区以不同的权重，根据各个乡镇行政单位的面积占全县总面积的比例，通过加权平均，算出各个乡镇的总分值，根据该分值分配新沂市建设占用耕地指标。与此同时，在分配基本农田保护区面积时，也充分考虑不同利用功能区的权重，将基本农田保护指标尽量安排在适度保护地区内，而在重点开发区内减少基本农地保护面积。这样既保证了重点开发区内快速经济发展对建设用地的需求，又保护了适度开发区内生态脆弱地区的资源环境，有效协调了经济发展与资源环境间的矛盾。

（二）通过土地利用的空间功能分区实行分区管制

根据弹性规划原则，依据不同地区的开发现状、开发潜力和资源环境承载能力，以及土地开发、利用、保护、整治的要求，合理划分土地利用优化开发区、重点开发区、适度开发区和禁止开发区，实行土地利用的空间功能分区管制。

在优化开发地区应适当控制规划建设占用耕地指标的数量，提高土地利用的集约化水平，保持基本农田保护区面积的相对稳定，突出实施耕地总量动态平衡；在重点开发地区应分配更多的规划建设占用耕地指标，适当调减基本农田保护区的面积；在适度开发区，应控制建设占用耕地指标，保持基本农田面积稳定，保证耕地总量动态平衡；在禁止开发区，应严格控制规划建设占用耕地的指标，增加基本农田保护区面积和生态保护区面积。在分区管制的实施过程中，新沂市应利用在优化开发地区内收缴的土地出让金、耕地开垦费、耕地占用税等的土地非农化收益，利用财政转移支付手段对适度开发地区提供生态环境建设补偿，支持这些区域的公共服务设施和生态环境建设。

（三）合理布局基本农田保护的区域空间格局

新沂市耕地保护的重点是保持基本农田保护面积不减少，远期以提高基本农田的生产力为未来耕地保护的重点，通过农田整理，改善耕地的质量和生产条件，保证新沂市耕地的农业综合生产能力不降低。

因此，在基本农田保护的空间格局上，应当依据区域的经济发展潜力和自然资源禀赋，综合判定区域的比较优势，并以此为依据进行基本农田保护的空间格局调整。根据国民收入土地占用率最低的土地资源最优配置的评价标准，如果给予土地利用效率高的地区更多规划建设占用耕地的指标，则可以在耗用耕地资源最小的前提下保障最大的GDP增量，从而协调经济发展与耕地保护的关系，保障人与自然的协调发展。因此，新沂市各镇之间应当允许基本农田按照有偿保护的原则实行空间调整。即本地基本农田被占用无法补充，利用自筹资金转移到耕地资源较丰富的区域承担补划并保护基本农田，在全县基本农田保护面积不减少的情况下为经济发展加快的镇腾出足够的空间。

（四）合理确定建设用地规模与布局，发挥土地宏观功能

为保证新沂市经济社会的全面协调可持续发展，在区域建设用地的规模和布局的确定上，必须按照集中、集约用地的原则，进行建设用地空间配置。具体可在划定不同地区长期建设发展区域前提下，实施“门槛准入＋价格竞争”的新增建设用地配置制度。根据不同地区社会经济发展水平与产业发展重点，结合产业投资与生产特征，分地区、分产业制订差别对待的工业集中区准入门槛制度。在土地资源稀缺地区，鼓励竞争性土地供给方式的应用，使价格机制充分发挥作用。同时，通过加强建设用地管理，对特定地区、特定时期土地供给规模与结构进行控制，以促进产业结构调整与经济增长方式转型，稳定经济发展速度，提高经济增长质量。

（五）制定切实可行的土地利用和保护

新沂市耕地总量动态平衡目标的实现，既要控制非农建设占用耕地的规模，又要合理开发整理耕地后备资源，及时补充耕地数量，还要合理控制农业内部结构调整，使得耕地的数量和质量在一定范围内保持动态平衡。

针对土地开发整理补充耕地行为要实行一定的鼓励，努力提高现有和新增的耕地质量；对农业内部结构调整要实行合理的，总体上以不破坏耕作层为原则，从根本上保障粮食安全和经济社会的可持续发展。