关于成都市锦江区、温江区、双流县统筹城乡发展的考察报告

近日，区常委会抽调人员组成“统筹城乡发展工作考察组”，赴成都市锦江区、温江区、双流县考察学习了他们统筹城乡发展的成功经验。 

一、解读“成都模式” 

锦江三圣街道的“五朵金花”、双流永安镇的“新农村”——白果村、温江万春镇的“国色天乡”主题公园等，给考察组一行留下了深刻的印象。尽管三个区（县）选择的发展道路各异，但指导其发展的思路却完全一致，即“三个集中”。考察组将这种发展模式称为“成都模式”。解读“成都模式”，其核心价值就是“三个集中、四条经验”。 

（一）“三个集中”： 

工业向集中发展区集中。 他们实行“统一规划、统一管理、租售并举、分区经营、分类建设、市场化运作”的开发模式，鼓励企业、集体、个人参与工业园区投资建设和管理经营，促进工业企业集群化发展，从和机制上解决了“村村点火、户户冒烟”、浪费资源、破坏环境等问题。 

土地向规模经营集中。 他们大力推进土地优化重组，坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取集中承包、竞标承包、业主承包、股份合作等模式，加快土地在集体内重组和集体外合理流转，使土地逐步向资本足、技术强、巧经营、善管理的规模业主集中，实施土地规模经营，整合土地资源，调整农业产业结构，加快农业产业化进程，推进传统农业向现代农业转变。 

农民向集中居住区集中。 他们采取统一规划，统拆统建、统一安置的“离土离乡”模式，大力实施集中安置工程。即改变了以农民建房各自为阵、一户一楼浪费土地资源的状况，节约了土地，又让农民离土离乡，加快了传统农民向城镇居民的转变。同时，由于按规划建农民小区，也有效地控制了土地一级市场，为工业园区的发展用地提供了较多的空间。 

（二）“四条经验”： 

土地流转：一项性的改革尝试。 不管是锦江还是双流、温江，在统筹城乡发展中，都抓住了一个“牛鼻子”——土地流转。双流县积极探索和建立土地使用权合理流转机制，改平均承包为竞争承包，改土地使用权分配为经济收益分配，着重推进土地使用权向经营实体集中，优化土地资源配置，创造了四种土地流转模式。一是“土地集中承包”模式，将土地集中起来重新分包，进行结构调整和规模经营；二是“土地竞标承包”模式，对村社的耕地、“四荒”土地、特别是地理位置较好的良田，实行竞标承包；三是“土地自由承包”模式，农户根据自己能力确定承包面积，能力强的多包，能力弱的少包；四是“土地业主承包”模式，村社调出部分或全部土地，集中进行农业招商引资，引进业主开发经营。温江区出台了关于推进土地向业主集中的实施办法，制定了土地规模经营的财政补贴、风险补助以及土地流转（托管）机构财政定额补贴等扶持，对规模经营土地 100亩以上的，按 100亩以上、 500亩以上、 1000亩以上三个档次，每亩每年分别给予 400元、 500元、 600元的补贴，连续补贴三年；完善了农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会、土地流转服务中心和土地流转服务站的三级服务机构，引导土地依法、有序地健康流转，全区土地流转总面积达 6.54万亩，占农用地面积的 35.86%，其中规模经营面积达 2.56万亩。锦江区“江家菜地”将土地集中起来按每分地每年 800元（其中集体组织收取管理费 200元）的统一标准分成小块转包给城市居民种菜，再由当地农民代耕代种代管，规划的 1500亩菜地已全部转包出去，占全村耕地的 50%。 

产业支撑：统筹城乡发展的平台。 依托传统优势，发展特色产业，推动农业产业化来统筹城乡的发展，是这 3个区县的一个共同特点。锦江区三圣街道地处城市通风口绿地，按规划不能作为建设用地，他们充分利用城市通风口紧邻大城市的地缘优势，以及传统的花卉种植历史，因地制宜，从 2003年 7月开始，通过短短两年半的努力，于 2006年 1月创造性地打造了花乡民居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“五朵金花”， 2006年被国家旅游总局评为 AAAA级风景旅游区。如今，“五朵金花”错位发展，“花乡农居”以发展小盆、鲜切花和旅游产业为主；“幸福梅林”围绕梅花文化和梅花产业链，发展旅游观光产业；“江家菜地”以认种的方式，把传统种植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动；“东篱菊园”突出菊花的多种类和菊园的大规模，形成了“环境、人文、菊韵、花海”的交融；“荷塘月色”优美的田园风光，成为了艺术创作、音乐创作的艺术村。依托“五朵金花”构建了经营、就业、保障平台，农民收入由单一的农作物种植变为拥有租金、薪金、股金、保障金的多渠道增收，土地每亩每年可获得 1800元以上的租金、农房出租每年可获取 3— 10万元的租金、农民在当地务工每月可获取 500元以上的薪金收入，从事插花、餐饮、茶社等经营活动，每户每月营业收入上万元，农户以宅基地和土地承包经营权入股休闲农家乐，还可以“保底 +分红”的模式分享收益。“五朵金花”景区打造仅投入约 1.8亿元。如今， 2006年景区实现各项税收 1200万元，是 2002年的 24倍，随着消费走旺和旅游收入的持续增长，预计 6至 8年可收回全部投资。景区农民纯收入从 2002年的 3500多元增长到 2006年 8015元，景区实现税收由 2002年的不到 50万增长到 2006年 1200万，景区周边地价由打造前的每亩 50万元升至目前的 350万元以上。温江区大力实施“品牌战略”，发展“一村一品”，以现有的“温江七星大蒜”、“温江国兰”、“温江盆景”、“温江杜鹃”、“温江观赏鱼”等知名品牌为基础，培育打造彩叶植物示范基地、设施化盆花及农业生产基地、川派盆景生产基地、国兰生产基地、杜鹃生产基地、观赏鱼养殖基地、无公害大蒜生产基地等，推动特色农业产业发展。双流县利用科研院校密集的优势，积极推进“院县合作”、“校县合作”项目，通过引进新技术、新品种，大力建设昆山都市农业园区等无公害农产品生产基地，重点发展特色蔬菜、出口蔬菜等特色农产品。 

保障到位：为统筹城乡改革上保险。 统筹城乡发展的目的是促进城市和农村共同发展，通过统筹，使农民享受到更多的改革成果，加快农村发展的步伐。 3个区县在综合配套改革中，十分注重农民的社会保障。锦江区构建了城乡一体的保障体系，确保农民“失地不失权、失地不失业、失地不失利”，新型农村合作医疗参保率达 100%，失地农民就业率、社会养老保险参保率达到 92%，老龄农民同城市居民一样享有养老金，低收入农民享有城市最低生活保障金，农民只需一次性缴纳 27000元，男满 60岁、女满 50岁后每人每月可领取养老金 430元，达到条件每月还可领取 210元的低保金、报销住院费等。温江区、双流县对“双放弃”（放弃承包地经营权、放弃宅基地使用权）的农民上两道“保险”，第一道保险是分年直补给流转土地的农民，保证其基本生活；第二道给进行了土地流转的村民办养老保险。 

制度创新：统筹城乡发展的机制。 3 个区县为实现城乡统筹，都着力在、、机制创新上下功夫，不遗余力地消除城乡制度障碍，围绕土地使用权和宅基地合理流转、建立城乡统一开放的劳动力市场、失地农民再就业安置、农村劳动力就业培训、征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等工作出台了一系列配套，有力地推动“三个集中”。 

二、关于我区统筹城乡发展的建议 

“成都模式”显然是比较成功的，但由于我区的基础条件远不如人，因此我们不能完全复制、照搬照招，我们应该学习和借鉴的是他们敢于创新的胆识、同舟共济的人和、统筹发展的机制。为此，考察组建议： 

（一）思想。 

城乡统筹，是一项综合配套改革。任何一项改革，首先就要思想，要有“不破不立”的决心，“破”的是不适应发展的旧制度，“立”的是符合发展需求的新机制。我们既不能坐等上级优惠的照顾，也不能仅仅是依靠上级项目资金的支持，而要尊重人民群众的首创精神，鼓励自下而上地改革，凡是人民群众需要的、盼望的，我们都要鼓励和支持相关职能部门创造条件去适应和满足这些需求，甚至要有义乌最初发展商品经济那种 “敢为天下先”和“不唯上、不唯书、只唯实”的勇气，突破那些阻碍城乡统筹发展的陈规旧习。 

（二）明确任务。 

统筹城乡规划编制。 坚持以“土地集中经营、项目集中落户、资金集中使用、农民集中居住、干部集中精力”为工作目标和原则，把城乡经济社会作为一个整体统一规划，制定统筹城乡经济社会发展战略的中长期规划，优化城乡空间布局。以城乡总体规划为龙头，修编各类专项规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置。把农村居民点纳入统一规划，编制村庄布点规划，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，调整村庄布局，形成梯次合理的农村居住点布局，构建基础设施共享网络。 

统筹城乡产业发展。 根据区位条件和空间规划，整合优化产业布局，促进城乡产业合理集聚。鼓励发展劳动密集型的中小企业。加快城市服务业向农村的延伸辐射，推进“百镇连锁超市、千村放心店”建设，增强城市对农村的产业带动效应。鼓励引导工商资本进入农业产业化经营和农村服务业开发，发展休闲、观光、旅游农业，形成一、二、三产业相互融合、联动发展的格局。鼓励农业规模经营业主注册企业，发展品牌农产品，在工商、税收管理方面执行特别。 

统筹城乡劳动就业。 完善劳动就业管理、服务体系，健全区镇两级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息库，把就业管理工作延伸到农村，构建镇街与劳动部门、公共职介机构联网的劳动保障信息系统，实行信息共享，跨区服务。实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，统一就业服务内容与标准，为城乡劳动者提供同等的就业指导。消除户籍壁垒，农村劳动力在城镇自主创业享受与城镇居民同等的优惠，加强城乡就业者特别是进城务工的农村劳动者的权益保护。 

统筹城乡社会保障。 建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。将土地被征占农民全部纳入社保，享受城市社保标准。对土地未被征占农民，要尽快建立和完善社保制度，确保土地被征占后就能享受城市社保标准。不断提高农村优抚、五保供养标准，建立优抚和五保供养与经济社会发展同步提高的新机制。 

统筹城乡社会事业发展。 统筹城乡社会事业发展，必须着力提高农民素质，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。加快建立城乡教育均衡发展体系，改善农村办学条件，加强农村教师的培训和进修，鼓励和支持城市教师下乡支教，建立起城乡教师交流轮岗，城乡学校挂钩结对机制。在完善发展义务教育机制的同时，还要大力发展农业职业教育和专业技术教育，大面积开展农村各类实用技术的培训，为适应农民的不同需要，全面提高农民素质。积极发展农村卫生事业，探索建立城市医疗卫生机构对口支援农村的机制，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场。 

统筹城乡基础设施建设。 认真搞好农村基础设施建设规划。将农村基础设施建设纳入城远发展规划，加快公共基础设施建设向农村的延伸。加强农业基础设施建设，重点是完善农田灌排体系，抓好骨干道路沿线的路、沟、渠、田、林、塘、湖、村的综合治理，塑造新的田园风貌。加强村庄整治，重点抓好道路、上下水改造及卫生管理等工作，使农民不需花很多钱就能使居住环境有明显变化。对农民确实需要新建住房的，引导其向中心村镇集中，结合实际设计一些有引领作用的新式住房，供农民建房时选择。 

（三）创新。 

建立城乡统一的新型户籍管理制度。 本着“降低门槛、放宽、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利及义务。对外地符合迁入我区农村登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利及义务。对土地被征占农民全部登记为“居民户口”。 

探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度。 实行集约用地。对中心城市规划区、场镇规划区和工业集中发展区规划区内的农村居民居住用房，在符合土地利用总体规划的条件下，积极推行统一规划、集中建设。对符合城市规划功能已集中改建的农民居住房用地被依法征用或依法确认为国有土地后，可不再进行房屋拆迁，农民住宅纳入城市房屋管理，可以直接发放房屋产权证和国有土地使用证。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买商品房的，应进行货币补偿或享受相邻区位经济适用房的优惠。 

完善农村土地制度。 鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营。条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济，为农民离土离乡创造条件。允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水电、交通等项目的开发建设。改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。积极探索建立土地收益分配新机制，实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题，使农民“失地不失业、失地不失利”。建立完善耕地平衡管理新机制，实行有偿平衡用地指标和重大项目用地指标在全市范围内平衡的制度。 

加大财政支持力度。 财政资金的投入要倾向有利于基础设施改造和文教事业的发展，特别要重点支持发展农业生产、改善农民基本生活条件和生活质量为重点的饮水安全、道路交通、农村水电、沼气普及、通讯建设、文化教育、医疗卫生，农村社会化服务、农业产业化发展等方面，为农村经济发展打好基础。 

发挥金融支农作用。 建立符合农村特点的农村金融体系，强化农村信用社、农业银行和其他商业金融组织的支农责任，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，发展农户资金互助组织。建立完善农村信贷担保体系，学习成都组建现代农业投资有限责任公司，为农业企业和规模经营业主融资担保，实行农户贷款联保、龙头企业为农户担保的单个农户贷款担保模式。建立性农业保险制度，降低农民生产经营风险。 

（四）科学方法。 

坚持规划引领。 凡事预则立，不预则废。规划是龙头和基础，必须先行导入。城乡统筹发展规划编制要以城市的规划、建设为借鉴，不能再让过去城市规划滞后的“病痛”传染到城乡统筹中来。规划要突出以人为本的理念，根据人口出生最高峰，规划村庄建设；根据当前需要，整治村容村貌；根据生活远景，建设基础设施；根据发展需要，作好农业产业化布局。 

重点处理好两个关系。 一是“点”上重点帮扶与“面”上一般号召的关系。鉴于我区的现实情况，我们的城乡统筹尚不具备整体推进的条件，必须因地制宜、梯度推进，先在个别领域和条件较好的地方试点推进，才能实现统筹城乡“突题”。考察组建议在坚定不移地在土地流转和农村劳动力转移两大领域狠下功夫抓改革、求突破的同时，将“世代思居”和铜溪镇鞍子村做为试验点，抽调当地镇街和相关部门的精干力量分别组建一个临时的工作班子，确定目标并进行考核奖惩，让两个“试验点”你追我赶，尽快实现建设目标，最终实现由统筹城乡发展的“试验点”变成“示范点”。二是集中投入与零星分散的关系。 要提高支农资金使用的规模效益，资金投入可优先投入到条件较好、具备一定实力的乡镇，通过改善基础设施，增强经济发展能力，强化其对周边乡村的辐射、带动功能，如：尝试将各种农业、交通项目资金“打捆”使用，集中投放到某个重点发展区域，用于农村道路、农田水利基础设施建设与整治。 

落实具体责任。 在城乡统筹领导小组的亲力领导下，办公室抽调抽调精干力量，按工作职责、产业分工，明确近期、中期、远期任务。尤其要抓好两个“试验点”的工作，争取用 3至 5年的时间打造出合川的“样板”、重庆的“示范”。同时，针对统筹城乡综合试验改革制定专门的考核体系，加强对各单位和各级干部的考核力度，实行赏罚分明的奖惩制度。 

总之，面对机遇，我们不能等、靠、要，要在干中争、争中干，做到试点探索与争取同步，将总体机遇变成具体机遇。