农民工社会保障问题研究

ACADE M I C　F ORUM

NO.4,2007

(Cu mulatively NO.195)

农民工社会保障问题研究

曲　璐　张　曼

　　[摘　要]我国农民工社会保障的现状反映了我国社会保障的制度供给与需求之间的矛盾。为农民工提供社会保障对国民经济的健康发展和国家的长治久安有着重大意义。文章提出应该把农民工社会保障的问题放在更为宏观的层面加以考虑。尽快完善城镇社会保障制度,同时健全农村社会保障制度才能从根本上解决农民工的社会保障问题。

[关键词]农民工;社会保障;出路

[作者简介]曲璐,贵州财经学院讲师,中国人民大学财政金融学院博士生,贵州　贵阳,550004;张曼,中国人民大学财政金融学院博士生,北京　100872

[中图分类号]F840.61　　[文献标识码]A　　[文章编号]1004-4434(2007)04-0085-04

　　由于我国农村剩余劳动力的增加,许多农民选择进城就业。客观存在的二元社会结构,使这部分农民成为就业大军的特殊群体,这就是农民工。20多年来,农民工队伍本身发生了很大的变化。除了一部分亦工亦农的季节工外,绝大多数进城就业的农民工与土地之间已没有劳动和收入上的关系。他们长期在城市就业,取得工资收入,广泛分布在国民经济各个行业,并在很多行业已占从业人员的半数以上。据劳动和社会保障部2004年的调查,农民工已占企业员工总数的近60%。调查显示,我国农民工数量为1.2亿人左右。如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数大约2亿人。农民工在我国第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%,已成为我国产业工人的重要组成部分,是支撑我国工业化发展的重要力量。

一、农民工社会保障的现状和原因

农民工社会保障有两个基本特征,表现为制度供给与需求两方面的矛盾。

首先是没有对农民工保障的制度供给。农民工由于不再以农业为职业,因而失去了传统的农村土地能给予的保障;同时,农民工的居住地和工作地转移到了城市,但由于我国二元社会保障体系的“身份”,使得农民工群体几乎不能享有城市提供的社会保障,因而农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1],更谈不上在失业救助、医疗看病等方面的保障待遇和保障机制。农民工虽然进城创造了财富,却没有享受相应的社会保障。

其次,农民工对针对其的保障制度供给表现出不需要。针对农民工社会保障的严峻问题,一些经济发达的地区,如北京、上海、广州等地出台了专门解决该群体特殊困难的保障,但执行和实施效果不佳。曾经参与了保障的农民工纷纷退保。如广东省,农民工退保率已达到95%以上。在长三角、珠三角等地,每天都有农民工退保,甚至出现了退保人数比办理参保的人数还多的现象[2]。退保的背后隐藏着农民对社会保险的不信任。农民工认为社会保险不“保险”,关键是现行制度没有设计到足以让农民工信任的程度。

农民工社会保障制度供给与需求的矛盾越来越尖锐,究其原因主要有三个方面:一是我国农村社会保障的严重缺失。由于农村社会保障制度尚未建立起来,大部分农村居民仍然是依靠土地作为基本的自我保障。而农民工由于其职业的转换,“离土又离乡”,土地已经不能为其提供最基本的生存保障。目前主导的农村社会保障非正式制度运行,未能有效发挥其社会保障功能,导致农民工按其“身份”划分的社会保障缺失。二是我国二元社会保障体系的封闭运行。由于城市和农村社会保障体系有着严格的“身份”,农民工由于农村户口“身份”被城市社会保障排斥在外,导致农民工按其工作地划分的社会保障缺失。三是针对农民工专门设计的保障制度由于难以与其他体系的保障制度衔接而失去了农民工的信任,不是农民工真正需要的切实的社会保障制度。

二、农民工社会保障的隐患

首先,农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业,还面临着失业风险,所以在陷入生活困境时容易铤而走险,从而积蕴社会不安定因素。其次,不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中,是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来,关系到统一的劳动力市场能否最终形成。再次,不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收,就将长期处于流动状态,由此会带来一系列问题。第四,不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果。第五,不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额,在再分配中应得到适当补偿,但城市再分配却基本将农民工排除在外,尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到。

三、建立农民工社会保障的障碍因素

建立农民工社会保障制度会受很多因素制约。

主观方面的因素:(1)农民工没有得到基本的身份认同,一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题,忽视农民工自身的基本权益;(2)大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识,为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护;(3)农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益,维权意识缺乏[3]。(4)城市居民对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理,担心会引来更多的农民进入城市[4]。(5)一些地方搞农民工的社会保障,往往是按照上级规定的扩面指标层层向企业进行安排,也不管农民工是不是真正需要,这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[5]。

方面的因素:(1)现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度。(2)社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法,使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则。(3)农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成,与城市社会保障存在严重脱节,这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展。(4)农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足,他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视。

客观方面的因素:(1)农民工具有极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间,也表现在职业及单位之间。(2)作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还在不断增长,而且层次不一、构成复杂,他们对社会保障的需求也存在较大差别。(3)农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业,工作和收入很不稳定,这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[6]。(4)社会保障资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心,如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[7]。

四、农民工社会保障建设的分歧

在建立农民工社会保障的基本思路上,当前理论界还存在着较大分歧和争论,没能形成相对一致的意见,更没有能为大家基本接受的成熟方案,主要有以下几种观点。

第一种观点认为,应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题,但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[8]。还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系,目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入城镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[9]。

第二种观点认为,应对农民工实行相对的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠,但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源,因此现阶段应推出相对的农民工社会保障制度,建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[10]。另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度,其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标,并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[1]。

第三种观点认为,可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中,搭建中国社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益,是一种短视甚至是歧视行为,但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题,而且这种做法具有其合理性与可行性[11]。

第四种观点认为,应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式无论在理论上还是实践上都不具备可行性,要从根本上解决农民工的社会保障问题,应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度,并最终向城乡一体的社会保障过渡。

除了以上四种观点,有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体,其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求,应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题。还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[12]。

五、农民工社会保障的出路

农民工是农村剩余劳动力转移的一个特殊群体,其特点是流动性强。农民工社会保障的困境,根本原因在于我国城乡二元社会保障体系封闭运行。农村尚未建立农村社会保障制度,城市较为完整的社会保障制度却有严格的身份。

把农民工纳入城市社会保障,这种做法其实质仍然延续了“身份”的,只不过是扩充了城市社会保障的对象,没有考虑到农民工的收入现状和生活特点,可能会造成制度的无效供给。

专门为农民工建立相对的社会保障制度更不可取。农民工是在市场经济的发展以及农业社会化生产的推进过程中形成的特殊群体,是社会化的产物。这样的群体可能会随着社会经济的发展而层出不穷。如果每出现一个新群体就制定一套保障,国家的社会保障制度就会混乱,管理成本会急剧扩张,对各个保障制度之间的衔接和统一会造成更大的障碍和困难。

把农民工纳入农村社会保障制度,并最终向城乡一体的社会保障过渡,这种观点相比之下较为可行,但在身份没有改变的情况下,会对农村社会保障制度的可持续发展形成制约。

根据上述分析,这些观点都不能从根本上解决农民工的实际保障问题,如果采取“头痛医头,脚痛医脚”的短视,可能引起新一轮的社会保障问题。因此笔者认为,应该把农民工的社会保障问题放在更为宏观的层面来考虑。

首先,应该明确二元社会保障制度是一个地域概念,而不是身份的概念。即在城市实行城市社会保障,在农村实行农村社会保障;而不是城市人口享有城市社会保障,农村人口接受农村社会保障。按照“身份”界定社会保障制度,就是按照群体特征制定保障。这样一来,随着社会结构的变迁,人们的社会分化会越来越复杂,如果按照每一种“身份”制定一套社会保障制度,将会导致社会保障制度的滞后性和复杂性,不利于制度运行。按照地域建设社会保障制度,能有效解决这一问题。由于经济基础不一样,社会分为城市和农村,而且将长期存在,可以使社会保障制度具有稳定性和持续性,从而成为居民得以享有福利保障的长效机制。

其次,应该明确城市社会保障制度和农村社会保障制度是开放的制度,其只对地域有划分,而对“人”没有歧视。也即社会居民可以根据自己的需要选择社会保障体系。这样可以有效解决农民工流动性强的问题,而且也把城市居民到农村就业或居住,应该享有社会保障的便利问题纳入考虑。

鉴于此,建设农民工的社会保障应该是整个国家总体社会保障制度的改革和完善过程。要把城市社会保障制度的完善与农村社会保障制度的建设并举,同时考虑到两个制度的衔接运行,才能有效解决当前农民工社会保障制度供给与需求的突出矛盾。

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-31.　　　　(下转第91页)国、日本等市场经济高度发达的国家,农民在基础设施、农技推广等方面进行了不少卓有成效的合作,农民从中获得了很好的回报。只有当合作活动存在着巨大潜在收益时,农民才意识到有必要通过合作行为来获得这种潜在的合作收益。分散的农户难以改善农村农田水利设施,提供类似于乡村道路之类的公品,难以抗衡较大的自然灾害,经不起市场风浪的冲击,缺乏与市场广泛联系的中间环节,因此,特别需要各种合作社或农协。它们在农产品的加工、运销和农用生产资料的采购、推广农业科技、展开农业教育及组织生产协作、农业基础设施建设等诸多领域都可以有所作为。农民合作对推动农民的集体行动,整合有限的农村社会服务资源,在促进农民发展产业、搞活经济、致富增收方面的作用越来越强。具体表现在三个方面:一是农民从中确实得到了好处,扩大了生产经营的规模,降低了生产资料采购成本,降低了对外开展业务的交易成本,提高了谈判地位,增强了防灾抗灾抵御风险的能力,学习了先进技术,统一了技术标准,创造了产品品牌,提高了科学文化素质;二是多了一个工作的抓手,有利于贯彻落实国家农业结构调整、发展优势产业的,加强了与农民的沟通、联系和服务,促进转变职能;三是其他市场经营主体的优势得到进一步发挥,如为产业化龙头企业带来了更加稳固的原料基地,降低了其交易成本,同时相互间也得到了制衡和压力,相互促进。

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