虚拟货币洗钱问题的监管研究

022

NORTHERN FINANCE JOURNAL

和去中心化虚拟货币1〇

。

美国财政部金融犯罪执法网络于2013年

将虚拟货币界定为“一种在某些环境下像货币一样运行,但不具有真实货币的全部特征,在任何法域内不具有法定货币地位的交易媒介”,而且重点关注具有与真实货币相当的价值或充当

真实货币替代物的“可兑换虚拟货币”2〇。纽约州

金融服务管理局于2015年6月在美国率先通过了专门规制虚拟货币的法规,并对虚拟货币

进行了界定:“虚拟货币是指用作交易媒介的任何类型的数字单元或者一种以数字形式存储的价值。”

反洗钱金融行动特别工作组(FATF)也高度重视虚拟货币引发的洗钱风险和恐怖融资风险问题,并于2014年出台了《虚拟货币:核心定义与潜在的洗钱和恐怖融资风险》报告,对虚拟货币界定为“一种可以以数字形式交易,具有交易媒介和(或)计价单位及(或)价值存储功能,但在任何法域不具有货币地位的数字形式的价值”3〇。所谓“数字形式”是指事物以数字数据方

式展现的形式。

国际货币基金组织认为,虚拟货币是数字化价值体现,由私人经营者发行并用作记账单位。国际清算银行认为,市场中虚拟货币是数字货币的变种,没有实质性区别。

综合上述定义,可以看出目前业界普遍认为虚拟货币并非法定货币,只是在一定范围以数字形式被用作交换的媒介,属于数字货币。相比较而言,迄今为止,尽管我国尚未给出虚拟货币涵义的具体界定,但2013年12月3日,五部委联合印发的《关于防范比特币风险的通知》中,明确声明,比特币应当是一种特定的虚拟商品,不具有法币法律地位,也不能以货币形式在市场上进行使用。这也表明,比特币在我国属于一种虚拟货币(资产)。鉴于目前世界各国和我国当局对各类数字货币的表态,本文认为,将当前市场上出现的各类数字货币统称为虚拟货币

非常合理,合实情,(二)1.是虚拟性。场实现交易触,名,2.移,服务,和性质,何痕迹。

3.参与者,

4.买卖,的转换,台,让,

5.交易,1〇

European Central Bank,Virtual Currency Schemes:A Further Analysis,February 2

〇Financial Crimes Enforcement Network,Department of the Treasury ,Persons Administering ,Exchanging,or Using Virtual Currencies,FIN-20130-G001,3

〇The Financial Action Task Force(FATF),Virtual Currencies:Key Definition and 023

、交易隐

测、监管的

。尤其是去

,不

虚拟货币及

。

、可兑换、

,因此,

同时,虚拟

。

(二)跨区域洗钱风险

由于参与者可以通过互联网(或移动支付)

访问虚拟货币交易系统,并可进行跨境支付和

资金转移,因此虚拟货币能在全球范围内使用,

这进一步加大了其洗钱和恐怖融资风险。特别

是虚拟货币交易去中心化框架设计,及其交易

不受时间、地域和交易方式的,加之动态加

密等匿名化处理技术的运用,使得用户及交易

记录无法被有效跟踪和监管,KYC(了解你的客

户)工作变得愈发困难,容易滋生非法交易和洗

钱活动。许多犯罪分子借助虚拟货币进行跨区

域隐匿转移和存储非法资金,逃避所在国的

监管。

(三)各自为政洗钱风险

虚拟货币完成一次资金转移或支付通常需

要依赖涉及分布于多个国家的复杂基础设施。

这种服务分割性使遵守反洗钱和反恐怖融资合

规及其监管执法义务变得不甚清晰。客户交易

记录可能通常为不同国家不同实体所持有,让

执法和监管机构更加难以获取。而去中心化虚

拟货币技术与商业模式一直处于快速发展之

中,并且虚拟货币支付系统为参与者所提供的

服务数量和类型及作用都在不断发生变化,进

一步增加了监管难度。更有甚者,虚拟货币系统

的组成部分可能位于缺乏充分反洗钱和恐怖融

资控制的区域。进而虚拟货币交易处于不受任

何国家管辖的数字真空中。

(四)模式复杂性洗钱风险

虚拟货币账户与真实世界的分离,造成个

人可以开立任何数量的账户,由此容易产生许

多千奇百怪的新兴交易方式。比如,每个虚拟货

币交易者都可以随时随便地设置任意数量的地

址,并使同一人控制的两个地址间的交易与由

不同人控制的两个地址间交易,让他人无法分

辨。因此,从理论上讲,一个人可以在把比特币

转换为另一种形式之前,在其控制的账户间进

行N万次比特币交易。虚拟货币除了通过管理

其交易平台进行交易外,还可以通过网上拍卖

点或其他交易平台进行虚拟货币的二手交易,

Initial Consideration.January10,2016.

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这进一步加剧了交易模式的复杂性,增大了监测的艰巨性。

(五)不可撤销性洗钱风险

虚拟货币交易的便捷性使得监控资金更加复杂,冻结资金更加困难。特别是去中心化的虚拟货币交易,一旦确认就无法被撤销。正是这些特性,虚拟货币成为犯罪分子极具吸引力的支付方式,为犯罪分子从事违法行为提供了新的有利工具。

三、虚拟货币洗钱的成因

通过前面洗钱风险的分析,当前造成虚拟货币成为犯罪分子进行洗钱或其他犯罪活动的原因既有客观之由,又有主观之故。纵观全世界对当下虚拟货币交易所持有的态度足以说明,目前无论从国家层面,还是国际组织方面以及主管货币发行的央行表态视角,对其防控监管仍未形成共同认识,致使虚拟货币交易在不同国家活跃程度的表现不尽相同。综合考量各方面的因素分析,导致虚拟货币成为洗钱的主要原因为:

(一)法律保障制度建设滞后

近年来,随着区块链底层技术应用场景不断拓展,与之伴生的虚拟货币交易突飞猛进,影响着社会发展的方方面面。而与此相应的法律法规建设比较滞后。虽然一些国家出台了或修改了部分法规条款,为监管虚拟货币洗钱提供了法律依据,但仍不完善,还有许多地方难以适应虚拟货币发展要求。而我们国家至今尚未把虚拟货币监管工作列入立法议程,只是出台一些“禁止通知”,明确声明虚拟货币买卖属于非法行为,不是法定货币,明令禁止交易。鉴于虚拟货币洗钱犯罪的上游犯罪或附属性犯罪多属于网络犯罪,而目前我国对网络犯罪的量刑经常要比洗钱犯罪轻很多,由此导致虚拟货币洗钱活动有增无减。

(二)健全有效的监管体系缺位

虚拟货币交易涉及全世界,加之其交易的匿名性和快捷性,使其监管不是一个部门或一个国家能完成的,需要多部门联手共同应对。这就意味着一国首先要建立行之有效的虚拟货币监管体系,同时这个体系还必须加强与

国际合作,未建立,不止,(三)目前,时空,甄别难,不足。

(四)性所决定的180天,四、目前,类,易,进行支付、网”等;“域名币”、“纵深推进,匿迹态势。025

税情形。

》的

,

,2013年2

、、

》

;同时,也

。

、财付通等

。2014年

、保障人民

维护金融稳

,积

“穿透

切实起到防

。

的风险。

2017年9月4日,中国人民银行联合、

工信部、工商总局、银监会、、发布

了《关于防范代币发行融资风险的公告》,明确

了代币的本质属性,对代币发行融资主体向投

资者发行的各种代币都称之为虚拟货币,代币

不具有与货币等同的法律地位。不能也不应该

作为货币在市场上流通使用。任何组织和个人

不得非法从事代币发行融资活动。任何所谓的

代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、

虚拟货币相互之间的兑换业务。各金融机构符

合非银行支付机构不得开展与代币发行融资交

易的相关业务。此举,及时遏制了代币火速膨胀

之势,成功地打击了违法犯罪分子的嚣张气焰,

有效保护了消费者的合法权益。

总之,自2017年9月起,人民银行会同相

关部门在互联网金融风险专项整治工作框架

下,指导地方清理整顿虚拟货币交易场所

88家和ICO交易平台85家,有效阻止了虚拟

货币价格暴涨暴跌对我国的不利影响。同时,人

民银行还准备会同互联网金融风险专项整治工

作领导小组成员,在前期清理整顿境内虚拟货

币交易场所和首次代币发行融资(ICO)活动取

得初步成效的基础上,继续针对相关非法金融

活动新变种与新情况,尤其是新冒头的虚拟货

币市场乱象,聚焦重点业态、区域和机构,加强

协作,强化整治力度,采取一系列精准措施,严

厉打击虚拟货币交易活动,保护消费者的合法

权益,维护金融市场稳定,促进金融有效支持实

体经济发展。

五尧虚拟货币国际监管比较

有关虚拟货币的监管问题,国际上正在发

生积极的变化,多数国家和一些国际组织的态

度从最初观望,到密切关注,再到2017年许多

国家开始加强对虚拟货币及ICO的监管,纷纷

制定相关甚至出台专门的法律法规。从监

管出台的初衷来看,有的国家是从打击洗

钱、非法集资诈骗角度着手,还有些国家则是从

避税途径切入,当然也有些国家仍在观察

虚拟货币的发展走势。尽管目前各国监管

不尽相同,呈多样化格局,但他们的监管实践取

得明显成效,为规范虚拟货币发展积累了有益

026

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的借鉴经验,值得她国参考。

(一)美国和日本的监管实践

美国和日本通过立法方式实施虚拟货币的监管。2017年7月19日,在美国“全国统一州法律委员大会”(ULC)第126届年会上,《虚拟货币商业统一监管法》获得通过。该法案完整地给出了虚拟货币的监管框架,内容涵盖许可证要求、互惠、消费者保护、网络安全、反洗钱以及对被许可方进行监督等,标志着美国对虚拟货币业务监管将进入实质性阶段,为推动虚拟货币业务的规范发展奠定了坚实基础。

该法案的立法理念主要特点是:一是灵活定义,强调虚拟货币的通用特征。二是鼓励技术创新与金融监管间的平衡,实行牌照经营。三是审慎监管与行为监管并重,突出发展可持续性。2018年7月10日,美国表示,美国将组建

一个全新的工作组,旨在进一步调查“网络欺诈”和“数字货币欺诈”问题。以保护消费者免受欺诈的影响。该小组宣布,重点将放在针对老年人的投资计划和洗钱犯罪活动上———包括虚拟货币。美国司法部、证券交易委员会和商品期货交易委员会正在加大对比特币和其他加密货币相关的打击力度。同时也不断提醒投资者关注加密货币投资的潜在风险。

专项小组成员分别来自司法部、美国证券交易委员会以及美国商品期货交易委员会。小组工作重心,主要放在着手打击加密货币上。对此问题,小组还准备与网络犯罪工作组进行合作,准备确定一项综合战略来处理这个问题。这充分说明华盛顿对数字货币任其发展十分担忧,及时跟进监管,防范其风险,保护消费者的合法利益显得非常必要。

依据FATF 对虚拟货币的监管框架,2016年5月25日,日本国会通过了《资金结算》修正案(于2017年4月1日正式实施),正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律规制体系之内,从而成为第一个为虚拟货币交易所提供法律保障的国家。并授权日本国家金融监管机构FSA(金融服务厅)对日本的数字货币进行

监管。进行注册,末,仅颁发6月28日,“(二)2014年,非法行为,2018年关联法》,务范围,币和ICO,货币为“整会计准则事非法经营等行为,新要求,全机制。

据令》,性。“数字代币1

〇www.bitcoinist.com.027

NORTHERN FINANCE JOURNAL 日的

,主要实

,参与者必

,将被处

,

》报道,韩国

,将原来下

。2018年

,国会将

,积极对ICO

ICO的管制

,

,均制定了

。

《德国银行

从而将虚拟

。2016

。

,瑞士

。特别

策优势,构建引领世界的区块链和密码学生态

系统,并致力于拟定ICO的相关示范型标准,以

期通过行为规范推进ICO的自主规制。2017年

9月29日,瑞士金融市场监督局(FINMA)在全

球率先发布ICO指引。

据2018年7月4日的罗马尼亚《商业评

论》报道,罗马尼亚财政部为发行ICO拟定了紧

急法令草案。ICO发行必须经罗马尼亚国家银

行(BNR)批准。一旦准许,BNR将会成为该国代

币销售的唯一权威机构。任何未经授权的虚拟

货币被视为“犯罪”,发行人将被罚款或处以6

个月至3年的监禁。

2015年3月,英国财政部发布了《数字货

币:号召信息反馈》报告,提出利用既有的

法律监管数字货币用户、交易及其他交易主体,

任何利用数字货币从事犯罪及恐怖的非法

活动行为,支持有效的身份识别和验证,起诉非

法行为,为合法的数字货币行业发展营造适宜

的金融环境。2018年3月22日英国财政部宣

布,英国将成立一个加密货币(数字货币)工作

组,成员为英国央行、财政部和金融行为监管

局。旨在规划金融科技发展战略,指导相关部门

加强本国虚拟货币监管,并积极开展国际合作。

欧盟于2018年7月9日起,开始执行新的第五

项反洗钱指令(Directive(EU)2018/843,AMLD5),

该指令是对现行欧洲反洗钱条例进行的一次重

大修改,其中的措施将为欧洲金融监管机构设

定了一个全新的法律框架,各国将要陆续依照

新版反洗钱指令的有关条款完善本国反洗钱制

度,并于2020年1月10日之前通过各成员国

的法律予以执行。该指令重点以加大监管数字

货币为主,扩大监管范围,尤其是把从事虚拟货

币与法定伙伴之间兑换服务的主体以及钱包管

理提供商纳入反洗钱主体,以防止恐怖主义集

团通过虚拟货币网络进行资金援助。允许

部门监控虚拟货币去向。为应对匿名相关风

险,还允许金融情报部门(FUs)获取信息,将虚

拟货币地址与虚拟货币的所有者的身份联系

起来。

(四)FATF组织的规制

反洗钱金融行动特别工作组(FATF)早在

028

NORTHERN FINANCE JOURNAL

《利用新支付方式洗钱》1〇

便对“新支付方式”具

有的洗钱风险所面临的法律问题进行了探讨。2013年,FATF 在《关于预付卡、移动支付和网

络支付服务的风险为本方法指引》2〇中,运用风

险为本方法,对预付卡、移动支付和网络支付服务所具有的洗钱风险进行了较为深入的探讨,并将虚拟货币与数字货币、电子货币、电子钱包相并列,作为基于互联网支付的服务形式。但未界定这些术语的含义,更未对虚拟货币的洗钱和恐怖融资风险及其监管进行集中研究。而2014年,FATF 在《虚拟货币:核心定义与潜在的洗钱和恐怖融资风险》报告中,对虚拟货币的

定义、分类、合法使用、潜在风险及相关执法案例进行了较为详细的探讨,但缺乏对虚拟货币洗钱和恐怖融资风险的国际和国内规制与监管问题的探讨。紧接着2015年出版的《关于虚拟货币的风险为本方法指引》中,对上述问题给出了较为系统和深入的探讨。

2018年6月27日至29日,FATF 在巴黎举行会议研究解决虚拟货币的洗钱和恐怖融资

漏洞问题。FATF 将继续积极监测并了解犯罪分子如何利用虚拟货币洗钱,以及转移资金支持恐怖活动。FATF 同意启动一项关于虚拟货币相关调查实践项目,以便在日益增长的风险下能协助执法。FATF 已开始审查指导标准,确定是否有必要进行修改,以确认适用于虚拟货币,同时FATF 考虑到对不同国家的监管办法会有不同结果,将推动更一致的监管方法。FATF 还将于2018年9月举行闭门会议,进一步讨论FATF 标准如何适用于虚拟货币。

(五)联合国最新进展

2018年7月12日,联合国秘书长古特雷

斯宣布3〇,联合国启动数字合作高级别小组(成

员20人),旨在通过跨领域或界合作,挖掘数字技术的社会和经济潜能。联合国秘书处代表、高级别小组执行主任吉尔指出,数字技术的突飞猛进正在改变人们的日常生活。但与此同

时,利用数字技术发动网络攻击、干预选举、从

增。践比较,发展潮流,币交易活动引,六尧看,况来讲,不可能的,卖活动。的监管实践管方面式,结构转型、(一)币监管试验

1〇

Financial Action Task Force(FATF),Money Laundering Using New Payment 2

〇金荦郝敬华.金融行动特别工作组年度报告及洗钱/恐怖融资类型研究报告[3

〇来自2018年7月12日的人民网.029

意图

,积

,

、经营模式、

对于虚拟货

的思想,

,利用区

运用大数据

,分析

,或作出

易

,甚至

,加强

货币洗钱的做法,不断培养我国跨境交易监管

人才,加快创建务实高效的国际合作机制。

(五)加强第三方支付机构虚拟货币交易的监管

鉴于目前我国第三方支付机构是虚拟货币

交易易发生地带的情景,那就应该从支付结算

端介入,适时约谈财付通、支付宝等非银行支付

机构,要求其加大整顿力度,严格执行不得开展

与比特币等虚拟货币相关业务要求。同时,国家

应发挥网络技术作用,要求有关主管部门,屏蔽

虚拟货币海外交易通道,关闭提供服务的网站

(或平台),并对其实行风险零容忍态度,持之以

恒地实施精准管控。

(六)加强道德劝说,及时发布虚拟货币风

险提示

本着对消费者负责的精神,借鉴国外防范

虚拟货币风险低成本的做法,我国有关监管部

门,不但要对虚拟货币风险进行实时监测,还应

该对虚拟货币可能引发的洗钱和恐怖主义融资

危害及时发出警告和风险提示。通过发布有关

风险案例方式提醒广大金融消费者引起重视,

避免盲目跟风。同时,还要加大普惠金融宣传教

育力度,让广大金融消费者充分了解虚拟货币

领域的潜在风险,增强防范风险意识,掌握消费

维权方式。

参考文献

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030