乡镇发展存在的问题及对策研究

2010年秋季行政管理（本科）  谢成

内容摘要：“统筹城乡经济社会，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。”是全面建设小康社会的重大任务，也是各级党政最为关注的问题之一。乡镇作为我国最基层的行政单位，乡镇的发展情况如何，直接关系到统筹城乡的任务以及全面小康的目标的实现。现通过对淮安区某特大乡镇的调研，谈谈本人对乡镇发展存在的主要问题及对策的粗浅看法

关键词：关注  行政  问题  对策

一、目前乡镇发展的基本现状

该镇为淮安区一特大乡镇，幅员面积92平方公里，辖17个村、9个居委会，285个农业合作社，农村人口46353人，城镇人口11206人。

（一）机构设置及人员编制情况

历经几次乡镇机构改革后，目前该镇设有、、、纪委和武装部。内设办事机构有党政办、经发办、社事办、综治办、城建办、移民办、民政办、农业综合服务中心、计生服务站、文化中心、社保所11个。目前，镇、、、纪委领导成员共13人，各办所人数分别为：党政办4人，经发办5人，社事办4人，综治办3人，城建办2人，移民办1人，财政所5人，农业中心21人，文化中心2人，社保所4人，计生服务站2人。镇机关行政、事业干部共66人。此外，还有县直机关管辖的派出所、信用社、农行、司法所、税务所、工商所等“站、所”15个。

（二）财政运行情况

该镇为传统的农业大镇，工业基础薄弱，无大型工业企业，实行税费改革后，该镇财政主要收入的来源为、契税、耕地占用税、营业税、个人所得税、企业所得税、车船使用税、房产税、社会抚养费、各种行政性收费等。一年各种税收总额在80万元左右。县财政局按每月1000元/人的经费，下拨7万元/月到镇财政所进行开支，包括办公经费、接待费等，远不能满足实际正常开支的需求，财政运转相对捉襟见肘，加之无大型企业作支撑，自身无“造血功能”，“靠天吃饭”、靠罚没收入维持运转的情形依然存在。

（三）干伍基本情况

从年龄结构上看，该镇40岁以下的占67%，中青年居大多数；从学历层次上看，中专（高中）学历占28%，大学专科及本科学历占70%，研究生学历和初中学历分别占1%；从所学专业情况来看，目前所从事工作与学校所学专业比较对口的（即所学为本专业或相关专业）只占15%。总体上看，该镇干部呈现出年青化、知识化，但专业化程度较低，对于能够有效指导农业生产、引导农民走新型农业产业化道路的专业人才相对缺乏（如：种植、养殖、新技术推广与应用、新品种研究、技术改良等专业人才），同时对熟悉农业农村工作、有基层工作经验的人才也较为缺乏。

（四）农村生产生活基本情况

目前，该镇有农业人口46353人，有农村劳动力26092人，常年外出务工、求学经商等323人，全家外出经商、务工的农户占全镇农户数78%。目前在农村留守的基本上是“386199”（即：妇女、儿童、老年人），劳动力十分缺乏。村级公路通达性100%，通畅性为70%，社级公路通达性为80%，通畅性为50%。饮用自来水的村社仅为全镇的10%，85%的家庭能饮用清洁卫生用水（如机井水等）。全镇通电率为100%，天然气、沼气使用率较底，仅为全镇农户的10%。农田水利排灌设施共29处，能够正常使用的仅为16处，占55%，灌溉面积仅为全镇农田的46.5%。条件较好的地方，外出务工或经商农户的土地均请人代耕或承包给业主耕种，条件稍差的深丘地带，坡地或小型田块还存在缺耕现象。农民的年收入4587元，靠在家种养部分所占比例为54%，靠外出务工收入所占比例为42%。

（五）基层组织运行情况

目前，各村普遍设五职干部，分别为村支部、村主任、村务助理、村文书和专干。在17个村的85个村五职干部中，有大专学历及以上的为5人，占6%，有中专（高中）学历的为51人，占63.85%，初中及以下学历的为29人，占30%。我们通过发放问卷的形式，对村级干部的管理能力、带富能力、创新能力、执行上级决策能力、群众满意度等进行了调查，共收回280份有效问卷，其情况如下：

二、乡镇发展存在的主要问题

党、高度重视“三农”工作，采取“多予、少取、放活”的方针，加大新农村建设力度，农民的负担进一步减轻，各种支农、惠农的力度进一步加大，对乡镇机构进一步规范、精简。目前，乡镇运行情况总体较好，但随着时间的推移，时代的发展和形势的变化，乡镇的发展也存在着一些新的问题。主要表现在：

（一）管理不顺，责权不对等，基层政权行政能力弱化

一是乡镇行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些乡镇部门机构大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇的职权，从而削弱了乡镇的管理职能和权威，将乡镇架空、肢解为一级不完全的。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们住乡镇的房子，享受乡镇的福利待遇，却可以不听乡镇的“调遣”；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政。乡镇对这些部门机构毫无办法，“叫不应”也“管不着”，只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。二是乡镇行政机构设置上普遍存在职能不清的问题。由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分，乡镇及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”。乡镇插手企事业和经济组织内部事务，而一些企事业单位和经济组织又担当了本属于乡镇的行政管理职能。三是对上负责与对下负责的矛盾。上级、把工作任务和指标层层“下压”，而乡镇处于最底层，只有硬着头皮上，“上面千条线，下面一根针”，对下还要保稳定，存在“上”与“下”的矛盾。

（二）乡镇债务沉重，缺乏稳定财源，基层政权履行职责困难

乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。据有关专家调查，全国乡镇负债总额最高曾达到5000亿元，平均每个乡镇1320万元，不仅如此，乡镇绝大多数的村也背上了沉重的债务。虽然，近年来随着转移支付的力度加大和基层的努力，总负债额有所降低，但绝对数值依然较高。现在有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转，向干部、向社会高利集资，向农信社借贷，并以此作缓解债务的方式，这必将引起新的债务。所以，乡镇债务的问题处理不好将有可能加剧干部、激化矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制，成为今后恶化与农民关系的潜流。而乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇为完成上级的财政考核和大量投资项目。具体来说有以下几个方面：一是乡镇举债建设。如上世纪九十年代中期的“农村普九”工程，耗费了乡村大量的财力、物力。二是乡村两级收入下降。尤其是在农村税费改革之后，上级相应的措施没有及时出台，欠发达地区的乡村经济严重减弱，甚至出现了农民“零负担”下的乡村经济“零收入”，导致乡、村两级干部正常支出严重不足，既影响干伍的稳定，也影响了基层政权的执政地位。三是镇村级投入缺口加大。当前，由于镇、村两级几乎没有集体企业，就没有什么集体收入，而镇、村的发展任务又十分繁重，如农村公路的建设、农田水利设施项目、农村作业便道、土地整治等，每一个项目均要求镇、村一级要解决一部分配套资金，在没有资金却又必须加快发展的前提下，镇、村一级只能举债或向农民集资，造成一定的经济压力，容易形成理不清的“债务链”，加速乡镇经济的恶性循环。同时，由于基层财政困难，基本没有资金投入到农村公共医疗、卫生、教育、社保、救济等改善民生方面。因而，民生工作只能停留在和市级的上面，上级有拨款的就干，没有拨款的就不干或少干。

（三）基层党组织缺乏活力，民间非力量逐年增大，基层阵地名存实亡

改革开放以来，农村基层党组织总体上是健康发展的，但少数农村党员仍不同程度地存在“五化”：即理想信念淡化、宗旨意识褪化、组织纪律弱化、思想观念僵化、知识结构老化，严重影响农村基层党组织战斗力。原因主要有二：一是党员年龄老化严重。据统计，该镇农村党员的平均年龄近50岁，党员平均年龄60岁以上的村占的比重较大，老弱病残的党员就占40%，全镇一年发展新党员仅16名，许多村多年来未发展一名新党员。二是外出务工党员增多。随着农村务外出务工人员日益增多，外出务工的党员也逐年增多。2007年，外出务工党员达209人，占农村党员总数的16%，有的村外出务工党员人数竟占到该村党员总数的一大半。由于打工区域的不确定及农村党员履行义务自觉性下降，导致外出务工党员这支特殊的流动群体管理难：一方面“老弱病残”党员“走不动”，另一方面务工党员外出打“游击”，一年下来难以开好一个支部大会。

由于基层政权对群众控制力的减弱，民间非力量逐年增大。一是宗教、宗族势力有所抬头，有的甚至严重影响村干部的选举工作。这些都导致农村基层精神文明有所滑坡。二是改革开放以来，社会结构发生了重大变化，就业形式、生活方式、价值标准的多元化变化直接导致了社会的分化，个人自由度增加，对的依附性减少。农村新富阶层的迅速崛起，冲击了农村社会权威体系，使农村社会由以前的党政单一权威制向多元权威制转变。

（四）基层干部结构不合理，缺乏创新精神，基层工作难以推进

首先，人才结构不合理。缺乏大量既懂技术，又有农村工作经验的复合型人才。一是“不愿来”。由于乡镇条件艰苦、待遇较差，缺乏吸引各种涉农院校培养的大中专学生能够扎根的机制，很多人才不愿意到基层工作。二是“留不住”。一些在乡镇经过一段时间培养锻炼，熟悉农村工作的干部，一经成熟，很容易被上级部门调走，留不住人才。如，从2006年至今，各县级部门就从该镇录用、抽调干部20名，几乎使乡镇全剩了些“老弱病残”。三是“干不好”。目前缺乏培养乡镇、村干部的专业，每年上面分下来的大学生几乎不懂农村的实际情况和工作方法，适应工作比较困难。基层党校、行政校等培训机构，在培训中往往注重理论培训，忽视工作能力的培养，不利于干部的快速成长。

其次，创新意识不强。由于多数权力都已上收到县级部门或更高的层次，乡镇权力有限，而责任无限，责权不对等，形成“责权倒挂”。造成多数乡镇基层干部因求稳怕乱而不敢创新，不愿创新。

 (五)农业结构调整滞后，工业发展缺少产业支撑，基层经济发展后劲不足 

一方面，大多数乡镇在调整农业产业结构方面，要么是招数不多，要么是“一厢情愿”，群众积极性没有调动起来，传统农业所占比例较高。在一定程度上还存在农产品品种、品质结构尚不优化，农产品优质率较低、农产品区域布局不合理，地方特色不明显、原料产品与加工品比例不协调，农产品加工、保鲜、包装、贮运体系发展滞后等现象。同时，上级的一些“普惠制”惠农、支农资金没有发挥到“四两拔千斤”的作用，在一定程度上还助长了少部分群众的懒惰思想，阻碍了农业产业化发展、集约化经营步伐；另一方面，多数乡镇地处较为偏远，基础设施建设不完善，区位优势不明显，难以招到优质的企业和项目。同时，部分乡镇缺少发展二、三产业的基础和传统，发展氛围不浓，发展的举措不多，发展的后劲不足。一些群众在对待产业结构调整的问题上，有的持消极等待的态度，有的则心存疑虑不敢冒险，心甘情愿地沿着老的套路走。特别是个别群众对农业产业结构调整存在着明显的抵触情绪。

三、推进乡镇发展的对策及建议

乡镇的发展是一件事关全局基础性工作，所有的乡镇都发展好了，统筹城乡发展的工作也就完成了一大半。因此，我们要深入思想，敢想敢试，敢破敢立，为全面推进乡镇发展作出积极的贡献。我们认为，可以从以下几方面进行探索：

（一）转变基层职能，建立公共服务型

当前基层大包大揽，管得过多过宽的现象没有得到根本改变，管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是基层热衷于直接投资推动经济发展，产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求基层必须转变职能，从经济建设向公共管理转型。建立公共服务型，要把握好以下几个方面：一是明确职能定位。与市场经济相适应的现代职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，根据我国实际情况，基层职能应该以向社会、企业提供优质服务，搞好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主。二是树立现代理念。要摒弃权力包揽一切的旧观念，树立有限、责任、法治和服务理念，使从具体参与经济建设活动中脱身出来，把企业、中介组织和个人能够解决的问题交给社会处理，把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。当前，基层的工作重点应放在以“五新一好”为主要内容的社会主义新农村建设上来，它对统筹城乡经济、破解“三农”、改善农民生活质量有重要的现实意义。三是坚持依法行政，加快管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的要求，转变行政管理方法，充分运用间接管理手段和动态管理经济和社会事务的管理，提高服务水平。

目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71％。地方的财政能力减弱，但承担的各种行政管理、公共服务的任务并没有相应减少，尤其是乡镇一级在对财政分配方面处于最不利的地位。要从上科学界定与地方的财权和事权，以立法的形式，将和地方各级的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和展行的义务等明确下来。义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应该由承担，在地方承担的任务方面，省、市、县各级的侧重点也应该明确，着力建设服务型。

（二）积极化解乡镇债务，提高乡镇管理职能

我国政权运作是一种“压力型”，任务层层下压，导致各级将事权下移，最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇求发展、保稳定的任务越来越重，但是越来越紧张的财政使乡镇的能力愈来愈弱，条块不协调，使乡镇的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站全都收编上划，诸如税务、国土、工商、财政、等，乡镇的行动不仅常因之受掣肘，而且还常常要为他们支付许多费用。这种权力与责任不对等的削弱了乡镇一级政权的能力和行政管理能力。要协调好农村基层政权组织的关系，提高基层行政效能，首先要“开源”。一要切实转变观念，加大招商引资力度。有条件的地方，要合理布局，集约用地，提高产出率。对没有条件发展工业的乡镇，可引进企业落户到工业园区，通过税收分成来提高自身经济实力。二要因地制宜，调优结构，加快农业产业化发展步伐。要根据本地实际，大力发展蔬菜、养殖、种植、花卉、苗木，休闲观光、体验农业，设施农业，农家乐、果家乐等，实现富民强镇的目标。三要搞好中心镇建设，改善区位条件。对一些规模较小的乡镇进行合并，在乡镇建制的调整中，应遵循“经济节约、布局合理、资源集中配置”的原则，使乡镇的设立做到符合民情，有效管理。合理规划，确定中心镇，打破原有的乡镇行政建制辖区，适当调整乡镇建制，科学规划中心小城镇。鼓励有条件的、愿意放弃土地的农民转变为居民到中心镇建房定居，提高城镇化率，增强中心镇的带动能力。可以通过“宅基地换社保”、宅基地变建设用地在镇域内调剂使用等措施，来加快中心镇建设的步伐。其次要强调“节流”。严格控制非生产性支出，精减机构人员，严格执行县乡两级部编制，逐步消化超编人员。最后要对乡镇政权设置进行改革。条件成熟的地方可以考虑实行乡镇自治，取消乡镇政权，将目前乡镇政权从国家行政组织变成杜区自治组织，或者是把乡镇作为县级派出机构，大幅度精筒人员和职能。

（三）大力调整产业结构，增强乡镇经济实力

要切实加大产业结构调整的力度，让老百姓能够迅速致富，也进一步增强乡镇的经济实力。一是要加快养殖业的发展，带动农业产业结构升级。从养殖业的发展来看，发达国家畜牧业产值在农业总产值中的比重都在50％以上。目前我国还不到30％，市场空间和发展潜力非常大。大力发展包括畜牧养殖和水产养殖在内的养殖业及其后延关联产业的生产，有助于进一步健全和完善农业结构体系，不断增加高层次需求农产品的生产。这是现阶段我国农业产业结构优化的基本方向，也是乡镇农业产业结构调整的重要突破口之一。二是要全面提高农产品质量，促进品种结构和品质结构优化。目前，我国农产品质量不高，已成为影响农产品销售，影响农民收入的突出问题，也成为影响农业生产持续稳定发展的主要因素。现在出现“卖难”的农产品，主要是品质较差的大宗农产品，一些专用的、优质的农产品还是供不应求。因此，我们必须加快品种改良和良种推广，下决心淘汰劣质品种，大力开发优质品种，优化农产品品种结构，全面提高农产品质量。三是要因地制宜适当集中，推进农业区域布局结构优化。各个乡镇应该根据自身资源比较优势，深入分析、综合研究，找准突破口。比如：在占有耕地资源优势的地区可致力于发展粮食生产，形成粮食主产区；在具有草场、沿海、山地资源优势的地区则可致力于发展畜牧业、水产养殖和林业，生产比粮食价值更高、生态效益更好的畜产品、水产品和林果产品及经济作物，形成不同的特种农产品生产基地；在大中城市郊区，还可通过优美的农业自然环境及其相应的农、林、牧、渔的生产过程和农业劳作的新型模式发展“观光农业”，吸引人们前往参观、参与、购物和游玩。四是要大力发展农产品加工业，健全和完善农业产业结构体系。农业作为一个完整的产业，应当是生产、加工、流通等环节紧密联系在一起的产业体系。当前，要着力延长和完善产业链条，逐步建立农产品生产、加工和流通等环节联成一体，协调运转的农业产业体系，以进一步促进乡镇产业结构调整，广泛培植财源、税源，切实增强乡镇的经济实力。

（四）整合农村政治资源，提高社会动员能力

从这次“5.12”大地震可以看出，强大的社会动员能力不但可以在抵御自然灾害等方面发挥重要的作用，在平时贯彻执行、市、县各项方针等方面也可以发挥积极的作用。但目前，由于农村财政经费短缺、基层党组织影响力减弱等因素，党政机构对社会的直接控制能力减弱，动员能力下降。整合农村政治资源、提升基层党政组织的社会动员能力是当前农村基层政权建设一项紧迫任务。首先，要扩大党员覆盖面。要吸纳农村新精英进入党组织，加强基层党组织建设。按照“三个代表”重要思想的要求，积极培养和发展农村经济能人中的年轻优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，积极引导他们把个人致富与群众致富结合起来，更好地配合和的中心工作，提高党组织的影响力，增强党组织的权威性。其次，要积极拓展基层政治参与渠道。推行选举制度改革，农村基层党政领导实行直接选举；改革党代表、和政协委员的分配方式，名额适当向农村精英倾斜；加强与新兴社会组织的沟通，畅通收集和反映渠道；加强宣传教育，提高群众参政意识。第三，要努力培育农村社会组织，提高农村社会的组织程度。随着“公司＋基地＋农户”等新型农村经济合作组织的出现，有必要引导农户组织和参与一些以互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织，提高农民的组织程度，更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。第四，要合理组织安排一些社会公共服务活动。比如兴修水利、修筑村道等，党员带头，群众参与，使群众既得到实惠又受到教育，增强基层组织的向心力。

（五）改善基层干部待遇，提高基层干部综合素质

一方面要提高基层干部的待遇。严格按《公务员法》保证乡镇干部的工资，及时足额发放正常的福利补贴，要从政治上多关心和培养乡镇干部。同时，对村五职干部的经济待遇、政治待遇应予以保障，尤其是村干部退休养老等方面的问题要予以解决，确保村级干部在基层能够将主要精力放在工作中，全力带领群众致富奔小康。另一方面要提高基层干部的综合素质。采取切实有效的措施，加强农村基层干部的教育培训，既要开阔基层干部的视野，夯实理论基础，牢固树立科学发展观和政绩观，强化责任意识和使命意识，又要学习现代科技、管理、经济、法律等知识，努力提高带领农民发展致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。要重视抓好农村基层后备干伍建设，有目的、有计划地组织后备干部开展学习交流活动，建立起一支能力结构合理的后备干伍。要注意在实践中锻炼农村基层干部，及时总结推广典型。可积极创造条件组织基层干部到先进地区挂职锻炼。另外，一些高校也可以开设“村官”专业，通过正规学校培养一批既懂现代经济知识、又会基层管理，既有理论基础、又有创业激情的年青村干部，切实解决基层组织软弱无力的问题。

参考文献

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