对我国现行新型农村社会养老保险的评析

年级：09级

         专业：国际经济与贸易

学号：

姓名：   

对我国现行新型农村社会养老保险的评析

[论文摘要]：随着社会经济的发展和生活水平的提高，人均预期寿命不断延长，人口老龄化及其不断加快的发展趋势对各个国家与社会均构成了日益严重的挑战。现阶段，我国农村人口老龄化和贫困化的加剧，农村人口比重大、老龄化趋势明显，农村养老问题愈发重要，成为了当今社会不可忽视的一个重要问题。本文对现行新型农村社会养老保险的现状及其存在的不足进行分析，并提出相应对策和建议。

[关键词]：农村、社会养老保险、现状及困境、对策、意义

2009年9月，发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（ 国发[2009]32 号），自此我国新型农村社会养老保险（ 以下简称新农保） 制度进入试点和推广阶段，迄今已2 年有余。截至2010 年底，新农保已覆盖全国24%的县，参加新农保的人数达到10,277 万人①。在2011 年3 月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，“十二五期间实现新农保制度全覆盖”；2011 年6 月，在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上要求，“在本届任期内（ 2012 年）②基本实现新农保制度全覆盖。可以说， 新农保的试点和推广取得了一定成绩。但不可否认的是，新农保制度本身及其运行过程中还存在着一些问题。因此，在新农保试点和推广了一段时间之后，非常有必要重新审视和反思我国的新农保制度，以达到查漏补缺、健全修正的目的。

一、对新型农村养老保险的概述

新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等之后的又一项重大惠农。采取个人缴费、集体补助和补贴相结合，其中财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。

新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，胡晓义表示，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。“特别是财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。我认为它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农之后的又一项重大的惠农。” 

此外，不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。胡晓义介绍，新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。不过胡晓义强调了即将启动的新农保仍处试点阶段，“新农保要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。”根据规划，将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保。

二、现阶段中国农村养老现状

（一）农村人口老龄化加快。新中国成立以来、尤其是改革开放以来，中国人民生活水平有了明显提高，人均寿命明显增加。同时，实施计划生育后，全国人口的年龄结构也随之发生了重大变化，中国国民“未富先老”，老龄化问题凸显。依照国际通行的标准，60 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10％或65 以上的老年人口在总人口中的比例超过7％，即可看做是达到了人口老龄化[1]。在中国，城乡老龄化问题倒置，农村人口老龄化程度明显高于城市。据民政部统计，截至2009 年，中国现时老年人口达1.7 亿。占总人口的12.8％。中国老年人口的75％分布在农村[2]。

（二） 家庭养老能力弱化。计划生育的实施使得独生子女家庭和老人不断增多，加之农村本身经济就比较落后，赡养老人的义务重担就大大超过独生子女家庭的承受能力,子女赡养老人的能力大幅减弱，而且很多农村孩子都进入城市打工，使得相当一部分的老人生活无人照顾。

（三）中国城乡养老保障差异较大。城乡间经济差距扩大，二元经济结构还没根本改变。与城市相比，农村对养老的基本保障需求更加迫切。城乡经济发展模式的巨大差异使得广大农民迫切需要基本的养老保障。城市的老年人口有“退休金”作为其养老保障，而农村老年人口没有“退休”一说。老年农民无力劳作，离开了土地他们将很难保证最基本的生活。同时，城乡经济水平的差距使得农村和城市老年人的生活状况与养老保险水平的差距明显，广大老年农民生活水平亟待提高。

（四）土地收人风险加大。农村实行土地家庭承包责任制后，土地既是农民的经济生产资料，也是广大农民的生活生产资料。根据土地规定，承包的土地在农民去世前一直拥有土地的使用权，可以依靠土地收人解决一部分老年人的生活来源。但是，随着近年来农业生产资料价格的不断上涨，土地的投人与产出比率不断下降，再加上人均耕地面积正在逐渐减少，从而难以形成生产规模效应，使得不可地方的农民种地不仅不能维护其生活的来源，甚至出现了亏损。还有许多地区土地的转租和转包困难也很多，农民年老丧失劳动能力后，想依靠土收人养老，其风险也很大。因此，单以土地保障方式来解决农村养老问题，存在着许多的问题和一定的难度。

（五）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷。中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%.另外，据国家统计局统计，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。

三、新农保实施过程中的难点

（一）村民对新农保的认识不够。农民参保意愿较弱，个人缴费档次低。在“新农保”的试点中存在个人缴费意愿不高，参保意愿较弱的问题。传统的家庭养老观念在农村根深蒂固,再加上农村老龄意识淡薄,社会养老一直没有得到广大农民的认可。现实中农民对新型农村社会养老保险普遍存在“三怕”,即怕变、怕不兑现、怕不合算[4]。由于传统观念的存在以及多数人对新农保制度缺乏信心，大多数人是抱着试试看的心态，即使有能力多缴费，也总是选择最低的投保标准参与，从而新农保的优点也不能很好的被农民认识。

（二）养老金的水平过低，覆盖范围小，发展严重不平衡。根据《指导意见》的规定，参保农民的养老金是由基础养老金和个人账户组成的。由国家财政全额支付的55 元基础养老金是制度上的较大进步，但实际待遇水平还远远不够。2009 年，中国农村居民家庭人均纯收入已经超过5 000 元，“新农保”制度中基础养老金补贴占人均纯收入的比例仅为13.86％，而当前中国城市职工基础养老金的覆盖率最低为20％。与城市相比，农村的基础养老金覆盖率仍旧低下[3]。同时，试点中大部分的参保农民个人账户的金额较低，有些农民无法连续投保，养老保险金的积累较少，加之地方和集体的补贴补助也只占较少比重，实际收益水平大大低于物价水平。这一情况严重弱化了养老金的社会性和福利性。

（三）基金的回报率较低。 “新农保”是在县级单位进行试点，同时基金的管理也只停留在县级相关机构。这一规定了基金的有效增值，更不用说获得较高的盈利水平。没有充足的资金作为保障，很难提高参保农民的收益水平，也无法很好应对突发的紧急态势。

（四）“保富不保贫”现象继续存在。经济条件好的农民有较强的经济实力参加保险，从而每月可以领取更多的养老保险金金额。而对于经济条件差的农民来说，由于自身没有经济能力参与保险，当的补贴力度又不足以促使他们参与新农保，这部分农民的参保积极性就会大大削弱，甚至选择不参加，这些由于本身经济实力的不具备养老能力的人恰恰是最需要保障的群体，却被排除在了社会安全网之外。这种情况从某种程度上说便形成了一种恶性循环，违背了新型农村社会养老保险的本质目的，新农保的这种“保富不保贫”的状况亟需扭转。

（五）缺乏持续稳定的财政支持，筹集能力弱。近年来，我国农村经济条件在提高，但是总体来看，除部分东南沿海地区之外，大部分农村的产业基础还是很薄弱的，集体经济不够发达，地方财政困难，财政在新农保的投入过程中显得力不从心。当地方财政补贴不能到位的情况下，农村居民由于自身经济能力的，参与新农保的积极性也就大大的降低。统计资料显示，当新农保制度的覆盖率达到50%时，一些中西部地方财政的补贴负担就会开始出现压力。

（六）农村养老保险制度本身存在的缺陷。在积极推行新的制度的同时，并没有很好地对机构，法律，管理制度等方面也进行新的改革，导致了法律保障缺失，管理混乱。由于没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规，在实践中存在许多困惑，各地在制定本地农村社会养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性和长期性、稳定性。

四、完善当前我国农村养老保险法律制度的对策

（一）进行制度创新，建立健全有中国特色的农村养老保障制度。

1. 制定农村养老保险基本法。根据我国农村养老问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性,我们应制定专门的《农村社会养老保险法》,而不应把它和企业职工、国家工作人员统归在《社会养老保险》中,这样也可以提高《农村社会养老保险法》的层次和效力。

2. 完善现有的农村社会养老保险行规和行政规章。增强他们的可操作性和对现实调整的及时性，理顺各层次农村养老保险地方法规和单行条例的关系，确保现有的农村社会养老保险行规和行政规章适应当前我国农村养老保险工作的需要。

3. 完善养老保险基金的监管机制。养老保险基金的监管制度是社会保险基金的“免疫系统”。另外，要建立投资风险防范机制，一是控制投资工具的上限，包括规定每一种投资工具的最高投资上限和对一家公司投资的上限。二是成立风险评级委员会，主要职责是对投资工具进行风险等级评定以及对各种投资组合提出建议，以此控制投资风险。

（二）加强宣传、提高农民素质

1.加强宣传教育，提高农民对参保的意识。由于“新农保”制度还处于初期阶段，很多农民对其缺乏认识，这就要求国家各级和相关媒体部门进行广泛而深入的宣传，充分利用网络、广播、电视、报纸等媒体，长时间、全面地宣传“新农保”的意义，从农民群众的切身利益出发，深入细致的开展教育工作，实现农民群众的广泛参保。

2. 普遍提高农村人口素质，培养农民认识和接受新鲜事物的能力。加强有关新型农村养老保险知识的宣传，组织具体的学习新型农村养老保险知识的相关讲座和活动，同时将新型农村养老保险知识融入到农民群众喜闻乐见的文体活动之中，使他们从活动中得到教育，思想得到提高，让养老保险的思想意识在农民中逐渐渗透，形成农村养老保险的新风尚。 

（三）加大惠农力度、增加农民收入。农民收入水平增长是新型农村养老保险发展的经济基础。要把增加农民收入作为顺利推行新型农村养老保险的根本措施。 

　1．完善增收减负。继续实行对农民的直接补贴，加大补贴力度，完善补贴方式。促进农产品价格保持在合理水平，稳定农业生产资料价格，建立农业支持保护制度。严格涉农收费管理，禁止和严厉处罚向农民乱收费、乱摊派现象。 

　2．挖掘农业增收潜力。积极发展品种优良、特色明显、附加值高的优势农产品。延长农业产业链条，使农民在农业功能拓展中获得更多收益。发展农产品加工、保鲜、储运和其他服务。支持发展农业产业化经营，培育带动力强的龙头企业，健全企业与农户利益共享、风险共担的机制。扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品生产。鼓励优势农产品出口。

3.拓展农民增收渠道，提高农民人均纯收入。农村居民的经济水平是影响农民参与新农保的一个重要因素。近年来，我国农民人均纯收入一直在增加，但是增长幅度不大，尤其是中西部地区的农村，自然条件恶劣，农民增收更困难。当前，我国新农保覆盖率一直很低的一个主要症结就是农民的收入水平低，即使部分农民有参保意愿，但由于经济能力的，也被排除在社会保障之外。所以，各地应该因地制宜，充分利用当地的资源优势，大力发展地方特色经济，壮大县域经济，通过多种途径促进农民增收。

（四）加大对农村养老保险的投入、管理

1. 适当提高基础养老金标准和缴费补助水平，提高农村老人的生活保障，使其能更好地享受新带来的福利。

2．降低基金管理风险，拓宽基金增值渠道，在资金管理上，必须要做到专款专用，并保证农村社会养老保险金增值保值。

3. 重视基金的后期管理工作，提高基金的保值、增值能力。从现阶段来看，新型农村社会养老保险的首要任务就是要提高的覆盖率，把越来越多的农民纳入到新农保体系中来。但是，随着参保人数的增加，基金的后期管理就会显得更加重要。目前，我国的新型农村社会养老保险仍以县（市、区）为统筹单位，由县（市、区）级部门对农保基金进行统一管理，因此可以考虑将养老保险基金集中到省级部门统一管理。当前我国农村养老保险基金的投资渠道主要是购买国债和存入银行，但是在银行利率持续走低与国债报酬率不高的情况下，增值也存在困难。所以要选择多元化的投资渠道，在考虑基金的安全性和流动性的前提下，尽可能地把基金推向市场化运营。当保险基金总额积累到一定程度的时候，还可以选择一定比例投入到一些风险小、收益高的国家重点项目建设和基础设施建设上来。对于市场营运的风险的规避，管理者可以通过立法、监管等方式，让基金在法律范围内增值与保值。尤其是要发挥其风险担保作用，通过提高管理绩效让更多的农民看到参与新农保的希望和未来，增加对和的信任感.

4. 国家投资、集体出资购买养老保。建立资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。

（五）关注重视老人精神方面的需求。农村保障养老制度的设计不仅仅要考虑老人在经济方面的需求，更需要考虑老年人精神方面的需求。使得老年人不仅在物质上得到保障，在精神上也得到满足。

五、建立新型农村社会养老保险制度的意义

解决好我国农村养老保险面临的矛盾不仅是一项重大的惠农，更是整个国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。同时，解决好农村养老保险也对稳定具有重要的作用。具体意义如下：

（一） 在当前应对金融危机的背景下，对亿万农民发出国家将为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金这一信号，使他们老有所养。农民无后顾之忧，就会敢于消费，这对开拓农村市场、扩大国内消费需求，无疑将产生强大而持久的动力。

（二）从整个国家的经济社会发展来看，建立新农保制度，就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。也体现了国家的统筹。

（三）从农村当前的新情况来看，建立新农保制度，有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先，它将极大地提高农村老年人的经济自立能力，从而提高他们的生活质量、增强他们对生活的自信心；其次，它减轻了子女的经济负担，在相当程度上避免了因经济利益引发的家庭矛盾，从而有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系；再次，它将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境，使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务，从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系，有利于扎实推进社会主义新农村建设。

建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，推动社会和谐，同时对改善心理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。

注释：

① 数据来源于《2010 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》

② 由于“ 本届”的任期至2013 年3 月，因此“ 在本届任期内基本实现新农保制度全覆盖”可以理解为“ 在2012 年实现新农保制度的全覆盖。”

胡晓义:任人力资源和社会保障部副、党组成员。

李腊云:《新农村建设中我国农村社会养老保险的立法思考》,载《湖南商学院学报》2008年第13期,第31页。

参考文献；

[1] 行静月，何文鹏.对中国新农村养老保险的浅析[J].管理学家，2010，(10).

[2] 庞仙君.对建立农村社会养老保险体系的思考[J].商场现代化，2010，(20).

[3] 石美遐，.推进中国新型农村养老保险试点工作的建议[J].国家行政学院学报，2010，(3).

[4] 汪燕,论我国新型农村养老保险制度,吉林白城人，长春工业大学民商法专业2008级研究生,2010,