提高税收收入质量的实践与思考

[日期：2011-04-18] 来源：揭阳市税务学会  作者：杨建雄 [字体：大 中 小]  

    近年来，全国税收收入以前所未有的速度迅速增长，税收收入规模连创新高，为经济社会发展提供了坚实的财力保障，但也引起了社会各界对社会税收负担是否偏重的忧虑和税务部门“重数量轻质量”的质疑。通过提高税收收入质量，有机统一税收收入的质和量，推动经济与税收的良性互动和协调增长，对于促进税收事业的健康稳定发展具有积极意义。本文通过总结揭阳市国家税务局近年来加强税收管理的有效做法，进一步分析税收收入质量的内涵，提出促进国税工作科学协调发展的思路，以期起到抛砖引玉的作用。

    一、提升税收收入质量在实践中的探索和尝试

    近年来，揭阳市国税局在收入任务压力大、经济基础差的情况下，以提高税收收入质量为切入点，努力探索一条质量和数量齐头并进的实现途径，在完成收入的同时，化解收入压力、防范执法风险。

    （一）以经济税收分析为起点，找准制约税收收入质量提升的症结。从2005年6月开始，市局积极探索建立纳税分析制度，在税政管理科设立了专门岗位，按季度从征管软件提取数据，并和实地调查相结合，点面结合对全市宏观行业的企业户数、销售额、出口额、以及缴纳税款、免抵调库数等经济税收数据进行分析，用25份表格对全市税源情况进行立体式扫描，全面提高对全市主要行业生产经营经营情况的了解，为税收管理决策提供了良好的参考。为适应新时期税收管理的要求，2006年该局在充分酝酿讨论、广泛征求意见基础上，又制订出台了《揭阳市国家税务局税收分析试行办法》，由计划统计部门组织实施。把经济税收分析的范围从纳税情况分析拓展至国税部门负责征收管理的全部税种，把经济税收分析的重点由进度分析、增减分析转向深层次的税收与经济结构关联分析，积极探索建立反映税收收入质量的指标体系，定性分析与定量分析相结合，注重横向比较和纵向比对，兼顾宏观指导和微观分析，客观反映税收总量增减变化特点、宏观税负水平及变动趋势、税收增长弹性的基本特性、重点行业和重大税源结构变化等基本情况。实践证明，无论是局部的纳税情况分析还是全面的税收分析，尽管两者有交叉和重复之处，但更多的是相互补充和相互印证，都能在一定程度上正确反映税收与经济的相关度，及时揭示税收征收管理中存在的漏洞和隐患，为有的放矢地提高税收收入质量指明了努力的方向。

    （二）以行业税收管理为核心，牵住税收收入质量的牛鼻子。通过深入的税收分析，揭阳市宏观税负偏低、行业管理不规范等问题被总结揭示出来了。2004年全市国税收入占地方GDP的比重只有3.0%，这固然与地方产业结构不合理和区域经济运行质量不高有较大关系，但从国税机关自身来讲，行业税收管理基础薄弱、存在管理漏洞也是不容忽视的深层次原因。五金不锈钢制品、纺织服装制品和塑料制品生产作为全市三大制造行业，工业产值占全市70%、外贸出口占80%,在全市经济版图中占据举足轻重位置,在粤东乃至华南地区也具有较大影响，先后为揭阳市及辖内普宁市赢得“中国五金基地市”、“中国纺织服装基地”等殊荣，但行业税收贡献额度一直在低位徘徊。从2005年上半年开始，揭阳市国税局通过对该市行业分布情况和税收管理情况进行全面的调查摸底，决定选取这三个作为规范行业税收管理、提高行业税收质量的突破口。从2005年6月至2007年4月，该局相继制订出台了《揭阳市不锈钢制品生产行业管理办法》、《关于加强纺织服装生产行业征收管理工作的通知》、《关于加强纺织服装生产行业小规模纳税人征收管理的意见》、《关于加强塑料制品生产行业征收管理的意见》、《揭阳市塑料制品生产行业纳税评估办法》6个行业性税收管理办法并付诸实施。这些制度主要抓住我市三大行业的企业规模结构、企业分布状况、基本工艺流程、供销主要渠道、生产关键设备、边角材料销售等关键部位和敏感环节，突出纳税评估主要手段，建立完善监控指标体系，强化经营纳税跟踪监控，从而构建了规范有序、严密高效的一体化行业税收管理体系。2005年以来，全市各级国税部门针对三大行业重点评估企业超过300户（次），查补收入超过3800万元，进项税额转出500多万元。同时各基层税源管理部门也认真执行上级的规定，强化日常管理，不断提高管理质量。通过这些卓有成效的工作，重点行业税收贡献逐年增长，服装、不锈、塑料三大行业税负率由2004年的3.32%、2.75%、3.38%分别提高至2006年的4.16%、3.73%和3.93%。在抓好重点行业管理的同时，全市各级国税机关又先后对生产规模相对较小的工业小规模纳税人进行了调查清理，对生产规模相对较大的全市1400户工业用电大户予以专项评估，严格按要求将达到规定标准的企业纳入一般纳税人管理，有效地拉长了一般纳税人的管理链条。同时，该局还将规范化管理的触角从工业延伸至商业领域。逐步开展了对全市成品油销售行业和普宁中医药销售行业的行业专项整顿，清理部分行业税收“跑冒滴漏”现象。总的来说，三年来点面结合和条块结合的行业税收管理实践，促进了行业税收管理秩序的明显好转，对税收收入质量的提高具有决定性的意义。

    （三）以提高税法遵从为基础，培植税收收入质量的稳压器。提高税收收入质量需要全社会的充分理解和支持，只有依法纳税成为社会公众普遍心理，纳税人税法遵从度普遍提高，协税护税自觉意识得到增强，税收收入质量管理才能事半功倍，税收收入质量才能稳定和巩固。2005年以来，为探索税收收入质量管理的长效工作机制，揭阳市国税局把弘扬依法诚信纳税精神、提高纳税人税法遵从度摆在突出位置，注意引导纳税人把依法诚信履行纳税义务转化为自觉行动。一方面，结合潮汕地区社会风俗和人文心理，充分考虑纳税人需求，统筹税收宣传资源，广泛拓展税收宣传渠道，全面开展税收宣传活动。经常性在当地主要报刊杂志和广播电视等主流媒体开设税收宣传专栏，积极向纳税人免费编发税收宣传资料，不定期为纳税人举办宣讲活动，因地制宜开展税法咨询、税收灯谜、知识竞赛、税收征文、宣传基地等各具主题特色、群众喜闻乐见的宣传活动。另一方面，该局把办税服务厅规范化建设作为优化纳税服务的基点和载体，以“打造一流办税窗口，树立一流国税形象，创造一流税收业绩”为导向，仔细梳理《揭阳市国家税务局办税服务承诺》，规范办税窗口设置，推行首问负责制和限时办结制，实施预约服务和延时服务，依托揭阳国税门户网站搭建集发布、税务咨询、信息交流、投诉举报于一体的服务平台，力求构建办税功能齐全、业务流程简捷、内部运转顺畅、监督制约有力、管理服务高效的办税体系。此外，市局还注重纳税信用体系建设，积极协助市一年一次进行纳税光荣户评选，大张旗鼓树立诚实经营、诚信纳税的先进典型，并通过各种媒介和渠道进行广泛宣传，为守法企业打造最具说服力和影响力的诚信名片。两年一次联合当地地税部门组成审查委员会，从税务登记、纳税申报、账簿凭证管理、税款缴纳、涉税违法记录等五个方面制定20项量化标准，逐户评定纳税人纳税信用等级。对A级纳税人优先给予享受放宽领购限量、简化出口退（免）税申报手续、即时办理税务登记证验证和税收年检等优惠。这些举措大大拉近了征纳双方的距离，同时掌握了正确的导向，引导纳税人争当依法诚信纳税的先进典型，成为协税护税网络的重要屏障，有效地防范和化解了税收执法风险，对于提高和巩固税收收入质量具有潜移默化又不可估量的作用。

    （四）以绩效评估考核为保障，树立税收收入质量的风向标。税收收入绩效考核是各级税务部门年中和年终进行的一项重要工作，揭阳市国税局在工作中注意摆脱过去考核单纯看任务完成与否的片面做法，把税收收入的质量作为绩效评估和考核的主要标尺，既考查税收收入规模是否保持与地方经济的协调增长，又考查征管质量和效率是否不断提高。对于一些单位因为地区性税源变动因素，未能完成当年税收收入任务，但征管质量和效率能够不断提高或保持良好的，绩效考核为通过；一些单位虽能顺利完成当年收入任务的，但是税收征管质量和效率水平不高或出现严重下滑的，绩效考核依然不予通过。在此基础上，市局注意对绩效考核结果的利用，把税收收入质量与补充经费拨付、干部年度考核、选拔任用和评先创优挂起钩来，既把税务人员的思想和行动统一到组织税收收入中心工作上来，更把税务人员组织税收收入工作的重点和难点凝聚到对税收收入质量的关注上来，确保“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则得到不折不扣的遵守和执行。2004年以来，揭阳市国税系统税收收入持续快速增长，税收规模从2004年的11.48亿元增长至2007年27.06亿元，国税收入占地方GDP的比重也从2004年3.0%提升至2007年4.6%，国税地方库收入额占地方一般预算收入的比重也从2004年18.1%提高到2007年的34.0%。工业占工业增加值、商业占全社会消费零售总额等的各种比重也不断向全省平均水平靠拢。同时征管质量和效率也在稳步提升，连续两年征管质量“六率”考核水平跃居全省前列。可以说，税收收入的又快又好增长，正确反映了地方经济产业结构优化升级和企业经济效益不断改善的现状，客观体现了税收执法力度加大和行业税负更趋公平的成效，同时也是税收收入质量管理综合作用的结果。

    二、提高税收收入质量的重要意义

    从揭阳国税工作近年来的实践历程来看，探索税收管理的科学方法，不断提高税收收入质量，对于促进税收事业可持续发展有着重要作用。

    （一）有利于形成正确的税收收入绩效评价模式。以税收收入质量管理理念来评价税收收入增长，不仅考虑税收收入规模是否与日俱增，更看税收增长速度与经济增长的相关度，税收收入结构与经济产业结构是否协调，组织税收收入的手段和途径是否合法合理等，从而形成对组织税收收入工作的质量与效率的科学评价，突破以往单纯以税收收入规模论英雄、以税收收入计划完成与否论成败的税收成效评价模式，税收收入绩效评价模式更趋全面、客观和合理。

    （二）有利于提高税收征管的科学化精细化水平。税收收入是税收征收管理的成果，税收收入质量一定程度上反映了税收征管质量和效率。通过对税收收入质量的评估，延伸到执行的偏差分析和征管措施的成效分析，能够及时排除和发现税收征收管理存在的薄弱环节，并采取有针对性的措施夯实征管基础、堵塞征管漏洞，不断提高税收征收管理的科学化、精细化水平。

    （三）有利于缓解税收工作压力和化解执法风险。当前，基层税务部门在组织税收收入过程中面临着矛盾交织的双重压力：一方面面对近年来税收快速增长的态势，外界开始忧虑当前纳税人税收负担是否偏重，会否对生产经营的积极性造成抑制；另一方面为满足经济社会发展带来的财政支出膨胀，各地对税务部门提出越来越高的税收增收要求，且有“层层加码”的趋向。税收收入质量管理，以科学方证当前税收收入的增长速度及增长潜力，是对社会各界对于税收负担孰重孰轻的争论最具说服力的论证，也能帮助税务部门更好地掌握导向，及时有效地缓解工作压力和化解执法风险。

    （四）有利于全面树立税务部门良好的外部形象。税收收入质量管理的过程，实际上把税收工作放在地方经济社会发展大局中谋划的过程。加强税收收入质量管理也要求税务机关采取措施解决纳税人税收负担的公平合理问题，力所能及为纳税人履行纳税义务提供优质的服务和便利，有利于形成公平竞争的经济税收秩序和降低纳税人的办税成本。这些服务地方经济和服务纳税人的举措是强化税收收入质量管理的重要内容，必能全面树立国税部门良好的外部形象，展现税收收入质量管理的积极意义。

    三、衡量税收收入质量的主要原则

    从揭阳国税工作的实践来看，税收收入质量指的是税源向税收转化整个过程的工作效率和工作效果，体现了对税收参与宏观经济和国民收入分配活动的满意程度，是评价税收工作成效和判断经济税收形势的主要依据。笔者认为，对税收收入质量的衡量，要遵循以下四个主要原则：

    （一）与经济相协调的原则。经济决定税收，经济的规模决定税收收入的规模，经济的结构决定税收收入的结构；同时税收对经济具有能动的反作用，税收规模的有序增长和税收负担的合理公平有利于经济社会的健康稳定。衡量税收收入质量的好坏，不能单纯依据税收收入规模的大小和税收收入增速的快慢，主要是看税收增长与经济增长的协调程度。组织税收收入要坚持从经济到税收再从税收到经济的税收经济观，使税收增长要体现和分享经济增长的成果，税收收入规模和收入结构以及增长趋势与经济社会发展具有协调性。不能为盲目追求规模而推动税收收入规模非理性增长，也不能为照顾本地区利益而有税不征放任税款流失，削弱税收职能的发挥，影响生产要素资源的优化配置，制约国民经济的可持续发展。

    （二）依法征税原则。税收治税是依法治国基本方略在税收领域的具体落实，是税收工作的灵魂和准则。依法治税包括依法征税和依法纳税两方面。由于征纳双方法律地位平等但权利和义务不对等，税务机关依据授权代表国家行使征税权，处于税收征纳活动的主动地位，有权对无故不履行纳税义务和各种涉税违法行为进行监督和惩处，因此从依法征税而非依法纳税的角度来考察税收收入质量更具实际意义。依法征税的原则其出发点是税收法律法规明确规定了课税对象、课税额度和课税方法等税收要求，要求税务机关在组织税收收入过程中严格依照法律的规定征收税款，禁止随意变通税收要素和违反法定征收程序，更无权在法律未作规定或者法律授权之外增加纳税人额外负担，否则就会对税收收入质量构成损害。

    （三）负担公平原则。税收作为一种国家主导和参与的财富分配形式，在税收征收管理过程中一定要充分体现公平原则，使各个纳税人的税收负担与其能力相匹配。税收公平包括横向公平和纵向公平两个层面，前者是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相当的税收，后者指经济能力或者纳税能力不同的人应当缴纳数额不等的税收，负担能力大的应多缴税，负担能力小的少交税，没有负担能力不用纳税。税收收入质量与税收负担公平具有正相关关系。税收负担和纳税义务在社会成员间的分配，既要防止横向的负担不均，也要避免纵向的分担不公。否则税收收入规模增长越快，越是说明纳税人之间税收负担缺失公平，税收收入质量反而越低。

    （四）成本效用原则。所谓税收成本是在现存经济条件和税收制度环境下，国家和纳税人参加税收分配全过程所发生的一切有形和无形的成本，与税收征纳行为相关的主要有征税成本和纳税成本。征税成本是税务部门在行使征税权、组织税收收入过程中所花费的成本。纳税成本是指纳税人履行其纳税义务时发生除缴纳税款的额外履约成本，包括货币成本、时间成本和精神成本等。税收收入是资源在由家庭和企业向国家转移的结果，作为税收活动的结果和产出，在经济资源稀缺性约束条件下，判断税收收入的质量，不能不考虑税款应收尽收所需要付出的成本代价。从这个意义说，组织税收收入也要用最少的成本投入获取最大的结构产出，只有成本收益权衡最大化才是富有效率和质量的征纳活动。

    四、进一步提高税收收入质量的思考

    从揭阳国税工作实际来看，提升税收收入质量还面临着很多制约性因素。作为粤东经济欠发达地区，揭阳市经济总量、经济结构和产业结构仍处初步的发展阶段，主要产业均属劳动密集型或资源消耗型行业，产品附加值低、经济运行质量不高从根本上制约了税收收入规模的提高。从国税机关自身的条件来看，国税人员素质偏低的状况尚未从根本上得到扭转，执行的能力和水平还有待提高，税收收入质量管理、考核等机制还不完善，与当前的机构设置和人员配备还不够协调，与税收征管业务融合度还不够等等，这些也在相当程度上着税收质量的提升。根据笔者的理解，提高税收收入质量，是一项系统工程，也是一项长期任务，需要建立完善税收收入质量管理制度，至少应该包括以下四项主要制度。

    （一）税收收入信息采集制度。税收收入质量管理的起点是对税收收入质量全面评估，前提是对与税收收入相关的各类基础数据进行采集和整理，这是税收收入质量管理的基础环节。税务机关应利用日益推进的征管改革和税务信息化建设的成果，依托综合征管软件的应用和税收管理员制度的实施，全面采集相关数据信息。信息的来源渠道有四个方面：一是税务机关定期汇总分析的税收计统业务数据，如税收月（旬）快报、会计统计报表、重点税源监控资料、税收分析档案等；二是纳税人自行申报和办理涉税事宜提供的税收征管业务数据，包括与纳税人相关的税务登记、一般纳税人管理、管理、纳税申报、税款征收等相关的数据信息；三是通过税收管理员上门获取与纳税人生产经营相关的生产经营数据和财务管理数据，如生产规模、销售规模、市场价格、成本构成等；四是税务机关从外汇管理、金融、外贸、统计等部门获取的与经济产业运行相关的宏观经济信息，如国内生产总值、工商业增加值、社会消费品零售总额、企业利润总额、进出口贸易额等，还包括从工商、银行、劳动、供水、供电等部门获取与企业产销活动相关的微观经营信息。

    （二）税收收入质量评估制度。税收收入质量评估是指税务机关综合利用已获取的信息数据，运用数据信息对比分析的方法，对经济税收协调性、征管效率和征管成本等税收收入质量相关问题进行描述，形成对税收收入质量的客观判断。做好税收收入质量评估的关键是建立一套切合实际的质量分析指标体系，主要包括四个方面的指标：一是税收发展指标。包括税收完成情况与往年实绩的时间序列纵向比较，或税收完成实绩与计划预算的偏离分析，以及税收组成中不同税种和不同行业税收的结构百分比横向比较。二是税收负担指标。从地区来说，可以用该地区一定时期税收收入占同期国内生产总值的比重计算宏观税负率；对行业而言，可以从特定行业税收贡献额占该行业增加值的比重来计算行业税负率。分别从地区和行业的不同视角合理掌握税收负担的基本状况和变动情况。三是税收弹性分析。税收弹性是税收增长率与经济增长率的对比。税收弹性大于1，说明税收增速超过经济增速；税收弹性小于1，说明税收增长跟不上经济增长的速度。和税收负担指标一样，税收收入弹性的分析也是对经济税收是否协调的合理判断。四是征管效率指标。例如当前各地税务机关应用普遍的征管“六率”指标，侧重从税收资金的流动情况评价税收收入的质量。

    （三）税收收入质量控制制度。税收收入质量的好坏是多种因素作用的结果，既受地方经济发展规模和经济运行质量的影响，亦为社会协税护税网络和社会信用体系水平所制约，还与税收制度、征管和税收执法水平等密切相关。税收收入质量评估以抽丝剥茧的剖析方式，准确定位当前组织税收收入及税收征管工作的漏洞。税务部门要及时将税收收入质量评估分析的结果及时传递至各相关职能部门和税务人员。对面上的问题，由本级国税部门抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，研究和制定有针对性的管理措施并部署统一实施。对点上的问题，落实基层国税部门因地制宜采取行之有效的对策，通过税源监控、纳税评估、税务稽查等手段，达到堵塞漏洞、纠正偏差、提高质量的目的。需要指出的是，税务部门在跟踪监控税收收入质量的同时，对地方经济运行要有适度的关注，要及时将排查发现的经济运行的不稳健因素向当地党政部门反馈，并积极就优化地方经济产业结构献言献策，增强工作合力，提升工作质效。

    （四）税收收入绩效考核制度。税收收入质量管理依靠的是税务人员同心同德、群策群力的不懈努力。为把税务人员观念及行动集中到税收收入质量的关注上来，各级税务部门应逐步完善税收收入绩效考核办法，形成监控有力、考核全面、奖罚分明、正面引导的激励机制。税务机关在进行税收收入绩效评价和考核过程中，要用联系的观点看问题，既要考察组织税收收入工作推动税收收入规模增长的结果，也要考察强化税收科学化精细化管理的过程；要用发展的观点看问题，使税务人员的税收征管工作既保证了税款的应收尽收，又不以损害经济税收的未来可持续发展为代价；还要用全面的观点看问题，既要充分肯定行之有效的先进经验和有益探索，又不避重就轻掩盖和淡化存在的问题。要在绩效评估和考核的基础上，落实并兑现奖优罚劣、奖勤罚懒的措施，增强税务人员的工作责任感和使命感，调动税务工作的工作积极性和主动性，并为进一步合理配置人力资源和其他管理资源提供决策参考依据。