构建公共服务型的理论思考

关键词__________________________________________________2

一、建设公共服务型的重要性__________________________2

二、构建公共服务型的基本原则________________________3

1、从宏观上分析________________________________________4

2、微观上的原因________________________________________4

三、构建公共服务型的方向____________________________4

1、职能服务化战略___________________________________4

2、公共保障机制的建立与文化_____________________________5

3、完善监督机制,强化公民在监督体系中的作用______________6

参考文献________________________________________________10

构建公共服务型的理论思考

刘家男

[ 摘  要 ]：本文是在公民本位.社会本位理念指导下.在整个社会民主秩序的柜架下,通过法定程序,按照公民的意志组建起来的;以为公民服务为宗首并不承担着服务责任的.追求的根本目标是公民满意。给我们带来的变化将是全面而深刻的,它将是我国社会管理的一场。

[ 关键词 ]：公共服务 改革 建立方向

    2004年2月21日总理在党校举办的省部级主要干部”树立落实科学发展观”专题研究班结业式上发表的讲话中,第一次提出要”努力建设服务性”,可见,服务型作为我国的改革目标;已为所确认.现代最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型区别于其他类型，如透明、责任、效能的基点.提出了构建我国公共服务型的原则和方向。 

一、建设公共服务型的重要性

建设服务型问题之所以重要,是因为这是我们改革的必然选择.它是解决中国最基本问题的钥匙,理由有四:

第一,他能使我们继续坚持”发展是硬道理”的指导思想;在科学地确立职能.全面实现经济调节.市场监管.社会管理.公共服务四个方面任务的同时,持续发展我国经济,为直接实现广大人民群众的根本利益，建设和谐社会打下基础.

第二,它能最好地解决现代社会条件下的政民关系问题,规范的管理行为，发展我国的社会主义民主，从根本上落实人民的主任地位.

第三.公共服务型是我国先进文化,先进道德.先进理念.先进思想的集中体现和凝结.它构成了我国文化建设中的”蒂”,建设服务型就是它的发扬光大.

第四,它呼唤了公民社会的成长，有助于发展各种社会组织，培养成熟公民，为维护良善社会秩序，建设和谐社会奠定组织和群众基础.

从这些意义上说,建设公共服务型是我国整个社会变革的关键环节。给我们带来的变化将是全面而深刻的,它是我国社会管理的一场.反之,若没有公共服务型建设,中国的经济社会发展将一切谈不上.

二、构建公共服务型的基本原则

分权原则：建设公共服务型要遵循科学分权原则。首先是、市场、第三部门的合理分权，使权利科学定位并准确归位；其次是权力下放，科学分解职能，扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权；再次是通过制度和创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

法治原则：公共服务型是法治，是有序的。要依法行政，无论是服务的、手段，还是服务的程序都要法治化。法治原则要求建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法，依法重构和规范行政审批制度。

责任原则：服务就是履行责任。责任原则要求建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系，使社会公众能够有效监督，真正实行民主行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

效能原则：效能是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重的服务功能，因此，公共服务型不仅要追求可以量化的服务成效，更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

竞争原则：公共服务型是以现代市场经济为运作平台的，竞争型主要体现在两个方面：一方面表现为与市场、社会公众之间的竞争关系，要求还权于市场和社会公众，还利于民；另一方面表现为区域之间的竞争关系，要求引入企业经营管理理念，服务、推动并参与竞争，通过竞争更好地履行公共服务职能。

三、构建公共服务型的方向

根据服务职能的定位，构建公共服务型的模式必须做到如下几点：

（一）职能服务化战略

新公共管理理论认为，的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的应该是能够提供较高服务效率的，为了实现这一目标，服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的，才能提供多样化的社会需求并促进服务质量的提高。

在传统的公共服务体系下，常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，公众的影响较为有限，这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向，就是公共服务提供从本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择，也是与社会之间正确关系的体现。其主要途径有：一是扩大决策的公众参与度。提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用。

（二）公共服务市场化战略

市场化是当今时代之大势.公共服务的市场化是指利用市场机制和市场力量改进公共服务的提供.

1.公共服务供给主体:从唯一到多元.

传统的公共服务基本上是一元的公共服务.在这样的下,综合消费者的偏好,组织和实现公共服务的生产.作为垄断的服务者向社会提供服务.公共服务型的核心职能固然是向社会服务,但这并不意味着在公品提供上负有无限责任,所有公共服务都应由直接提供.这是因为:第一,公共服务涉及的领域广泛,每个领域的特点都不相同.要求的是一种开放主体体系.第二,通过行政手段配置公共服务会关注自我需要,漠视公众需求.第三,特别是地方面临的财政压力加大.第四,在服务效率方面,.企业和第三部门各有所长所短,掌舵的精髓就在于扬长避短.

根据公共服务项目的性质和特点,实现公共服务供给主体的多元化,具体包括三个方面:一是对那些不具备规模经济特征，进入门槛比较低的公共服务项目,逐步向民营企业和民间组织开放.二是,对那些规模经济特征明显.进入门槛较高的公共服务项目,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争.三是,对仍要依靠公共部门提供的公共服务.努力降低成本.提高效率.

2.公共服务供给方式:从垄断到竞争

民主的核心是选择.传统的服务供给方式是垄断.公众缺乏选择权,这不仅容易带来基础设施供不应求,部分公品短缺，公共服务质量差,公共服务项目收费较高等问题;而且容易导致缺乏提高服务效率.改进服务质量的内在动力.竞争可以打破垄断.只有在公共服务中引入竞争机制,真正确立公众的顾客选择权,才能真正使服务以公众需求为导向.

（三）公共服务职能的社会化

公共服务职能的社会化，主要是指将原来由承担的一些公共服务职能，大量地转移给非组织和私人部门，即从公共服务和公品完全由部门或国有企业提供转变为利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），公共服务的提供不再由独自承担，不再是管理公共事务的唯一机构，许多非机构加入到公共服务产品的提供队伍中来，可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于的制定和执行。

对于公共服务的客体来讲，公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众，这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客，树立顾客意识，当服务不被顾客接受时，他们也就失去了自己的市场份额。

（四）财政支出共化战略

财政的公共性,是指财政.是为市场和社会提供公品和公共服务的财政.是为纳税人和所有的公民服务的财政.

财政支出的公共化战略,规定了公共财政的导向:把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活上,使人民安居乐业.心情舒畅,生活幸福.同时对财政作了合理定位;明确了财政的职责范围和主要功能,将与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分.公共财政强调纳入财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务.对那些和人.利益和个别需要,只能为其正常实现提供外部条件,而不必直接参与其实现过程.

要让公共性回归进财政,必须建立严格,高效的财政支出管理体系.首先,建立统一预算,增强预算的透明度和约束力.其次，完善采购制度,改革资助,提高资助的公开性,公正性和经济与社会效益.

（五）公共保障机制的建立与文化

公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利，保证和促进社会稳定和经济发展，对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配，并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。

构建公共服务型需要建立并优化公共保障机制，变主导型的经济发展模式为协助型的经济发展模式。现代意义上的，应扮演市场活动中的客体，理应为微观市场主体提供服务保障，营造良好的发展环境，客体服务、服从于市场主体，这是规律。然而，过去我们的在区域经济的发展方面能量很大，常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败，权力色彩浓厚，而公共服务型模式要求更多地提供服务，矫正主客体错位的现象，保障市场机制的自发运行。

（六）公共突发事件应急机制的构建

当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击，从交通安全到生产事故，影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生，损失惨重，影响巨大。

应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由应急职能、应急、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急框架、安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是、地方和各个部门在体系中的职能分工应是相对、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。

（七）提高公务员素质

公务员是公共服务型的人员载体，其素质在很大程度上决定提供公共服务的能力、范围和质量。在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合，改变过去单一的人才知识结构和能力结构；深化公务员培训的教学改革，使工作人员既掌握最新的治理理念和发展动态，又熟稔现代行政技术与方法，全面增强公务员的服务意识、创新观念和执行能力，建立一支学习型的高素质公务员队伍。

（八）完善监督机制:强化公民在监督体系中的作用

作为公共权力的代理者,在利用公共权力为公民提供服务的过程中,其行为是否能真正代表主权者（公民）的利益,主权者（公民）应该拥有对其行为的监督权.要强化公民在监督体系中的作用,可以考虑以下几个制度:一是推行政务公开制度.为公民和社会实施监督提供一个前提条件.二是推行服务承诺制.为公民和社会监督提供具体的监督依据.三是加强公民在人事管理中的监督作用.四是建立有公民参与的问责制.五是实行财产定期公布制度.

参考文献:

[1]李永清.胡冰.卞苏徽.傅小随《打造公共服务型》.海天出版2006年1月第1版.

[2]迟福林《适时推进公共服务型建设》载《经济参考报》2003年7月16日.

[3]李军鹏《中国管理创新》中国社会科学出版社2004年.

[4]刘靖华等《中国管理创新》,中国社会科学出版社2001年.

[5]乔耀章《理论》.苏州大学出版社.2000年.