国家五部委尾矿库隐患治理实施方案

尾矿库隐患综合治理方案

生产监督管理总局

国家发展和改革委员会

工业和信息化部

国土资源部

环境保护部

六、治理资金筹措………………………………………………16

前       言

根据《中华人民共和全生产法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等有关法律法规，以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的“治理尾矿库危库、险库和危险性较大的病库”要求，生产监督管理总局、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部共同编制了本方案。本方案以防止和减少尾矿库生产安全事故及次生环境事件、保障人民群众生命和财产安全、保护生态环境、促进经济社会可持续发展为出发点，以治理尾矿库安全和环境隐患为主要任务，明确了尾矿库隐患治理的指导思想、原则、目标，提出了相应的和措施。

第一章  尾矿库安全和环境现状

尾矿库是指筑坝拦截谷口或围地构成的、用以堆存金属非金属矿山进行矿石选别后排出尾矿或其他工业废渣的场所，是维持矿山正常生产的必要设施。

据统计，截至2008年底，全国共有尾矿库12655座（详见附表1），其中：有危库613座，占总数的4.8％；险库1265座，占10.0％；病库3032座，占24.0％，正常库7745座，占61.2％。二等库69座，占0.5％；三等库4座，占3.7％；四等库2027座，占16.0％；五等库10095座，占79.8％。

近年来，全国尾矿库事故发生起数和死亡人数呈上升趋势,不仅给人民生命财产造成了重大损失，而且对周围环境安全构成了严重威胁，甚至影响了社会的安定。据初步统计：2005年9起，死亡13人；2006年12起，死亡30人；2007年14起，死亡失踪18人；2008年18起，死亡失踪282人。特别是2008年9月8日，山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司（铁矿）尾矿库发生特别重大溃坝事故，死亡277人，失踪4人，受伤33人，造成严重的人员伤亡、财产损失和极其恶劣的社会影响。造成尾矿库事故频发和安全生产形势严峻的主要原因是：

一、安全设计标准低，筑坝方式落后

安全设计标准低。尾矿库防洪、抗震及坝体稳定等安全设计标准与发达国家相比相对偏低。如我国设计标准规定，用瑞典圆弧法计算坝体稳定性时，四等库和五等库在正常运行条件下安全系数是1.15，而美国的标准是1.5。

筑坝方式落后。我国目前95％的尾矿库采用上游法筑坝，上游法较下游法、中线法等其它筑坝方式的坝体稳定性差。同时，筑坝的尾矿粒度细，而细尾矿的力学强度低、透水性差、不易固结，造成坝体稳定性较差。

二、尾矿库在安全和环保方面投入不足

近些年来，由于我国国民经济快速发展，钢铁、有色金属和水泥等主要原材料工业扩张迅速，随着金属非金属矿山采选业的迅速发展，大量的小选矿厂相继建成投产使用。这些小选矿厂的尾矿库数量多、库容小，存在安全、环保投入不足和责任不落实等突出问题，虽然通过隐患排查治理，消除了一些隐患，但由于企业破产解散、改制或企业经济效益不佳等原因，无法投入资金用于治理尾矿库隐患，服役到期的尾矿库仍未闭库，危库、险库和危险性较大的病库没有得到有效治理，仍然带病运行，给安全、环保监管工作带来极大挑战。

三、尾矿库违规生产严重，安全、环保管理基础薄弱

按尾矿库所属企业性质划分，非公有制企业占相当比例。大部分非公有制企业生产规模小，存在未批先建、无正规设计、不按设计组织施工、不按设计组织生产、生产管理粗放、安全防范措施和环境保护措施落实不到位等问题。大量的小尾矿库企业，规章制度不健全或有章不循，从业人员素质低，安全、环保意识淡薄，管理基础薄弱，设备设施简陋，防范安全、环保事故的能力很低。

四、安全、环境隐患普遍存在

截至2008年底，全国有危库、险库、病库4910座，占总数的38.8％。这些尾矿库普遍存在浸润线过高、调洪库容不足、坝体裂缝现象严重、坝体安全观测设施不健全等重大安全隐患，治理投入高、难度大、周期长，亟待治理。

五、监管效能有待提高

我国尾矿库数量众多，安全生产问题多，而安全监管人员少、安全教育培训不到位，执法所需的装备和车辆不足，导致工作不规范、力度不够、效能不高。相关部门联动机制尚未形成，联合执法效能尚未得到充分发挥。因此，在提高尾矿库安全监管的效果上还需要不断创新，深入扎实地开展工作。

第二章  尾矿库隐患治理的指导思想、原则和目标

一、指导思想

深入贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观和“安全发展”指导原则，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，以治理隐患、防范事故，保障人民生命财产安全、保护生态环境为主要目标，扎实推进尾矿库安全和环境隐患治理工作，努力降低尾矿库事故总量，遏制重特大事故发生，尽快实现尾矿库安全生产、环保状况的根本好转。

二、原则

（一）落实责任，强化治理

按照谁的责任、谁出资治理的原则，落实治理责任，对现有的4910座危库、险库、病库，督促各地及企业抓紧制定隐患治理方案，积极推进各项前期工作，落实各项建设条件。强化治理，在分清企业、地方、责任的基础上，制定治理计划，落实治理资金，认真抓好落实，确保隐患治理工作取得实效。

（二）突出重点、分步实施

在全面开展隐患排查治理工作基础上，按隐患和环境敏感程度大小，制定综合治理方案，由危库至险库再至病库，分步实施，整体推进。

（三）源头预防，加强监管

按照国家法律、法规、标准规定的要求，从项目选址、立项、土地使用、安全、环保等多方面强化源头管理，加大尾矿库安全、环保的监督、检查力度，加强监管能力建设，实现安全、清洁生产。

（四）治理为主、利用为辅

在尾矿库隐患治理工作中，坚持安全、环保第一，把尾矿库隐患治理放在首位，同时鼓励对尾矿进行综合利用。

三、目标

（一）2010年底前，促进企业和地方落实安全生产主体责任和安全监管主体责任，落实相关法律法规和，落实各项制度和措施，努力降低尾矿库事故总量，遏制重特大事故发生，力争在较短时间内彻底改变尾矿库安全生产条件和环境保护水平落后的局面，努力实现尾矿库安全生产、环保状况稳定好转。

（二）2010年底前，有效降低有毒有害尾矿的产生量，完善相关法律法规、标准，创新工作机制，全面提升尾矿库监管监察效能。

（三）2011年底前，基本完成尾矿库隐患治理工作和列入本方案的重点治理项目。

（四）2013年底前，全国尾矿库安全生产和环境保护形势实现根本好转。

第三章  尾矿库隐患治理的主要任务

一、全面开展安全和环境隐患治理，及时消除事故隐患

（一）有主尾矿库（有企业业主的尾矿库）治理

一是经整改仍达不到安全生产条件、污染环境的危库、险库，应按照规定进行闭库；二是经整改能够达到安全生产和环境保护条件的危库、险库，应督促企业落实整改措施、资金、责任人和整改期限，完善尾矿库生产安全事故、突发环境事件的应急预案，经整改合格后方可进行生产；三是督促危险性较大的病库企业及时消除事故隐患；四是受四川汶川特大地震影响的四川、重庆、陕西和甘肃四省（市）的尾矿库，通过现场勘查、监测、评估、分析，确定受灾尾矿库的危险等级，要制定除险加固措施，落实资金、责任和时限，防止地震灾区尾矿库发生溃坝、滑坡等次生重大安全事故。

（二）无主尾矿库（无企业业主的尾矿库）治理

1.危库和险库的治理

着重抓好调洪库容严重不足、排洪设施破坏严重或坍塌、排水井显著倾斜、坝体出现贯穿性裂缝或较大范围管涌、流土变形和严重污染环境等重大安全和环境隐患的治理。

2.危险性较大病库的治理

重点抓好调洪库容不足、浸润线位置局部较高、坝面局部出现纵向或横向裂缝、坝面未设置排水沟、坝端无截水沟、堆积坝外坡未覆土或没有植被等问题。一是对库容尚未堆积满、有再使用价值的且经整改能达到安全生产条件的，优先考虑转交给现有企业使用；二是对处于重点水域及人口稠密的环境敏感地区的尾矿库，应重点考虑环境安全，坚持对尾矿库实施闭库处理；三是鼓励各企业和相关单位对尾矿进行再利用。

二、实施清洁生产，有效降低有毒有害尾矿的产生量

清洁生产是实现经济效益和环境效益双赢的最佳途径。地方各级必须依法大力开展清洁生产，以预防事故和降低含有毒有害物的尾矿对环境的影响。一是鼓励开发资源利用率高、污染产生量少的选矿工艺技术；二是鼓励相关企业实施清洁生产，提高资源能源利用效率，减少含有毒有害物的尾矿及污染物排放；三是研究制定选矿行业清洁生产评价指标体系，组织开展创建清洁生产先进企业活动，提高选矿行业的整体实力。

三、完善法规标准，健全技术体系

为提高尾矿库从勘探、选址、设计、施工、生产等方面的本质安全水平，保障其日常运行和监管的有效性，国家相关部门应立足尾矿库实际，尽快完成尾矿库相关法规体系的制订和完善工作，加大新出台法律法规的宣传力度，增强社会安全法制观念；健全联合执法机制，强化执法工作，依法打击违法违规行为，提高安全监管工作的执行力和公信力；尽快完善尾矿库安全技术标准体系，提高尾矿库安全设计标准，逐步推广安全适用技术。

第四章  尾矿库隐患治理的保障措施

一、提高认识，加强对尾矿库隐患治理工作的领导

有关部门、地方各级应进一步提高对尾矿库隐患治理重要性的认识，把防止和减少尾矿库生产安全、环境安全事故，保障人民群众生命和财产安全，保护人民身体健康、保护生态环境作为一项重要工作来抓。地方各级应认真履行尾矿库安全、环保监管主体责任，将尾矿库隐患治理作为重要考核内容之一，列入安全生产和环境保护责任制的考核目标之中。各省（区、市）尤其是治理任务重的地区应明确责任、建立机构，切实加强对尾矿库隐患治理工作的组织领导。

二、制定计划，有序推进尾矿库综合治理工作

地方各级应对辖区内尾矿库安全、环境隐患进行认真排查，按照本方案统一部署，制定切实可行的隐患治理方案，明确工作目标、工作措施和部门责任，组织专家进行全面调查评估。要指导企业通过安全评价、环境评价，确认尾矿库的安全度和环境影响情况，实施分级管理、分类指导。对下游有工矿企业、大型水源地、水产基地、居民区、重要设施、河道、公路、铁路，或位于饮用水源地保护区、自然保护区、重要生态功能保护区的危库和险库，要优先安排治理资金，及早进行治理，防范重特大事故。要建立健全尾矿库隐患排查治理制度，努力实现隐患排查治理工作规范化、制度化、经常化和重大事故隐患监管监控的科学化。

三、分清责任，限期完成隐患治理

（一）有主尾矿库隐患治理

1.尾矿库企业应对尾矿库隐患治理负完全责任，针对存在的安全隐患，制定隐患治理方案，加大资金投入，及时治理隐患。

2.地方应切实负起领导责任，及时督促尾矿库企业加大资金投入治理安全和环境隐患，及早完成隐患治理任务。同时，加强技术指导与服务，积极推广尾矿库安全适用技术，提高本质安全水平。

3.有主尾矿库隐患治理工作，到2011年底前应基本完成。

（二）无主尾矿库隐患治理

1.原责任主体属于地方企业的，地方应切实负起治理责任，积极筹措资金，及时治理隐患；对中西部地区和地方财力确有困难的，预算内投资给予适当的支持。

2.原责任主体属于下放地方企业的，由预算内投资承担一定比例的治理资金，地方落实配套治理资金，及时消除隐患。

3.无主尾矿库隐患治理工作，到2011年底前应基本完成。

（三）加强尾矿库安全监管能力建设

地方要依法建立健全安全监管机构，充实基层安全监管人员，配备必要的执法装备、设备，改善安全执法条件，加强尾矿库安全监管人员业务培训，不断提高安全监管执法水平。

对于列入本方案的尾矿库隐患治理工程项目，安全监管和发展改革等部门将跟踪督导隐患治理进展情况。

四、依法监管和指导，预防产生新隐患和发生事故

各级安全监管、发展改革、工业和信息、国土资源和环保部门，要依法对选矿企业和尾矿库隐患治理情况进行严格的监管和指导，督促各地和相关企业逐级抓好落实。对造成重大安全、污染事故的，要依法追究有关单位领导、直接责任人和有关工作人员的责任。各级发展改革部门要严格立项审批手续，核准或备案有选矿厂建设内容的项目时，要及时将项目核准或备案文件抄送安全监管部门；工业和信息部门要加强对选矿业安全生产管理和排查治理隐患工作的指导；国土资源部门要严格用地审批工作，加大矿业秩序整顿力度，依法取缔、关闭无证开采的违法企业；环保部门要做好尾矿库企业排污申报、登记工作，对污染严重的尾矿库，责令限期整改和治理，经整改和治理仍达不到环保要求的，依法予以关闭停用；安全监管部门要严格安全许可工作，对不具备安全生产条件和超量储存的尾矿库要责令停止使用、限期治理，未按期治理的提请当地依法实施关闭。对新建尾矿库，环保和安全监管部门要严格环评准入和安全设施“三同时”制度，严格技术规范，加强源头治理。在企业破产、关闭时，安全监管部门要检查企业是否遗留尾矿库安全隐患，如存在安全隐患，在企业清算时应留足安全隐患治理资金。

五、加强宣传教育培训，提高公众安全环保意识

地方各级及有关部门应当广泛开展有关尾矿库生产安全、环境安全隐患危害的教育，增强公众对人身安全和身体健康的保护意识；加大新闻媒体宣传和监督力度，建立监督和公众监督机制，鼓励公众积极参与监督尾矿库隐患治理工作；大力宣传有关法律法规知识，提高企业业主、从业者的法制意识，普及安全、环保基本知识，增强防范事故和应急处置能力。尤其要争取公众对尾矿库隐患治理行动的理解和支持，保证治理行动的顺利开展。

六、治理资金筹措

根据治理原则，经过初步调查摸底，本方案筛选了356个治理项目（具体项目按规定程序审批确定），预计共需资金约40亿元。有主尾矿库隐患治理，应由尾矿库企业负责治理，加大隐患治理资金投入，及时治理隐患。无主尾矿库隐患的治理，原责任主体属于地方企业的，原则上由地方负责治理，对中西部地区和地方财力有困难的，给予适当的支持；原责任主体属于下放地方企业的，由承担一定比例的治理投资，地方落实配套资金，及时消除隐患。尾矿库安全监管能力建设项目，由、地方分别安排，中西部地区预算内投资可适当支持。

对未列入本方案的尾矿库隐患治理，也要分清责任，及时落实治理资金进行治理。

附表1

无主尾矿库隐患治理工程项目

有主尾矿库隐患治理工程项目