第九章 社区管理模式研究

我国城市基层社区管理的创新是时代发展的必然趋势。目前，中国整个社会格局正由“大、小社会”向“小、大社会”转变，“国家制”正日益向“社会制”演进。从微观角度看，城市基层社区管理创新是适应人们由“单位人”向“社区人”的转变以及建立科学有序、先进高效和结构合理的社区管理新模式的先决条件。社区建设的好坏不仅直接关系到的形象和社会的稳定，而且它还是和公民的一个交流平台，是解决城市下岗与失业、扶贫、帮困、社会保障等一系列社会问题的第一道“防护网”，也是防止突发事件一道“防火墙”。因此，各级和有关部门应充分重视社区建设工作。

我国城市社区管理改革的第一步即规模调整已经完成，下一步的工作重点是选择合适的社区管理模式,进一步深化社区管理改革，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。

第一节 国外社区管理模式研究

一、西方主要国家的社区管理模式

1、美国：社区管理体现官民“协作” 

与华盛顿特区隔河相望的美国弗吉尼亚州阿灵顿县，其社区管理是整个美国社区管理一个缩影。该县有大约50个社区，社区有居民协会。在社区建设和设施完善中，当地起了重要作用。为了官民协作共建居民满意社区，县社区管理部发起了“社区管理计划”，迄今已有41年的历史。社区管理计划的重点包括街灯设置和铺设人行道等在内的交通安全、街道维修绿化以及社区公园建设等。

所有社区管理计划的制定都基于社区居民的意见，反映居民日常生活的实际需要。从计划制定到工程实施，整个过程充分体现基层民主。社区选出的“社区管理计划”代表下面还有居民选出的楼区代表，楼区代表每年会把问题单分发到各家各户，上面列出一些具体事项，让居民选择他们认为社区最需要改进的事项。而居民临时想到什么社区福利的点子或者有什么意见，也通过楼区代表向县反映。社区管理部和各社区负责社区管理计划事务的代表每月开一次会，讨论社区居民的建议和工程项目。社区管理部根据居见进行实地调查，确定社区建设优先事项后，找专业人员进行工程设计，接下来是征求居民对设计方案的意见，如果设计方案得到社区60％居民的支持，工程就开始实施。

社区管理计划的资金来源是当地税收，每两个财政年度得到一笔预算。社区管理部充分考虑各社区利益并根据实际需要作出安排，在规模不等的社区之间取得平衡。阿灵顿县对社区建设的介入还体现在社区地产的开发阶段。县在审核社区地产开发计划时最优先考虑的问题是，必须保证要有一定面积的公共用地——孩子们得有安全的地方玩，居民出门要有地方去。另外还要考虑社区必须要有一定比例的住房，让那些低于平均收入者能够买得起。

2、日本：社区管理重视“自律”

日本人比较强调自律，许多大城市的市中心都热闹非凡，但在日本的许多社区，“热闹”和“喧嚣”都销声匿迹，有时让人感到静得出奇。比如，在东京涩谷区的惠比寿居民区，附近有繁华的购物中心，热闹的城铁车站，但这里却一点也没有市中心的吵闹，非常宁静。

日本的《环境基本法》对噪音有明文：疗养部门和社会福利设施集中的地方，噪音白天在50分贝以下，夜里不能超过40分贝；市民居住区白天55分贝，夜里45分贝以下；住宅和商业、工业混合区域白天60分贝，夜里50分贝以下。达不到标准，有关部门会加以治理。

日本人在生活中处处都小心翼翼，生怕给别人添麻烦。白天很少见人影，也几乎看不到他们在院子里聊天。晚上一扇扇的窗户里亮着灯光，隐约可看见一家人在看电视，但却很少能听见电视声或者说话的声音。城铁车站非常热闹，但从未听到过电车鸣笛。电车穿过小区，只有邻近铁路的人能听到，并没有达到吵闹的地步。高速公路上平时汽车川流不息，但声音并不算大，很少听到汽车司机摁喇叭。 

3、瑞典：社区管理讲究“和谐” 

在瑞典，不管是在公共场所，还是在住宅区，一般都听不到大声喧哗。不管大街还是小巷，几乎都听不到汽车的喇叭声和自行车的铃铛声。瑞典的社区，处处都体现着人与人、人与自然的和谐共处。

大多数瑞典居民小区都对居民可能对他人造成干扰的活动进行，比如晚上九点以后不准使用吸尘器，晚上十点后不准使用洗衣机。这样的规定虽然不是法令，但作为一种约定俗成的社会公德而被人们广泛接受。闹得太出格，会被其他邻居告到小区物业管理处；屡教不改的，很有可能被房东请出大门。临近周末的时候，在瑞典的许多居民小区里都可以看到这样一些业主留言：“各位邻居，我们将于今晚在家中宴请宾客，届时会有较高的声响，希望各位原谅。”或许是因为大多数瑞典人从小就在这样的居住环境下成长，长大了搬出去住自己的公寓也会自觉遵循这些约定。 

在瑞典，大多数公寓楼的隔音效果极佳。标准公寓配置的窗户都是3层玻璃，隔音效果十分突出。在斯德哥尔摩一些距离主要街道较近的小区，市政管理部门规定要给居民安装4层玻璃，据说多装一层玻璃可以将室内噪音接收率降低90％。而那些建在高速路或火车道旁的小区，最常用的隔音方法就是在道路两旁建隔音墙。 

4、德国：社区管理注重“配套” 

德国很少有那种封闭或半封闭形式的居民小区。即使是同一建筑商开发的集中成片的楼盘，也与邻近楼盘没有围墙之类的明显界线。 

柏林市的房屋建筑法规对新建住宅中绿地等配套设施有专门规定。比如根据地理位置不同，绿地在整个地皮中占的比例也不同，越靠近市中心，绿地比例也越小。

德国城市同样存在噪音问题。由于德国纬度高，冬季时间长，一般住宅的窗户都采用双层中空，这不仅起到了保温作用，也有效地降低了外界环境噪声。尤其是靠近马路的居民楼，一般在设计时会采用降噪规格更高的窗户。为减少道路交通噪声对居民楼的干扰，德国还在居民区行车速度。在柏林的城市网状主干道之间，30公里限速区的标志随处可见。在一些穿过居民密集区的中小干道上，还实行晚上22时至早晨6时限速30公里的分时限速规定，尽量避免交通噪音对居民的影响。另外，在居民区，建筑施工作业严格限定时段，小区露天运动场也明示开放时间，一般都禁止中午和晚上开展活动。这些措施有效地降低了噪音扰民问题。 

德国没有类似我国城市街道委员会这样的具有社会意义的管理单元。德国小区物业公司的职责分为两大块，一方面是接洽房屋买卖和租赁业务，一方面是负责小区常规的检查和管理工作。如果受业主委托，物业公司还负责业主水电暖等设施的检查和维护工作。 

5、新加坡：社区管理有章可循 

在被誉为“花园城市”的新加坡，很少有人对小区内部的环境表示不满，这主要得益于小区严格完善的规章制度。 

由于新加坡地小人多，人口密度比较大，因此无论是兴建的组屋还是开发商兴建的公寓，大多数都是临街而建，已建成8年的共管式公寓“东陵丽晶园”也不例外。这个公寓小区西面和南面是两条繁忙嘈杂的公路，东面和北面则是比较安静的社区公园。为了减小公路噪音对居民的影响，小区的西南两侧除了栽植花草，还特别种了许多高大的树木。 

根据新加坡建屋发展局有关共管式公寓房屋建筑与相关设施比例的规定，发展商必须将不少于40％的土地用作花园、风景区以及其他娱乐健身设施，从而保证小区居民拥有一个结构合理、温馨舒适的居住环境。 

在“东陵丽晶园”居住的每一户都有一本《居住守则》，涉及日常生活、娱乐健身设施的使用、停车管理以及公共设施维修等多个方面，详细规定了住户在小区内可以进行的活动以及被严格禁止的行为。一旦有人违反了规定，保安人员会及时予以制止，物业管理处也会向各家各户发出书面通知进行提醒。如果违规者无视警告，没有在限定的时间内纠正错误或者给他人造成了损失，那么他除了要赔偿，还有可能“吃官司”。 

二、国外社区管理模式的特点分析

不论中外城市，也不论发达国家，还是发展中国家，社区管理涉及的基本关系都是行为与社区行为的相互关系，从这一角度可将社区管理模式概括为三种类型：主导模式、社区自治模式和混合模式。根据国内外专家学者对世界各地城市社区发展组织管理现状的考察研究，海外许多国家的和当政者在城市社区组织管理模式方面基本上可分为欧美型和亚太型两大类。它们的主要区别在于与社区结合的紧密程度不同。由于这种结合紧密程度的不同，使社区的组织管理工作各具特色。

1、主导模式

其基本特点是行为与社区行为的紧密结合，对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区管理的行政性较强、官方色彩较浓。以新加坡为例，中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：（1）对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划；（2）对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人进行培训；（3）为居民委员会提供场所和设施，沟通与社区的联系渠道；（4）发起某些社区活动，倡导特定的社会价值观念；（5）对社区建设予以财政上的支持

新加坡的社区主要社会组织有以下三类：（1）咨询委员会。每一个选区设立一个公民咨询委员会，它在选区层次上组织、领导和协调社区事务，负责把居民的需要和问题反映给，并把的有关活动安排和信息传达给居民；（2）居络所管理委员会。每个选区至少设立一个居络所管理委员会，它代表人协行使建设和管理社区民众俱乐部的职权，它组织举办诸如文化、教育、娱乐、体育、社交等各种有益的活动，以增进种族和谐与社会团结。同时，它也在和民众之间起桥梁沟通的作用。目前，全国共有管委会106个，全年举办各种活动31500项，参加人数333万人次；（3）居民委员会。在所有的公共组屋区都设有居委会，通过组织形式多样的活动来促进邻里和睦、种族和谐和社会团结。这些活动包括：组屋舞会、邻里守望、民防演练、家政课程、教育旅游、民众对话会、唱歌、社区联欢会等。这些活动使居住在同一组屋区的居民彼此增进认识与了解，更好地理解和响应的措施。目前，全国共有居委会493个，每年开办各种项目和活动大约33167个，参与人数390多万人次。

从制度体系上看，新加坡的社区组织具有中立的地位，没有政治倾向，完全是民间的区域自治组织。但是社区组织和社区领袖都与和执政党关系密切。社区领袖的委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，都使和执政党对社区组织极具影响力。社区内各种社团组织的活动则完全是公开、平等和开放的。社区组织本身不是法人。社区管理不为任何机构负担任何形式的经济职能，更不为其它机构代收任何形式的费(税)。社区活动经费主要有两大来源：一是补贴；二是社会募捐。几乎所有的社区活动都是自愿性质的，包括社区的公共环境美化等也都是义务参加。社区内名目繁多的各种组织，聚集了不同兴趣爱好和心理需求的人，形成组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。

2、社区自治模式

对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内的各种利益关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与部门并没有直接的联系。在这种模式下，社区发展规划仍是由部门负责编制并拨款加以实施的，但规划过程却充分体现了自上而下与自下而上相结合的原则。以美国为例，美国城市社区一般都具有明确的地理界限，社区就是城市的基层行政单位。社区内建有社区委员会、社区服务顾问团等组织机构。城市宪章中，对各种社区组织机构的组成及权限都做了明确规定，并且具有法律保证。由于最高根据修正案裁定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。因此，涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社会成员的意见。另外，美国的社区委员会是半官方组织，每个社区委员会都有50个不领工资、由区长任命的委员，任期为两年。社区由社区委员会聘用。社区服务顾问团由各专业职能部门的代表、社区委员会及市议会中本社区的代表组成。社区委员会和社区服务顾问团是和市民进行联系的桥梁和纽带，在社区中发挥着重要作用。

3、混合模式

在这一模式中，对社区发展的干预较为宽松，的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。日本是混合模式的代表之一。在系统中，由自治省负责社区工作，由地方设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作用。例如东京都的管理范围包括24个特别区、26个市、7个町和8个村，面积2100多平方千米。

日本的社区是个大概念，具体分为行政社区与居民社区。前者与基层行政（）重叠，后者不带有任何行政性质，是脱离国家行政的地域概念。东京人把前者称为区（或市），把后者称为“町”，各有各的功能。东京人无时无刻不生活在区市或町这样两个社区中。

东京的社区行政长官由民选产生，不是由上级任命产生，他们与东京都不存在领导与被领导的隶属关系，区长、、町长、村长不接受东京都知事（东京最高行政长官）的直接领导。都颁布的条例与规定对东京都全域起作用。理论上区与市平级，实际上，区长的地位略高于，因为“区”位于城市的中心地带，“市”位于边缘地带。换言之，市区的行政社区叫做“区”，郊区的行政社区叫做“市”。显然，“区”的人口更密集些，财政税收也更多些，特别是中心区，如千代田区、港区等，地位尤为显著。

东京社区之所以管理得高效有序，是靠全面的自主性加以保证的。社区里的事情，无论大小都由社区自己决定，不必请示“上级”。“上级”——都役所与地方役所是并列的，无权干预社区的事务。这样就保证了办事的快捷。役所的办事方式也是高效的，所有的役所都是“开放式”办公。所谓开放式是指：（1）役所无门卫、无围墙，无登记手续，自由出入。（2）办公室无屏障。役所的办公室（其实企业或其他机构的办公室亦如此）集中在一起，同在一个大“厅”之中。“厅”很大，可同时容纳数十人办公。一个课（相当于中国的科室）一个“窗口”。一个“窗口”与另一个“窗口”之间没有间隔分隔，浑然成为一体。写字台上放着写有“某某课”的玻璃牌子，居民一看就明白自己该到哪个“窗口”。办公方式与银行差不多，居民申报完自己需办事宜后可领到一个金属牌，坐在沙发上等候呼叫。呼叫时一律采用尊敬的称呼。这种办公方式不仅拉近了役所与居民的距离，而且使办公公开化了，有利于防止收贿受贿。按照规定，所有事务都必须在办公室里完成，不许在家里“办公”。

从以上各国社区管理组织体系比较来看，不管是何种管理模式，有一点是共同的，那就是事实上都存在着对社区建设的与大力支持。因为对社区发展进行与大力支持，有利于促使社区发展与社会发展的相互协调，有利于推动社区发展与社会经济持续发展。离开的与支持，社区发展就会成为一种无序的紊乱发展。因此，任何社区组织管理的模式，都是实施对整个社会系统控制的组成部分。欧美各国在促进社区发展和管理上，基本采取了“负责规划、指导，给以资助，社区组织负责具体实施”的运作方式。每年要制定社区发展的总体规划，出台相应的，并把社区拟办的事情公布于众，征求居见并加以修改。同时，每年要拨出资金，专门用于社区发展和管理。

第二节 国内社区管理模式比较

为了推进城市管理改革，摸索和总结城市社区建设的经验和规律，国家民政部于1999年在北京、上海、沈阳等10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，一些社区形成了具有自身特色的社区管理模式。笔者选取哈尔滨、上海和沈阳三个城市社区的改革为案例，对其不同的组织管理模式进行比较分析。

一、行政主导型模式：以哈尔滨市南岗区为例

哈尔滨市南岗区在改革中所建立的社区组织是以加强、的统一领导为核心，以强化民政部门的主管职能为重点，以增强各部门的协调和社会各界的参与为基础的行政主导型模式。

南岗区社区组织管理从纵向分为区、街道、居委会三级。其改革重点放在区一级。在区一级，成立了南岗区社区建设指导委员会，区委任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构，全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”，前者为协调机构，协调社区建设指导中心的工作和其他相关工作；后者为日常工作机构，由民政兼任中心领导。在指导中心内部，根据社区建设的内容，由相关的委、办、局组成7个工作指导部，它们均为实质性工作机构，其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的部门负责，同时这一管理工作系统自上而下延伸到居委会一级，以实现民政部门对社区工作强有力的领导和管理。

二、半行政半自治型模式：以上海市卢湾区五里桥街道为例 

五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发，建立了三个层面的组织管理系统：

(1)行政组织领导系统：事处及城区管理委员会。事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位，行使领导、协调、监督等职责。城区管理委员会由事处、派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位组成，其主要职能是商量、协调、督察城区管理的各项事务。

(2)行政组织执行系统：四个工作委员会，即市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会。市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理；社区发展委员会负责社区的精神文明建设和社区福利、劳动就业等；社会治安综合治理委员会主要协助街道党工委、办事处领导治安工作；财政经济委员会对街道企业负责，扶持和引导街道经济的发展。 

(3)社会组织支持系统：中介组织。这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。通过社区管理委员会、社区事务咨询委员会及各种居委会组织，对社区事务进行商议、协调、指导、监督和咨询，以对社区行政提供支持，并促进社区行政管理的社会化。 

根据五里桥的经验，社区管理委员会是半行政半自治的组织。它一方面承担着协调行政管理系统的条块分工的职能，另一方面对整个社区的各种资源进行协调。社区事务咨询委员会是社区社会化的议事组织，主要负责议事、协调、监督和咨询。在此基础上，五里桥街道还建立了社区事务调解协商制度，对社区内的重大工作进行通报，以充分发挥街道机关法人、社团法人、企事业法人等多种角色的作用。另外，卢湾区街道还充分发挥了居委会的管理、教育、服务等功能。 

三、自治型模式：以沈阳市春河社区为例 

沈阳市在社区改革中大胆创新，建立了独具特色的“沈阳模式”，即自治型模式。沈阳市春河社区建立了一套新的社区组织体系，从制度上保证社区民主自治。

春河社区由原来的5个居委会，2700多户居民组合而成，彻底打破了原来由街道行政区所划分的社区界限。社区成员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会代替原有的居民委员会(考虑到我国现行法律的规定，居委会的招牌仍然保留)，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社区内的、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区保障和支持社区自治。

在沈阳市春河社区的组织模式中，改革的焦点落在“居委会”这一层面。这一模式下的社区具有鲜明的“个性”，即自主性较强。社区具有法定的地位，拥有相应的权力，这使社区机构在社区建设和发展中具有主动性和创造性。在自主和自治的前提下，担当社区建设的组织者和管理者。作为“导演”，起间接作用，对社区建设主要运用法律或经济手段来调节和引导，用法律和制度来规范社区运行机制。另外，公众参与也是这一模式的鲜明特色。社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情，并以此对的决策施加影响。 

需要指出，以上三种模式是在不同的经济发展程度和改革背景下产生的，具有各自的特点和存在的合理性。哈尔滨市是我国北方内陆城市，经济结构比较单一，政治生活比较稳定，以为核心，让民政部门唱主角，有利于城市管理工作的逐步展开和社区建设的稳步推进。只是其经济发展相对缓慢，改革力度不大，与我国过去的社区管理没有本质区别。上海市是我国沿海开放城市，经济发展的水平较高，经济开发的速率较快，民主化意识相对较强，改革的力度也相对较大。其社区改革一方面强调党和的指导作用，以保持政治经济生活的稳定发展；另一方面也没有忽略经济高度发展背景下的政治民主生活的改善，比较重视社区的行政支持力量，即社区内社会性组织的发展。因此，它是一场自上而下的改革。沈阳市是我国老重工业城市，国有企业相对较多，在计划经济向市场经济转轨的过程中，它所承受的压力比其他城市要大得多。沈阳市的社区改革，就是基于市民群众的利益，响应市民群众的呼声而展开的。它是被逼出来的、自下而上发动的变革。它的大胆创新，是城市社区基层民主自治建设的重大突破，是走向现代市民社会的重要一步。

第三节  我国城市社区管理模式的发展与创新

当前，我国城市社区建设和社区管理改革的第一阶段的任务，即规模的调整、社区自治组织的建构等已经基本完成，接下来的重点是如何形成社区管理的新和新的运行机制。

一、创新城市社区管理模式的基本思路

目前我国城市社区建设的指导方针已基本明确，即改革城市基层管理，强化社区的功能，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。

 中国特色社区建设的目标也已明确，即管理规范有序、社区自治充满生机、市场机制充分发育、执政基础坚强巩固。

因此，各级要充分认识社区建设的重要性和紧迫性，将社区建设摆到事关改革、发展和稳定大局的位置，切实加强领导，营造比较浓厚的氛围，形成党政领导与社区群众同心协力建设社区的良好局面。社区行政管理系统应承担制定社区规划、促进社区发展的职能；社区自治管理系统要通过发动社区成员参与社区活动，形成社区的文化合力，培养居民的认同感和归属感；生活服务管理系统作为基础系统，其任务主要是通过提供便民服务，营造一个舒适、便利、优美、安全的社区环境。

城市社区管理改革最终要形成的管理管理格局是：以居住地为基础，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高社区文明程度和居民生活质量为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，在党的领导和指导、社会各方参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理和运行机制。

城市社区管理的基本模式选择是适时由行政主导型模式向社区自治型模式转型。在当前我省城市化水平较低，城市经济势力较弱的情况下，行政主导型模式有利于保证城市管理工作的逐步展开和社区建设的稳步推进。社区自治型模式是社区发展的方向，应选择有利时机，采取相应措施，实现我省城市社区管理由行政主导型模式向社区自治型模式的成功转型。

二、健全城市社区管理的运作机制

传统的管理是影响和制约我国城市社区整合的主要因素，社区的凝聚力和居民的归属感皆受制于这种传统的惯性作用。近些年来，随着经济改革的推进，各地对城市基层管理进行了许多有益的改革和探索，如给区、街道下放权力，强化街道财力，费随事转，居委会干部实行职业化，社区的功能得到强化，人们对社区的依赖和需求不断增加，社区的重要性日益凸现出来。但要实现社区的有效整合，把社区建设成为管理有序、文明祥和的新型现代化社区，还必须进一步加大社区创新力度，在机制上下功夫，真正建立与社会主义市场经济相适应的社区管理和运行机制。

1、建立健全规范有序的民主管理机制

首先要建立健全社区居民委员会、社区成员代表大会等群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，全面推进城市社区居民自治。有条件的地方要积极推行社区直选，把社区优秀人才选拔到居委会工作岗位上。其次要理顺市、区、街和社区居委会的关系，下放权力，明确职责，规范程序，建立责权利统一、条块结合、以块为主的新型社区管理。调整社区规模，要按照便于居民自治、便于服务管理、便于开发社区资源的原则，按照地域、街巷、人口和居民的心理认同感等社区构成要素进行，避免“一刀切”。再次要探索理顺社区党组织、社区居委会、社区物业公司和社区居民的相互关系。各地情况千差万别，应鼓励社区管理模式的多样化，只要管理有序、民主高效、群众满意的管理模式，都应该鼓励探索和试验，不要“一棍子打死”。应及时总结实践经验，把一些成熟的做法、经验吸收到法律、法规中去，逐步健全社区建设的法律法规体系，为社区建设提供可靠的法制保障。

2、建立健全便捷有效的社区参与机制

社区单位和社区居民的广泛参与是社区建设永不衰竭的力量源泉。一是要注意居民群众是否有参与的要求和愿望，对那些群众关心、关注的，与居民群众切身利益相关的一些事务，要广泛地吸收居民群众参加，不仅要听取他们的意见，而且要让他们参加研究讨论；二是要注意提供参与的渠道和机会，可以由单位出面组织参与，也可以由街道、居委会出面组织参与，还可以由群团组织出面组织，另外也可以通过建立社区服务志愿者组织的形式，定期组织一些志愿服务活动；三是要注意参与的效果，对居民群众的参与积极性一定要提倡和保护，对参与中提出的意见一定要认真对待，能给以解决的一定要及时解决，不能解决的也要予以答复，对一些不合理的要求也要给以必要的解释和引导。社区志愿者服务活动是社区参与机制的重要内容应大力提倡，有效开展。要把千千万万的社区工作积极分子组织起来，引导和鼓励他们从事志愿者服务活动，逐步建立一支浩浩荡荡的志愿者队伍。要教育引导居民发挥自身特长，把从事志愿服务作为居民的义务和良好的道德风尚来提倡。同时，应加紧研究制定鼓励社区居民参加社区志愿活动的制度和法规，研究探索参加志愿服务活动的回报制度，把社区志愿者活动逐步纳入法制化、制度化轨道。

3、建立健全稳定可靠的财力筹集机制

开展社区建设需要大量的经费，因此，建立稳定可靠的经费筹集机制是必不可少的。从当前社区建设的经费来源分析，社区建设的经费主要来自拨款、社会捐款和捐赠、自行筹集三个方面。对于大多数市、区来说，日前有大量的事情要做，都需要的投入，而且多数地方都属于“吃饭”财政，必须把有限的经费用在发工资、保教育、看病投保以及 一些重大建设项日上，很难再拿出大量的钱投入社区建设事业上，因此，的投入是非常有限的。社会的捐款和捐赠也是极其有限的，主要由于我国日前对社会捐款和捐赠缺乏必要的法律保障和一些配套的措施，一些有钱的人士缺乏热情和动力，而且毕竟有钱的人在社会上占的比重很小，绝大多数人是靠工资养家糊口，心有余而力不足，拿不出钱来支持兴办公益事业。因此，社区建设的经费来源大量的还是要依靠社区自筹。社区自筹一是靠社区创办的服务实体的有偿收入，这是目前社区建设的主要经费来源 二是靠社区单位的赞助，情之所至金石为开，靠社区干期的联系和“感情”投资，一旦社区遇到困难，社区单位或多或少地会伸出援助之手，提供一定的支持；三是靠居民的支持，有的时候靠居民个人的关系，疏通有关部门和单位争取到一部分资金，有的时候靠居民个人赞助一部分资金和实物，有的时候则靠社区干部带领居民群众投入体力和脑力劳动，节省转化为一部分资金。就目前情况分析，主要还是应该鼓励社区在兴办各种服务事业时，既要讲究社会效益，又要讲究经济效益，逐步建立一种良性运行机制，实现社区建设事业良性循环。

三、优化城市社区管理模式的选择

今后我国城市社区管理改革，应重点在以下几方面突破：

1、推动社区功能的进一步完善

坚持“以民为本”，民思我想，民困我帮,民求我应，民需我做，努力满足社区居民多样化的需求。社区的功能主要是教育、服务、管理和监督，只有不断完善社区的功能，社区才能对居民产生凝聚力、归宿感，也才能使他们更加热心参与社区建设和社区管理。社区功能如果不能充分发挥，其后果必然导致社区建设失败。社区功能的完善主要依靠一批素质较好的有责任心、事业心的社区工作者。因此，在推动社区建设过程中，必须重视对社区工作者的培训提高，重点解决以下问题：一是培养强烈的公共服务意识和自治意识。这两种意识是社区建设和发展的基石，缺少这两种意识的社区发展是不可想象的；二是去行政化，由于传统官僚文化的影响，社区工作者的思想意识和行为方式中会自觉不自觉地带上一些官僚习气与作风，容易把自己当作“”看待，这样有悖于社区建设的方向，因此要对社区工作者进行深刻地教育，要“去行政化”，做一个善于与居民进行平等沟通协商，善于为社区居民着想的服务者。

2、严格按照民主自治原则来运作社区

推进社区建设的最重要的目的，在于真正体现和保证社区自治，由“为民作主”向“由民作主”转变，使社区成为区域社会成员利益共同体和区域社会自治管理载体。社区成员代表大会是社区的最高权力机构，由社区全体居民直接选举产生，它是社区重大事务的决策机构，它具有决策和监督功能；社区居委会是处理社区具体事务的执行机构，对社区成员代表大会负责，并受其监督；社区居委会主任及其组成人员，由自荐、民主推荐等方式产生的候选人中，经社区成员代表大会选举产生，实行任期制。若在任期间不能胜任工作，或有工作失误等，社区成员代表大会可以对其提出，甚至罢免；社区建立协商议事机构，由社区内的知名人士、、政协委员、单位代表、居民代表等组成，通过协商议事、民主监督、提出意见和建议等方式影响社区的重大决策和管理活动；建立社区党组织，整合社区党员，开展组织活动，承担社区党建任务；另外，社区要建立健全公开办事、服务承诺、考核评议等各项规章制度，条件成熟时还应制定社区自治章程，以保证社区依法自治的健康运行。

3、明晰社区组织结构功能

从结构和功能上对城市社区组织管理进行调整，构建新型的运行体系：(1)在纵向上要突破“街道”行政区的，合理进行分权和放权。从社区发展的角度看，今后应该将社区视为更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题的民间社会，应将“街道”行政区与社区区分开来，将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这就要求转变社区组织整合方式，合理进行分权和放权。这样，不仅社区内的事处和各类职能部门具有更明晰的管辖事权，还赋予了社区内行政组织与社会组织平等的权利与地位，使行政力量与社会力量平衡发展；(2)在横向上要发展各种社区组织的社会性功能：一是议事、决策型组织。这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源，统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动，协调其他各组织的关系，作出决议并监督规划实施情况；二是咨询、智囊型组织。如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等，它们由社区知名人士、权威代表和一些关注社区事务的群众代表组成，对社区进行监督和咨询服务；三是有偿服务型组织，包括物业公司、修理服务公司、求助中心等，它们主要是为了承担职能转移出来的有偿服务，发挥管理、服务与中介作用；四是联合经济组织。这类组织主要是为了增强城市社区的整体经济实力和社会效益。以上这些组织，可由社区决策型组织统一协调管理，其他各组织处于平等地位，各司其职，各负其责。

4、实现社区党的建设属地化

在社会主义市场经济的建立和完善中，党要通过属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用。具体到我省城市社区, 实行党组织的属地化管理可从以下几个方面努力：(1)街道党工委对社区党建工作负总责，主动联系社区单位党组织，建立社区党建联席会议制度，领导社区的思想政治工作，支持和保证行政组织、经济组织与群众自治性组织依照法律、法规和各自的章程充分行使职权，协调好各方面的工作；(2)发挥党员居民在社区中的精英模范作用，使社区的群众自治从党员的自觉参与开始，如建立社区党员责任制，成立党员护楼组、党员助残组、党员宣传组等。另外，非国有单位在职职工、离退休干部和相关事业单位退休干部的党员关系，应当全部向社区转移，国有单位的在职党员也可以考虑在社区进行双重登记，充分调动社区党建资源，不但可以发挥党的凝聚力，还可以带动社区更好地走向社区自治。

5、健全社区组织管理法律制度

(1)以法律的形式确立新建立的社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与行为的边界。(2)通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用。(3)通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。另外，在制定全国性法律之前，地方可以根据本地的特点和情况制定有关城市社区组织管理的地方性法规；也可由社区在不违背国家法律的前提下，制订本社区组织管理条例，确立居民共同遵守的规范，强化依法管理的理念，并加大执法力度，维护大多数居民的利益。

6、提升社区居民的民主参与意识

要使人们认识到：社区好比一个大家庭，良好的社区要靠每一个人的共同努力、共同管理才能实现。为此，就必须积极拓宽居民参与的渠道和途径，如通过“业主管理委员会”、“社区事务咨询委员会”等机构，让居民表达自己对社区建设的要求和建议，加强对的支持和合作，通过社区的娱乐设施及文化活动，如“家庭读书活动”、“文化角”、“广场文化”、“社区文化节”等，来丰富居民的精神生活，陶冶居民的思想情操，增进居民之间的交往和友谊。还可以通过建立社区服务志愿者队伍，加大社区人力资源开发的力度，提升居民的公益精神和奉献精神。

7、加大社区管理人才培养力度，努力改善社区管理人员的结构

社区建设的好坏，其管理人员的素质至关重要。解决社区建设管理人才问题迫在眉睫，一是要加大培养力度，在高校设置社区管理专业，创造条件对现有社区工作者进行培训。二是创新人才激励机制，选聘一批年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才，充实社区干伍。注意从现职干部、大中专毕业生、转业干部、下岗职工、待业青年中选聘优秀人才充实社区，改善干伍结构，提高其整体素质。郑州等地从大学生中公开招聘的社区工作者大多流失的教训说明，提高社区工作者的待遇，是吸引优秀人才加盟社区管理的必要条件。以目前的待遇，每月500元左右的工资，对优秀的专业人才不具任何吸引力。长此以往，改善社区管理人员的结构，提高社区管理人员的素质将成为一句口号和空谈。

8、加大财政投入，争取多方支持，保障社区管理的基本条件

社区管理的基本条件的完善，不仅社区管理人员得以稳定，对周边的环境、治安也将起到积极的推动作用。从民政等相关部门的调查资料看，当前困扰我省社区建设和发展的主要因素仍然是经费不足问题，从收费到财政拨款的制度不完善，社区的管理部门还存在经费截流的现象。使本身就拮据的社区经费更加捉襟见肘，严重影响了社区的发展。因此，要制定相关制度，对社区加大财政投入，使社区广开财路，争取多方支持，并建立相应监督、管理机构，对社区的经费做到专款专用。

9、上给予积极支持，为社区减负

由于我国的城市管理采取的是“二级三级管理”的，行政因素向社区组织渗透，在社区中的职责不清楚，使城市自治组织难以发挥作用。据调查，目前社区工作不仅繁琐，而且什么部门都可以向社区交任务，弄不清什么是本职工作，整天忙于完成任务指标，应付各种检查，社区更是流传这样一句话：“上面一条线，社区抓全面”。一些部门只注意完成自己的工作任务，动不动还要考核居委会，交任务不给经费的现象十分普遍。凡是区下达的指标和布置的任务都要由事处指挥居委会来落实，包揽社区事务必然导致社区管理成本增加，同时加大了社区的负担。这实际上是与居委会的性质不符。只有上给予积极支持，才能彻底改变社区建设中的“行政化”倾向问题。真正达到社区自治的目的。