金融监管变迁与国际比较

［关键词］金融监管；变迁；商业银行［中图分类号］F833

［文献标识码］A

［文章编号］1006－169X （2010）04－0049－04

基金项目：受国家自然科学基金（编号：70973028）和教育部人文社科规划基金一般项目（编号：

08JA790025）的资助。

段军山（1971－），男，湖南澧县人，金融学博士学位，现为广东商学院金融学院副教授，硕士生导师，研究方向为金融市场。（广东广州

510320）

金融监管变迁与国际比较

■段军山

美国次贷危机爆发并全球蔓延以后，对各国金融监管安排的讨论成为热点话题。从世界各主要金融发达国家金融监管的发展过程来看，美、德、英、日、韩和巴西已经采取综合监管模式，法国和印度采取分业监管模式。在综合监管模式中，美国是美联储的综合监管和其他监管机构的专业监管相结合，其他五国则为于央行的综合监管机构与央行合作进行监管。在分业监管的两个国家中，法国正在考虑向综合监管转变。由此可见，综合监管金融正是世界各国的发展趋势，而我国如何在银行、证券和保险业监管者三方进行有效的合作，实施全面的监管方法和并表监管，并最终考虑是否像日本一样建立金融厅这样统一的金融监管机构来进行监管，把多个监管机构的各自为政，改革为合并组成一个统一的监管机构，以便为服务对象提供一个金融监管服务的超市，实行统一、综合监管，逐步统一监管标准，并实现监管标准的充分透明，实现金融公平竞争，提高监管的质量、水平和效率，是我们面临的重要理论课题，对这方面的研究具有显著

的理论意义。

一、金融监管变迁的理论分析

从理论方面看，尽管有关金融监管的论述颇丰，但大多集中于监管效率和目标、金融安全网的设计、金融风险防范和危机处理等问题，对于金融监管及其绩效的研究不是很多，只是散见于大量的文献之中。

Goodhart 等（1998）指出［1］：第一，金融监管的安排

将影响金融监管的效率和有效性；第二，不同监管下监管机构的责任明确程度不同，而由于监管当局面临的目标通常不止一个，因此在监管目标存在冲突时，只有明确监管机构的责任，才能较好地解决目标冲突问题；第三，金融监管的差异会影响监管的直接成本和间接成本；第四，不必要的交叉重复监管会影响金融监管的成本和效率，不同的金融监管在处理这类问题上具有不同的优势。可见，研究金融监管问题有着重要的理论意义。总的来说，目前学术界对金融监管的设计提出了三种主要的理论模式：机构型监管、功能型监管和目标型监管。Taylor （1995）提出

ournal of Finance and Economics

J

金融与经济2010.04

二、金融监管制度变迁的实践分析

从实践方面看，金融监管制度的广泛开展是与银行制度的产生和发展直接相联系的，金融监管(主要是银行监管)历来是现代银行最为重要的职能之一。从各国银行的起源来看，除了瑞典银行和英格兰银行等少数最古老的银行建立之初的目的是为赤字融资外，绝大部分国家都是在经历了一系列经济危机和金融动荡之后，为了对银行体系进行监管并承担最后借款人的角色，保证金融和经济的稳定运行，才建立银行的。1997年，英国把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了综合性金融监管机构——

—金融服务管理局(FSA)，统一负责对各领域金融活动进行监管。虽然早在此之前的20世纪80年代后期，北欧各国和加拿大也都对金融监管进行了类似的改革，但作为在主要国际金融中心进行的首次尝试，国际金融界对英国的此项改革予以了极大的关注，学术界有关监管的讨论也逐渐多了起来。随后，韩国、澳大利亚、日本等国也相继效仿，进行了类似的改革；欧盟的德国、爱尔兰、奥地利和南非、以色列以及一些新兴市场国家(如泰国和墨西哥)也开始就这一问题进行咨询和讨论。此外，澳大利亚、加拿大、丹麦、挪威、瑞典、冰岛、日本、韩国、新加坡和英国等发达国家还建立了非正式的“统一金融监管者论坛”，分别于1999年5月和2000年5月在悉尼和多伦多召开会议，就统一的金融监管和综合性金融监管机构所面临的某些问题进行讨论。如今，成立于银行的综合性金融监管机构，实行统一的金融监管，似乎正在成为一种趋势，金融监管安排问题也逐渐成为人们关注的热点。

日本金融改革被称为“大爆炸”，其内容包括放松对金融的严格管制，实现金融市场本质上的自由化。金融制度“大爆炸”式的改革使日本原来已经开放的资本市场更加国际化。以前，日本金融当局对金融机构的监管是酌情处理的，自“金融大爆炸”以后，则制定了与金融全球化、自由化相适应的法律法规来进行强有力的监管，通过规定资本充足率、信用评级、要求金融机构公开不良债权数额和详细的资产负债表，并使金融机构的财务会计制度符合国际惯例等措施以确保日本金融体系的安全。日本金融监管法律的变革，不仅反映了日本加速金融监管的制度化和法制化的进程，而且反映了日本顺应国际金融发展的全球化、自由化和混业化的趋势，金融业也从分业经营向全能银行发展、分业监管向混业监管的方向发展［4］。

英国2001的金融监管制度改革在全球范围内都前所未有，是一种很有前瞻性的制度创新，是为了应付金融业迅速全球发展的趋势，为了保持英国金融业在这种趋势中的领先地位。英国统一金融监管的好处是集中了监管金融活动的专家，可以严密跟踪各种投资机构的金融投资，防微杜渐。另外，由于监管统一，英国金融监管局可以节约培训成本与管理成本。在市场开放的条件下，金融活动对货币的反应很强烈，反过来又刺激经济活动。英国新的金融监管制度建立了一种银行与金融监管机构之间的对话机制，它原则上应该更稳妥地协调、制定货币，使经济增长免受通货膨胀与金融企业流动性危机互相干扰的影响。Gray 教授(2009)以NORTHERN ROCK银行为主体，对金融服务管理局（FSA）在该银行2007年的危机前、中、后的表现，对英国单一“基于风险”监管模型及其存在的一些问题进行了具体的阐述，揭示了该监管体系的主要特征及其改进方向［5］。

德国一向以卓有成效的金融监管著称，在西方发达经济体中，德国的金融是与美国迥异而又运转良好的典型，被很多国家所效仿。20世纪90年代以来，德国关于金融监管法律的很多变化都是为了适应金融全球化与欧洲一体化的要求。在2002年改革之前，德国金融仍是“混业经营、分业监管”，2002年4月22日，颁布了《联邦金融服务监管局法》，2002年5月1日成立了联邦金监局，整合了原先的三个监管机构，完成了金融监管法律的改革与的调整。

关于美国的金融监管改革，徐克恩、鄂志寰（2008）对美国财政部公布的《金融监管体系现代化蓝图》进行了研究［6］，蓝图以建立新的适应金融业发展的现代金融监管体系为目标。他们认为，蓝图表现出明显的局限性，而动荡的金融市场环境及政治制约导致的多方争议也决定了蓝图的实施将是一个漫长的过程。2009年6月17日，奥巴马总统向美国国会提交有关金融监管改革的议案，提出了监管大型金融机构、保护消费者，以及弥补在衍生品市场的监管漏洞三个主要内容。特纳认为，解决弊病的药方不是重归分业，而是应对混业经营的新局面强化跨行业、领全局的系统风险监管。改革议案的第二项内容，是计划成立一个消费者金融保护局（CFPA），对按揭贷款、信用卡、储蓄和支票账户等消

金融与经济2010.04费信贷产品实施更加严格的监管，保护消费者权益。

根据Luna-Martinez and Rose（2002）对77个国家的样本调查结果，完全统一的监管包括22个国家和地区（占29%），部分统一监管（即两个监管者）包括24个国家和地区（占31%），完全分业的监管包括31个国家和地区（占40%），下表1列出了相关国家的明细情况［7］。

表1全球主要国家和地区监管者设置情况及其分布

资料来源：Luna-Martinez and Rose，2002。

三、中国金融监管制度安排的问题

关于对中国金融监管制度安排的问题研究，王元龙课题组(2001)研究认为,要重新确立我国金融监管目标：维护金融稳定，保护债权人利益，提高金融监管水平，确保金融监管的有效性。当前金融监管亟需改革的内容应包括金融监管的非行政化、加强银行公司治理标准的监管、执行符合国际标准的审慎会计制度、建立银行危机救助制度、加强不同监管主体之间的合作等。监管重点应由合规转向经营性风险。此外，应选择合适的时机设立金融监管委员会，对金融业实行全面监管，建立集中统一的金融监管。这既能有效行使金融监管职能，又能保证监管机构的性，也符合国际金融监管的发展趋势［8］。易宪容（2002）从考察美国金融监管体系确立与演进的历程中看到,金融监管并非以管制金融资源为目的,而是以提升金融市场有效运作为目的,因此,中国应该以市场法则为依据，确立多层次的金融监管体系,并且放松管制［9］。李涛（2003）系统研究了世界上118个国家(地区)的商业银行监管模式及其对金融发展水平的影响［10］。比较中国的商业银行监管模式与世界平均水平以及德国和美国的差异,结果显示了中国过多的对拥有银行和直接的事先监管的依赖。刘夏等（2005）通过构建博弈模型分析得出分业监管模式对金融控股公司制商业银行的金融创新造成了不利影响,而混业监管模式既能引导金融控股公司制商业银行进行自我约束,又能促进金融创新［11］。我国应该建立以维护金融体系整体稳定和效率为目标导向的混业监管模式,这样有利于各个监管主体之间实现信息共享、加强合作和增进行动的一致性。江春（2005）运用80个国家的数据首次系统检验了各种金融监管理论的有效性。在中国金融全面开放的背景下,积极进行国有金融产权制度改革、加强银行业的竞争水平、提高金融监管机构的性、改善投资者权利的法律保护以及扩大社会的开放，对中国金融的进一步发展具有重大的意义［12］。沈坤荣、李莉（2006）以“掠夺之手”的模型为框架、采用全球131个国家的最新数据，分析各项银行监管措施在不同背景下对于银行发展的影响，从而回答怎样的监管才是促进银行稳定发展的一个适当尺度的问题［13］。他们的研究认为，与一般的情况有所不同，中国在资本充足率不高、非官方监管不健全的条件下，应谨慎放松银行市场（尤其是外资银行）的准入，约束银行涉足证券、保险等其他业务，建立显性存款保险制度，并且发挥官方监管控制的积极作用。

四、次贷危机后金融监管制度改革的问题

关于次贷危机与金融监管制度改革的问题研究，葛奇（2008）研究认为，美国次贷危机愈演愈烈已造成了全球金融危机,金融监管机构对此次危机负有不可推卸的责任,其传统的最佳标准式的监管理念通过巴塞尔新协议等方式导致了市场行为趋同从而流动性缺失、系统性风险发生、亲周期问题显现。此外,监管机构对于高杠杆率和负债与资产错配的金融机构监管明显不足,也在一定程度上加剧了危机［14］。中国人民银行金融研究所发表的文章指出，本次金融危机源于美国次贷危机，通过各类金融产品、金融机构和金融市场等渠道，迅速在全世界蔓延。有效的金融监管是防范金融风险最有力的外部约束力量，而危机的快速蔓延暴露出了部分发达国家在金融监管理念、及国际合作等多方面的问题［15］。IMF的驻华首席代表费达翰（2009）认为，现有国际金融监管体系的失败之处表现为：对系统性风险的监督并非完全奏效；缺乏应对系统性风险的国际协调；跨境金融监管不力；对流动性支持或外部调整的融资安排不充分。对此，他认为IMF在新的国际金

监管者及其数量具体分布国家

单一监管者（22个国家和地区）奥地利、Bahrain、百慕达、Cay-man群岛、丹麦、爱沙尼亚、德国、直布罗陀、匈牙利、冰岛、爱尔兰、日本、拉脱维亚、Mal-dives、马耳他、尼加拉瓜、挪威、新加坡、韩国、瑞典、UAE、英国

两个监管者（24个国家和地区）银保统一

澳大利亚、比利时、加拿大、哥

伦比亚、厄瓜多尔、萨尔瓦多、

危地马拉、哈萨克斯坦、马来西

亚、秘鲁、委内瑞拉

银证统一

Dominican共和国、芬兰、卢森

堡、墨西哥、瑞士、乌拉圭

证保统一

玻利维亚、智利、牙买加、毛里

求斯、斯洛伐克、南非、乌克兰

多个监管者（31个国家和地区）阿根廷、巴哈马、巴贝多、博茨

瓦拉、巴西、保加利亚、中国、

Cyprus、埃及、法国、希腊、中国

、印度、印度尼西亚、以色

列、意大利、约旦、立陶宛、荷

兰、新西兰、巴拿马、菲律宾、波

兰、葡萄牙、、斯洛文尼亚、

斯里兰卡、西班牙、泰国、土耳

其、美国

金融监管变迁与国际比较融体系中应发挥更多的作用：加强多边和双边监督；增加代表性和份额；为财长和央行行长提供更为明确的交流平台；支持跨境金融监管；保持足够的资源以随时满足成员国的各种需要［16］。黄艳（2009）研究认为，对于中国金融业而言，实行混业经营、不断发展金融衍生品市场是提高金融效率的必然选择，中国应根据这场次贷危机中凸显出来的主要问题，结合中国金融市场发展实际，将现行的分业监管模式转向分工合作、功能导向的立体化综合监管模式［17］。

五、结论及未来的研究方向

总体来看，我们可以从本文的分析中归纳出三个比较明显的结论，第一，任何一种监管都是在特定历史条件和政治下形成和发展的，不存在一个可以照抄照搬的典范。金融监管模式受到一个国家的政治、文化传统、法律环境、金融结构的影响。第二，即便金融市场成熟的发达国家，金融监管也需要改革。金融监管需要根据社会经济条件的变化及时进行调整和变革，监管理念和技术也应不断加以改进和创新。第三，从各国金融监管制度变迁来看，对监管效率的追求是其演进的主要力量。而监管效率的高低在很大程度上取决于监管机构之间的信息联通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员行为的规范化程度，而不一定需要一个全能的监管者。

在未来研究中，我们需要努力的方向包括：其一，对金融监管制度变迁的影响因素采用理论演绎、各国横向比较结合实证检验的方法进行综合分析。其二，从金融创新、宏观经济风险、法律因素、政治制度等方面对金融监管制度变迁中的路径依赖以及金融监管模式的不同选择进行重点分析。

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