交通运输综合行政执法改革参考

交通运输部法制司交通参阅2018-03-16

交通运输综合行政执法改革彩

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一、交通运输综合行政执法改革的必要性

(一)现行交通运输行政执法暴露的问题要求推进综合行政执法改革。

现行交通运输行政执法:法律法规授权或地方交通运输主管部门委托由其所属的专业局(处、所)各执其法的分散执法模式。

一是机构林立，人员编制矛盾突出。

二是执法力量分散，难以形成管理合力。

三是机构性质定位不合理。

四是执法经费缺乏保障。

五是公路“三乱”时有发生。

公路“三乱”问题与存在多支执法队伍、执法不顺缺乏执法保障有深层次的关联性。

对分散型执法进行改革调整，形成适应经济社会发展的交通运输综合行政执法成为大势所趋。

(二)国家层面对综合行政执法改革的部署和要求。

1.《行政处罚法》第十六条(1996)。

2.《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（2002）。

3.《转发编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(2002)。

4. 2010年后国家层面的相关文件。

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013)

《关于地方职能转变和机构改革的意见》(2013)

《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(2014)

5.党的十八届四中全会明确将交通运输列为推进综合执法改革的重点领域(2015)。

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》:

“推进综合执法，大幅减少市县两级执法队伍种类，重点在食品药安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进综合执法”。

6.  《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》(2016)

积极推进包括交通运输等重点行业的承担行政职能事业单位改革，基本做到“行政职能由行政机关承担，执法职能由综合行政执法机构承担，公益服务职能由事业单位承担，市场经营业务由企业承担”。

(三)改革经验表明，推进综合执法改革是解决问题的出路。

二、交通运输综合行政执法改革的实践探索

(一)总体情况。

重庆、广东;福建、河南、桂林改革试点省份

江苏、、四川、浙江、北京等地也对综合执法改革进行了探索和试点。

(二)主要模式。

         三种模式:

一是部门内部小综合型;

在交通运输部门内部将公路路政、道路运政、航道行政、港口行政、水路运政、地方海事、船舶检验、质量监督等部分领域中行政检查、行政强制、行政处罚等职能予以整合，交由综合行政执法机构统一行使的模式。

北京市、江苏省、河南省。

1.北京市

 成立了北京市交通执法总队，负责全市公共交通、公路及水路交通行业的综合执法工作，相对集中了交通运输行政处罚权。

但路政没有纳入综合行政执法。

2.江苏省

一是推进高速公路综合行政执法试点。

二是推进乡镇交管所综合行政执法改革。

3.河南省  将分散在各级交通运输管理、公路管理、农村公路管理、道路运输管理以及省高速公路管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能予以整合，交由各级新组建的交通运输行政执法机构承担。

二是部门内部大综合型;

在交通运输部门内部将公路路政、道路运政、航道行政、港口行政、水路运政、地方海事、船舶检验、质量监督等领域的大部分乃至全部领域中行政检查、行政强制、行政处罚等职能予以整合，交由综合行政执法机构统一行使的模式。

  广东、福建、。

1.广东省

  ①机构设置:“x xx交通厅、局(委)综合行政执法局

  ②执法主体:以同级交通主管部门的名义，实施交通综合行政执法

  ③执法职能:统一行使辖区内的监督检查、行政强制、行政处罚等职能

  ④人员编制:行政执法专项编制。

  ⑤执法经费:纳入同级财政预算。

2.福建省

  2010年9月，印发《福建省交通综合行政执法改革方案》;

  2010年12月30日，全省交通综合行政执法机构改革全面启动

①省级设总队。

②设区市设支队。

③县(市、区)设大队。

④三大港口设立港航综合执法支队。

⑤设立超限运输检测站和公路检查站。

3.自治区

 2011年2月25日，根据《关于自治区交通运输厅所属事业单位机构编制批复》，整合了原来公路、水路交通执法部门的执法权，成立了自治区交通综合执法总队。

自治区交通综合执法总队是隶属自治区交通运输厅的正县级行政事业单位。

三是跨部门综合型。

跨部门综合型指除了将交通运输部门内部的公路、水路等领域行政检查、行政强制、行政处罚等职能予以整合外，还将交警的交通安全管理职能等，也一并整合交由交通运输综合执法机构统一行使的模式。

重庆市是跨部门综合型的代表。

重庆:

第一阶段:高速公路综合执法

第二阶段:区县交通综合执法

第三阶段:全市交通综合执法

(三)两批改革试点情况分析。

1.改革的主要做法。

一是组建交通运输综合行政执法机构。

  重庆市:设交通执法总队，副厅级。

  广东省:设交通运输综合行政执法局。

  福建省:省级设交通综合行政执法总队。

  河南省:省厅路政管理处更名为行政执法局，副厅级。

二是落实综合行政执法机构编制和经费。

  重庆市:统一使用行政执法专项编制。

  广东省:全部使用行政执法专项编制。

  福建省:参公事业单位。

  河南省:纳入事业单位编制统一管理。

三是整合行业内专业管理机构执法职能。

按照决策职能和监督处罚职能适当分离的原则，各试点省市把分散在各级公路管理、道路运输管理、航道管理、港口管理地方海事管理等部门的行政处罚、行政强制、监督检查等职能整合，交由新组建的综合执法机构承担。

四是明确各层级综合执法机构职责分工。

  重庆市:垂直管理与属地管理相结合，垂直管理为主。

  广东省、河南省:全部属地化，执法重心下移。

           福建省:属地管理与垂直管理相结合，以属地管理为主。

2.综合执法运行效果:

一是避免了多头执法。

把“几个合为一个”，“一次行为行使多项执法职能”。 

二是降低了执法成本。

组建综合执法机构，整合分散在不同执法门类的执法资源，切实解决了机构臃肿、职责交叉、资源分散的问题。执法机构和编制得到精简，执法成本大幅度降低。

三是提高了执法效能。

破除了执法职能单一的束缚，解决了因多头管理、程序复杂导致的协作难、处理慢等问题，综合执法的统一调度、机动灵活、集中力量的优势得到充分体现。

四是规范了执法队伍。

 从机构改革层面彻底解决了机构性质、人员编制、执法经费和人员素质等问题，为执法队伍步入良险发展轨道打下了坚实基础。

3.改革取得的主要经验:

一是统一思想认识、加强组织领导，是顺利推进交通运输综合行政执法改革的先决条件。

二是依靠、精心制定方案，是科学推进交通运输综合行政执法改革的重要保障。

重庆市:

问题:主城九区采取垂直管理模式，适应了中心城区运输市场一体化需求，但也造成辖区交通运输部门协同管理积极性降低，辖区对维稳工作关注度不高、条块协调难度加大等问题。

解决办法:强调条块管理相结合。

一是按现行行政区划设置执法机构，在主城各区以派驻方式设立大队，并把党建关系放在地方，实现队伍双重领导;

二是将执法工作纳入对地方年度目标任务考核体系，强化当地对执法工作的保障责任;

三是大队业务考核由辖区交通主管部门与执法总队共同评价，妥善解决了市和区的管辖权问题。 

广东省

问题:

  执法人员编制没有统一的核定标准，各市在制定方案时对人员编制性质和数量难以把握。

  部分市、县财政困难，经费需要省财政转移支付，在核定执法人员编制时更多从地方财力考虑。

解决办法:

  在各地上报执法人员编制需求的基础上，结合当地经济社会发展趋势、水陆交通设施数量、交通物流量等数据，对全省编制需求开展实地调研，形成多套编制需求方案报省编办。

福建省

  2012年5月，经省授权，省法制办发布公告，明确了省交通执法总队及其直属高速公路支队、大队的执法主体资格及其执法依据。

  2012年底，地方各级综合执法机构全部完成执法主体公告，为全面实施综合执法奠定了基础。

河南省

省交通运输行政执法改革专题领导小组先后召开交通运输、编制、财政、人社等职能部门参与的沟通协调会30多次，开展省内外专题调研50多次，专题工作会议研究40多次。

三是注重统筹兼顾、把握关键环节，是稳步推进交通运输综合行政执法改革的必要手段。 

重庆市:

1994年，设置高速公路执法大队综合行使公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全四项执法权。

2001年，永川市、大足县交通局开展区县综合执法改革试点工作。

2006年，开始在全市交通领域推行综合执法改革。

重庆市坚持试点先行，不断总结和积累改革经验，扩大试点范围，逐步带动全系统改革，确保了改革不走错路少走弯路。 

广东省和福建省在改革中紧紧抓住六个关键环节:

一是抓机构建立;

二是抓执法专项编制落实;

三是抓执法职责界定以及业务协作机制建立;

四是抓执法人员过渡录用;

五是协调好执法经费来源;

六是制定好执法装备配备标准。

  广东、福建省由于抓住了工作主线，把握了关键环节，才使得改革的关键性基础工作得到突破，改革才能到位。

河南省

印发了《河南省交通运输执法改革奖惩办法》，建立改革考核奖惩机制。

对改革进展快、成效明显的市、县优先安排交通建设项目投资。

对改革推进不力、进度缓慢，以及还存在乱执法、乱罚款等问题突出的市、县，核减交通建设项目和补助资金。

四是理清职责边界、健全协作机制，是成功推进交通运输综合行政执法改革的关键。

重庆市

  《道路运输管理机构业务协作规则》;

  《公路管理机构业务协办规则》;

  《水上交通行政执法工作规则》;

  通过执法业务网络平台共享执法信息，促进执法与管理工作相互协同与配合。

广东省

《关于划转交通行政执法有关职能的通知》;

《广东省交通综合行政执法机构与公路管理机构业务协作办法》;

《广东省交通综合行政执法机构与港航、航道管理机构业务协作办法》; 

福建省

对省交通综合行政执法总队与省公路管理局、省港航管理局(省地方海事局)、省运输管理局执法职责划分予以明确。

对省市县三级交通运输主管部门、综合执法机构、运管机构的道路运输监管职责和协作要求进行了细化分工。

五是严格监督管理、强化队伍建设，是充分发挥交通运输综合行政执法优势的有效举措。 

  广东省:《广东省交通综合行政执法队伍“十二五”建设实施办法》，对全省交通行政执法队伍建设进行统一规划和部署，建立执法队伍建设长效机制。

  福建省:《全省交通综合执法队伍建设工作方案》、《全省交通综合执法站所建设工作方案》、《福建省交通综合行政执法机构规范化建设标准及考核办法》等多项制度。

4.改革存在的困难和问题。

一是交通运输综合行政执法机构性质、行政级别、编制数量、经费保障等问题有待进一步解决。

二是交通运输综合行政执法机构和交通运输专业管理机构的协作配合有待进一步加强。

三、推动交通运输综合行政执法改革向纵深发展

我们面临的问题己经不再是“要不要改革”的问题，交通运输行政执法改革己经成为大势所趋。

主动进行交通运输系统内部执法门类的整合，重塑交通运输行政执法形象。

交通运输综合行政执法改革是行政改革的重要内容，更是深化交通运输行政执法改革的关键突破口和发展趋势，推进交通运输综合行政执法改革的方向是符合要求和行业实际情况的。

 研究起草《关于推进交通运输综合行政执法改革的指导意见》，为行业推进改革作出顶层设计。

（一）改革目标

通过综合执法改革，整合机构和执法资源，理顺职能配置、编制性质、经费渠道，逐步建立起机构设置科学职能配置合理、运作协调高效、执法行为规范、执法保障有力的综合执法和运行机制。

(二)改革基本原则。

一是精简高效、权责统一。

二是横向整合、重心下移。

三是政事分开、职能归位。

四是统筹协调、因地制宜。

五是试点先行、分步实施。

(三)改革的主要内容。

一是整合执法职能。

  行政处罚等现场执法职能统一划归综合执法机构后，有关专业管理机构主要负责执行和规划协调、行政指导、行政审批、行政监督以及与行政审批相关的行政检查、行政强制等职责。

二是设立综合执法机构。

  暂不具备条件建立统一的交通运输综合执法机构的地区，将公路领域综合行政执法作为改革的重点和突破口，先分别建立公路综合行政执法机构、水路综合行政执法机构; 条件成熟的，建立统一的交通运输综合行政执法机构，相对集中行使公路、水路行政执法职能。

三是规范综合执法机构设置。

  设置综合执法机构，要与事权划分相匹配，合理划分执法区域，科学划分职责，避免重复执法;执法机构整合。

四是理顺执法层级关系。

  厘清各级综合执法机构的执法权限，明确监管职责、执法领域和执法重点。强化省级统筹、协调和指导职责，减少市区执法层级，强化基层执法职责。

五是推动执法力量和执法重心下移。

  盘活存量、优化结构，推动执法力量向基层和一线倾斜做到职责整合与编制划转同步实施、机构设立与人员转岗同步操作，确保执法人员编制重点用于交通运输行政执法一线，着力解决基层执法力量分散薄弱等问题。

(四)改革的配套措施。

一是要妥善解决执法机构性质和编制。具备条件的纳入行政机构序列、使用行政编制。

二是要强化综合执法经费财政保障。

将执法运行经费、执法装备建设经费等全额纳入同级财政预算，实现分级负责，全额供给。

三是做好执法人员转岗招录工作。综合执法机构执法人员原则上优先从原有在编在册的执法人员中竟争上岗、择优选用，也可以向社会公开招录。

四是妥善安置富余人员。

通过购买服务、拓展服务网络等方式多渠道拓宽转岗安置富余人员。

五是要规范执法协管队伍。

（五）创新综合执法机制。

一是建立健全协作配合机制。

二是完善执法信息资源共享机制。

三是创新人事管理和考核机制。

四是健全执法队伍管理机制。

(六)下一步改革的重点问题

推进交通运输综合行政执法改革是否同步推进承担行政职能事业单位改革

推进承担行政职能的事业单位改革试点