城市总体规划编制要超前

   “城市总体规划是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段”。《中华人民共和国城乡规划法》解说如是阐述城市总体规划的任务和作用。城市总体规划在城市的发展、、实施管理中是非常重要的基础，也可以说是城市规划体系中的关键环节。由于我国城市总体规划期限一般为20年，编制审批周期长，实效性大打折扣；在规划编制过程中，往往是经济社会发展的不确定性很难应对，对城市发展的可能性估计不足，甚至我们自己约束自己不同程度的存在，致使我们的城市总体规划很难适应20年，能坚持10年左右就很不错了，相对城市经济社会发展，城市总体规划经常显得“滞后”。目前我国城市执行的城市总体规划，大部分是2000年以后修编的，又到了一个关键时期，即城市总体规划在近几年可能又是新一轮修编。我国城镇化如同经济发展一样处于快速发展时期，城市如同一个成长期的年青人，也是处于快速成长的时期，这个时期在我们国家至少还要持续20-30年。城市规划应对未来，其发展的不确定性是各个国家发展中普遍面临的问题，这也可能是城市规划科学的的特殊性之一。为了尽力克服城市发展的不确定性，增强城市规划的科学性、前瞻性、适应性和可实施性，应该对城市总体规划的编制进行研究探讨，使其更好的服务于城市发展的、建设和管理，使城市科学健康、可持续发展，城市总体规划编制应改革，城市总体规划要超前。

一、城市总体规划内容宜减不宜繁。城市总体规划主要的任务作用非常明确，城市总体规划编制的内容、深度、成果应与其相适应。但事实是我们的城市总体规划内容越来越多，图纸越来越多，文字成果越来越厚。我们行业内很多专家学者做了很多研究探讨，但是问题始终没有得到很好的解决。城市总体规划主要解决城市发展目标、发展规模，用地空间布局，主要公共服务设施，基础公用设施建设要求，有关城市公共利益、公共安全，资源、环境、文化遗产保护及实施措施就行了。因为城市总体规划、详细规划、专业规划是一个完整的体系，要进一步理清城市规划体系中各阶段的主要内容和其相互之间的关系，各阶段的工作尽量到各阶段去解决，这样各部分即要突出自己的重点，又能体现规划的实效。城市总体规划内容宜减不宜繁，在现行条件下，城市总体规划的内容应尽力减化，该控制的要控制住，该有弹性的要给有余地，使其在城市发展、建设、管理中能更好的发挥作用。

二、城市空间发展战略研究应推广。从城市规划、建设、发展的经验、问题及城市总体规划实施情况分析，城市规划修编应该从城市经济社会发展的可能与要求，当地的土地资源、水资源、交通条件、能源供应，即环境、资源和承担能力进行综合分析，当然还要研究城市在区域中的地位作用职能，进行统筹考虑，把期限放到我国实现现代化、经济发展、产业结构达到相应水平，城镇化发展进入稳定发展时期，来确定城市的发展目标、发展战略、资源保护、城市规模、土地利用、城市空间布局，确定城市发展的远景。对此，有的称之谓城市发展战略研究，有的称之谓城市远景规划，有的称之谓城市发展战略规划、概念性规划等等。如果从研究探讨的角度，就是城市发展战略研究，如果按照目前城市规划编制体系，则应是城市远景规划，我们暂且称之谓城市发展战略研究。利用法定规划守住底线，利用城市战略研究探索未来，是我国城市规划处于复杂时代的特征，这种思路和方法也是随着时代的发展、实际的需求应运而生的。城市发展战略研究应该推广，即要研究确定城市发展目标、发展战略、发展重点、发展规模、发展对策，更要研究确定城市的用地空间布局，并研究提出城市分期的目标和空间布局意向。从更高的层次为城市总体规划编制提供指导和依据，真正保证城市总体规划的科学性、战略性、战术性、前瞻性、适应性、可实施性，改变城市总体规划滞后的局面。这个研究的期限可能是三十年、五十年，特殊地区也可以不设期限。

三、城市规划“底线”要守住。在社会主义市场经济条件下，城市规划是对空间资源的管理，其核心是土地的开发利用，配置的是空间资源，调整的是利益关系，处理的是整体和局部，近期和长远的关系，维护的是公共利益、公共安全和公平公正，保证的是城市健康，可持续发展，实现经济、社会、环境三个效益的统一。城市规划的本质，决定了维护公共利益、公共安全和公平公正，保证城市可持续发展，实现城市经济、社会、环境三个效益的统一，这是对城市规划的基本要求，也可以说这是城市规划的基本任务之一，这种要求和任务贯穿于城市规划编制、审批、实施、监察全过程。

在城市总体规划中，城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黄线涉及到城市绿地、水系、历史文化遗存的保护、城市基础公用设施的安排。前三者很多是不可再生的资源，是构建和谐城市、生态城市、人居城市的必要条件，城市黄线涉及到城市的公共供给、城市运行、甚至安全。四线控制等强制性内容事关城市公共利益、公共安全、公平公正，事关城市人居环境的质量，事关城市经济、社会、环境三个效益的统一，事关城市可持续发展，这是城市规划的底线，必须坚持守住这个底线。在城市总体规划中，要研究确定四线等强制性内容，尽量保证其科学性、可实施性、可操作性，这是城市总体规划中应切实下功夫加强进行控制、保护的内容。

城市总体规划的其他用地，要适应城市建设发展不确定性的特性，还要考虑规划建设生态低碳城市的要求，其土地利用和空间布局要适当考虑兼容性、适应性、应变性。

4、城市规模宜大不宜小。在过去理念上编制的城市总体规划，期限一般为20年，能够坚持10年左右这个城市总体规划也就能说的过去了，几乎鲜有坚持到规划期末的城市。解决这个问题，通过城市总体规划本身的反省和提高，加强城市发展战略研究这一环节，城市总体规划的科学性、适应性应该是很大的提高和增强。其实还有一点，在城市总体规划编制中城市规模宜大不宜小。我回想到日照市城市总体规划建设历程。1979年，由于石臼港和兖（州）石（臼所）铁路的建设，我们开始对城市进行规划。当时日照是一个县城，其城建成区人口好象不到三万人，石臼所当时是一个镇，驻地人口不到5000人，相距日照县城11公里，石臼港设计吞吐量为1800万吨/年，兖石铁路货运量设计1800万吨/年。当时研究了国内有关港口城市的发展历程、经验、教训，从一开始的规划方案就是按照生活岸线、生产岸线分开，60-100万人左右的大城市进行规划。这个规划是中国规划师自己设计的，这个城市是按照规划建设的，至今三十余年，城市建设发展的格局和当时的规划是一致的，这是一个规划建设成功的城市，本世纪开始，已成为国内著名大学城市规划专业必讲的范例。当然，日照有他的特殊性，但是这种特殊性是否又印证了城市规模大一点主动？当然，这还要贯彻执行国家的方针，在此前提下，尽量把城市做的大一点比小一点要好的多。照这样的思路，还有一项工作要坚持，即根据城市经济社会发展的需求，确定城市建设的时序、次序，一次规划、整体考虑、分步实施。

5、城市总体规划要和土地利用总体规划相衔接。这是城乡规划法和土地法明确规定的，表述几乎完全一致，但如何衔接是一个非常实际的问题。城乡规划法解说对城市总体规划和土地利用总体规划的协调关系已经讲得非常清楚。笔者认为，城乡规划法和土地管理法的法律层级是一样的，规划的编制主体是一样的，两个规划审批效力几乎是一样的，两个规划对经济社会发展具有重要的和指导意义是一致的，从合理利用国土资源、促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等宏观目标上，两个规划也是一致的，两个规划的不同只是工作的侧重点不同，主管部门不同，两个规划的衔接应该把握，城市总体规划的修编一定要走在土地利用总体规划的前边。城市总体规划依据城市发展目标、发展需求，提出对土地的需求和解决办法。而土地利用总体规划编制应该根据国家或地区的经济社会发展，在宏观层面上对土地资源及其利用进行功能划分和控制，切实搞好耕地等资源的保护，综合考虑土地保护和利用问题。不管是从工作性质的需求先后次序，还是解决供给保护的关系，还是研究决策的程序，城市总体规划修编必须在土地利用总体规划前边进行，各级才能做出科学的判断和决策，这个无容置疑。

这是笔者从事城市规划工作多年的随记。文中过于强调了城市总体规划的超前，对其它涉及较少，但有一点要强调，城市规划是行为，是公共，性很强，城市规划要依法编制、依法审批、依法实施管理，要贯彻执行国家的有关方针。

2013.8.17