推进深圳市社会组织管理改革

2011-05-05

1．深圳市社会组织管理现状分析 

1.1 社会组织发展现状

    国家、市场和社会是三个相互结合又相对的体系，它们对立统一地构成现代社会的整体。其中国家体系的主体是各级各类党政机构等公共组织，市场体系的主体是各种营利性的企业，社会体系的主体则是各种具有非营利性、非性特征的社会组织。我市社会组织总体上保持健康发展态势： 

    1. 数量增长较快。近年来，深圳市各类社会组织得到了较快发展，2000年我市社会组织仅为968家，2008年底已经达到3343家，平均每年增长速度达30.7% , 其中社会团体的平均增长率为16.1% ，民办非企业单位的平均增长率高达54.7％。截至到2010年12月，我市依法登记注册的社会组织4110家，其中社会团体1662家，民办非企业单位2441家，基金会7家。每万人拥有社会组织数量为4.4个，高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。 

    2. 初步形成覆盖广泛的社会组织体系。深圳市社会组织覆盖范围广泛，在全市登记的1662家社会团体中，涵盖工商服务业、科学研究、教育、社会服务、文化、体育、卫生和生态环境等各个领域，如图1所示。在全市登记的2441家民办非企业单位中，教育类最多，占74% ，其次为社会服务类，占11.5% ，科学研究类和文化分别都占4% ，其余各类合计只占10％左右。近年来，为了进一步发挥社会组织在社会发展中的作用，我市重点培育人民群众急需的工商经济类、公益慈善类、社会福利类社会组织，不断完善社会组织结构。目前我市社会组织涵盖了各行各业以及生活的各个领域，已基本形成了一个门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，成为推动我市经济和社会发展的一支重要力量。

    3. 社会组织自身的规范化建设稳步加强。我市大部分社会组织积极开展了法人治理建设，不断完善组织章程和治理结构，健全内部规章制度和自律机制，通过民主的方式决定组织的重要事务等。在社会组织治理结构方面，大部分社会组织能够建立起权责明确、运作协调、有效制衡的法人治理结构。调查显示，58.9％的社会组织以理事会或董事会作为决策机构，另有 32.2％的社会组织的决策机构为会员代表大会，仅有8.9％是管理层负责决策。在管理层的产生方面，我市八成的社会组织表示其管理层是根据章程通过民主选举产生，10％是由负责人提名并经主管部门批准，也有通过社会公开招聘，只有5.5％表示由主管部门派遣和任命，其市场化和民间化程度较高。而社会组织负责人（法定代表人）最多来自于企业（36.8% ) ，其次是退休人员和事业单位，比例分别为20.8％和18.1％。 

    4. 社会组织作用不断凸显。一是充当与企业的桥梁，履行了行业协调管理职能。我市社会组织发挥着市场经济中观层次管理主体的作用，客观上起到了沟通和企业的作用，在维护企业利益、反映企业诉求、提供产业发展信息、帮助创建企业品牌，以及建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷方面，作用日益重要。二是扩大了社会就业。我市社会组织，特别是社区社会组织的发展，不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务，而且开发出许多新的产业和岗位，吸引了大量下岗人员及原居民就业。根据党建调研课题的抽样调查显示，接受调查的1276 家社会组织共吸纳全职工作人员 32675人。三是促进了社会公益事业发展。深圳市各类公益性社会组织，如深圳市慈善会、市红十字会、市义工联、狮子会等慈善组织，积极开展多种形式的公益活动，把常规化、制度化的公益活动（如捐资助学）与临时性、突发性的救助活动（如冰雪灾害、汉川地震救助）紧密结合起来，在消除贫困、尊老爱幼、教育培训、卫生保健和社区公共服务等方面做了大量工作，有力促进了我市社会公益事业发展。

1.2 社会组织管理现状

    近十年来，我市的社会组织发展迅速，管理也逐步完善。近年来，我市在社会组织管理方面实施了很多重要创新举措，取得丰硕成果，管理观念、管理手段和管理机制均处于全国领先水平，也为其他兄弟城市提供了很多宝贵经验。例如，我市一直大力推进行业协会民间化、市场化和制度化改革，所有国家机关公职人员辞去所担任的行业协会职务。在的有效引导下，我市行业协会彻底实现了无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的“四无”格局。民间组织管理局的成立更是从组织架构上加强了管理与服务力量，2008年4月，我市被国家民政部确定为全国社会组织“改革创新综合观察点”，同年6月，广东省民政厅将我市确定为社会组织“综合改革观察点”，进步推动了我市社会组织管理的完善。

    1. 登记门槛不断降低，社区社会组织得以快速发展。一是降低了社区社会组织的准入门槛，会员由50个以上降低到20个以上，注册资金由原规定的不低于3万元降低到1万元，社区民办非企业单位开办资金降低到2万元以上。二是简化了登记手续，社区社会组织的成立不需要经过筹备阶段，直接办理登记手续，也不需要提交山会计师事务所出具的验资报告，只要求提供由银行出具的存款证明。三是缩短了社区社会组织登记时限，由60天缩短到30 天，加快了社会组织发展。盐田区民政部门还特别增开绿色通道，基本上保证一个星期内快速审批。

    2. 对工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织实行直接登记。我市按照《广东、广东省关于发挥行业协会商会作用的决定》和《广东省行业协会条例》的要求，探索行业协会实行无行政业务主管，并对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行直接登记的管理。

    3. 进行对社会组织资金支持试点。积极探索向社会组织购买服务制度。2008年，经深圳市同意，在福利彩票年度公益金计划安排中新设立“向社会组织和企业购买服务及机动专项经费’。各区根据自身实际，设立专项资金。如宝安区民政局印发了《深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法》 ，从经费上资助公益慈善类、社区维权类民间组织；盐田区专门设立了“盐田区社区服务专项资金”，每年对各社区服务站提出的社区服务项目给予资金扶持。

    4. 推动社会组织孵化基地建设和公共信息平台建设。一是建立“社会组织培育实验基地”，扩大了社会组织的扶持范围，增加了扶持含金量。二是着力构建公共信息平台，建设并不断完善“深圳社会组织信息网”，作为我市社会组织建设和管理的门户网站，进一步提高服务效率和水平。

    5. 社会组织规范监管逐步加强。一是有序推动社会组织年检工作。为了加强社会组织管理，我市根据《广东省民间组织年检暂行办法》，依法对社会组织进行年检，为树立年检工作的公信力和权威性，每年在《深圳特区报》刊登民办非企业单位的年检结果，接受社会大众监督。二是开展财务审计，对应进行登记而未登记的社会组织，不得办理机构代码证、税务登记证，不能开设结算账户，来其活动，并把年检情况向税务登记部门和社会组织的开户银行公告，加强事后监管。三是推动信息公开，引导民办非企业单位规范行为，增强社会责任感和社会公益意识，提高服务质量，增强社会公信度。四是规范执法。市民政局拟订了《深圳市社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》，编制了《执法程序流程图》，规范了执法程序，并联合市治贿办制定了《深圳市民间组织治理商业贿赂工作实施方案》，并配合相关行业主管部门积极治理商业贿赂。五是开展评估，我市按照国家民政部和省民政厅的部署，开展行业协会评估工作，评估结果将作为我市对行业协会实施公共财政扶持、购买服务和经费资助的参考标准和依据，发挥评估的导向、激励和约束作用。

1.3 管理存在的问题

    1. 各部门的认识有待提高，责任有待明确。社会各界尤其是有些人，对社会组织的地位和作用认识尚有偏差，认识不到社会转型对社会管理提出的新挑战和新要求，认识不到培育社会组织是基层民主政治的重要组成部分，认识不到社会组织是国民经济的重要组成部分，还停留在“万能”的思维定势，习惯于大包大揽，对社会组织不重视、不信任、不放手；还有一些人是叶公好龙，谈起社会组织认为很重要，但涉及到本部门、本单位的事情就绕着走；各部门在认识上还存在着一个误区，即认为社会组织的发展与监管就是民政部门，特别是民间组织管理局一个部门的事情，与其他单位无关。以上这些认识问题导致对社会组织的管理责任不明确，发展积极性不足，一些支持社会组织发展的配套和措施难以真正落实。当前，各单位和各部门在社会组织发展和管理方面的责任不清，管理不到位主要表现在以下方面：

    首先，作为社会组织业务指导部门的市各职能部门对社会组织发展和管理的认识和态度不一，责任不明确，工作开展不平衡。其次，管理力量市强区弱，区级及以下对社会组织的管理力度明显不足，很难管理到位。我市在市一级成立了民间组织管理局，作为民政局下辖的副局级单位，下设四个处室，有的编制和人手，然而区一级的管理力量较弱。各区登记管理机构的编制总和不到市一级登记管理机构编制的一半，却承担着全市近三分之二的登记工作，如表1所示。最后，社会组织自身的责任意识不强，难以成为自我负责的自治主体。当前在社会组织的管理中，普遍存在的现象是，一旦有社会组织出现问题，上级及其他部门乃至社会公众、媒体等，首先想到的是向登记管理机关问责，追究管理部门的监管责任，而忽视了社会组织自身所应当依法承担的相关责任。

    2. 社会组织结构有待优化，发展模式有待拓展。目前我市社会组织的结构不甚合理，有待优化，发展模式比较单一，有待拓展。社会组织结构和发展模式存在着“四多四少”。

    第一，互益性组织强，公益性组织弱。我市行业协会等互益性社会组织的发展和管理一直走在全国前列，行业协会总体上资金实力雄厚，运作规范，活跃度高；与之相比，我市各类公益性社会组织的发展则明显滞后，在公益慈善、社会福利和公共服务等领域的公益性组织数量少，规模小，能力弱。

    第二，运作型组织多，支持型组织少。我市社会组织中多以运作型组织为主，即直接面向受益群体开展各类公共服务，提供各种公品，而各种为社会组织提供资金、能力、信息等综合管理和服务的支持型社会组织则明显不足，远远落后于北京、上海等国内大城市。具体表现在缺乏能力建设型机构，缺乏资金雄厚的基金会，缺乏枢纽型管理机构等。

    第三，推动型多，民间自发型少。尽管我市社会组织的民间化改革取得了显著成效，但社会组织的发起方式上看，个人发起仅占我市社会组织的很少比例。根据 2008 年对我市社会组织的问卷调查统计显示，仅有 17.9 ％的社会组织由个人发起，远低于发起和企业发起的比例。因而，我市社会组织在发源上民间性不足，蕴藏于民间的巨大力量在社会领域尚未发挥。

    第四，教育培训类多，公益服务类少。目前在全市登记的民办非企业单位中，教育类占71％、社会服务类占16％、科学研究占4％、文化类占4％、体育类占2％、其他类占3％。教育类民办非企业单位一支独大，其他类别明显不足。

    3. 内部自律机制和外部监督机制尚不完善。我市社会组织内部自律机制不完善主要表现在：首先，部分社会组织规章制度不完善，组织机构不健全。一些社会组织自身的民主决策、内部议事、财务管理、章程履行等制度不完善，“以人治会”的现象较突出，缺乏有效的自律机制。其次，部分社会组织违反非营利组织会计制度。例如凭证帐簿不完、会计核算不规范等问题，个别社会组织甚至超越业务范围或违背宗旨收取费用。如有的社会组织在开展活动时，借助主管部门的行政权力，以“为会员服务”为由收取不合理费用。有的社会组织借评比、达标、表彰等活动之机，向参与企业或组织收取费用。有的社会组织违规变相开展营利性经营活动，通过签订合同，约定收费返还比例，将服务性收费委托给营利性机构办理，获取非法收入。

    我市社会组织的外部监督机制主要存在以下问题。第一，在监督理念方面，尚未走出过去重入口管理、轻日常管理的传统模式，健全以规范行为为重心的管理制度、形成准入和日常管理并重的监管机制仍然显得力不从心。第二，现行法律法规对于社会组织的信息、财务公开制度等方面尚无明确规定，特别是规范社会组织收费行为的规章制度滞后。第三，缺乏专业和统一的执法力量，外部监管力量薄弱。由于没有形成一支专门的监管执法队伍，目前我市社会组织的监管力量严重不足，难以再对其实施有效的监督和查处。

    4. 公共财政对社会组织的支持尚未制度化、规范化。通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和购买服务机制，明确资助社会组织或购买服务的具体事项和目标，完善资助程序和方式，才能真正构建与社会组织的伙伴关系，让社会组织成为职能转移的有效承接者。近年来，我市在不同层面进行了包括购买服务在内的多种公共财政支持社会组织发展的大胆尝试，探索出若干支持社会组织发展的有效方式。但已有的模式多以个别试点为主，尚未将社会组织的公共财政支持纳入制度化的法定程序，尚未建立起通过财政专项预算、竞争性的购买服务制度。而且“养人办事”的服务模式尚未完全改变，“费随事转”和“养事少养人”的公共服务新模式尚未深入人心。

    通过调研，我们发现：一是对社会组织的专项扶持资金尚未制度化。深圳市目前只设置了行业协会的专项扶持资金，对公益性、社区类社会组织的支持相对不足，各区探索建立的专项资金，如盐田区的“社区服务专项资金”、宝安区的“公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金”，因为缺乏上位法支持，无法以财政预算的形式制度化。二是各职能部门购买服务的认识还有待提高。绝大多数职能部门还未充分认识到购买服务对于促进社会组织健康发展的重要意义，也未制定相应的优惠。或是优惠散落在各个文件之中，造成操作上的困难 · 三是购买服务的方式和项目还比较单一，行为有待规范。目前比较集中地采取了项目型购买社会组织服务的方式，委托社会组织的项目仅限于一般的公共服务，涉及到社会保障、社会救助等重要业务领域的公共服务还没能大胆实践。在购买服务操作流程上，存在一定程度的随意性。如对承接项目的社会组织选择上，存在比较明显的倾向性；对项目的设定及招标评估等，缺乏科学合理界定等。四是购买社会组织服务的年度财政经费预算还存在很大程度的不确定性，在经费的预算 · 拨付、额度、使用等环节上，还没有建立起一整套标准。五是部分转移职能并没有做到“费随事转”，一些业务主管部门把一些专业评比、活动组织交由其指导下的社会组织来做，但并没有相应的专项经费支持，后者为了维持与业务主管单位的关系，只能花费大量人力、物力免费为服务。

    5. 社会组织专业化服务不足，服务水平有待提升。表现在：一是缺乏专业人才。目前除少数运作成熟规范的组织外，绝大多数社会组织由于经费困难，工资少，待遇低，办公条件差，职业发展前景不明，难以吸引到高素质专业人才，从而影响到社会组织的整体素质和能力。二是管理水平不高。由于经费紧张和专业人才缺乏，影响了社会组织的管理水平，不少组织的章程建设不健全，经常处于不断修改当中。有些组织表面上虽然制定了较为完善的规章制度，但在实际工作中是一纸空文，领导成员缺乏有效监督。三是专业化服务不足。我市相当一部分社会组织忙于生存，对服务的投入不高，降低了服务质量。不少入会企业反映，每年交了高额的会费之后却没有享受了相应的待遇，副会长单位与普通会员之间的差别仅仅是会费的不同，在获得服务上并没有实质性的提高，行业协会组织的服务活动更多是宣传性质的，而且流于形式。 

2．深圳市社会组织管理改革探析 

2.1 必要性 

    1. 社会组织管理改革与深化行政管理改革相辅相成。在经济转轨和社会转型的过程中，的角色要相应地从计划经济时期的“全能型”向市场经济下的“有限”转变，这是行政管理模式的转型，而社会管理模式的转型是行政管理模式转型的必要条件。社会组织的发展和职能转变是一个问题的两个方面。或者说，职能转变和社会组织的培育是互相依存、相辅相成的。 

    2. 社会组织管理改革是建设服务型的必然要求。建设服务型己成为我国今后一个时期的重要目标。的角色在于确保公众享受到高品质的公共服务，要为公众所获得的公共服务的充足性和质量承担最终的责任。至于具体由谁提供，采用何种方式提供，可根据服务类型和对象灵活组合。因此，建设服务型要从制度上更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，共同构建公共服务的多元参与机制，通过社会组织管理改革，使能在更大的力度上和更广的范围内动员社会力量和社会资源，扩大公共服务的覆盖面，更加有效地提供公品和公共服务。

    3. 社会组织管理改革是加快推进以民生为重点的社会建设的迫切需要。深圳作为我国最早建立的经济特区，紧紧抓住改革开放的先机，实现了经济社会的快速发展。同时，我们也先期遇到了社会深度变革带来的种种挑战和压力，呈现经济关系多样化、社会结构复杂化、社会矛后加剧化的新特点。目前，发展过程中的各种矛盾接踵而至，面对特区社会发展的新态势和新特点，必须加快推进以改善民生为重点的社会建设，进一步发挥社会组织在社会管理中的协同功能。

    4. 社会组织管理改革是构建民主法治社会的重要依托。社会组织是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体，是党和联系不同方面、不同利益的人民群众的纽带与桥梁。社会组织由于其民众睦和接近基层的特点，可以在和社会之间搭建一个交流对话的平台和直接沟通和与公民的桥梁，一方面将群众的意见、要求集中起来转达给，对制定、调整社会利益的公共提供咨询作用，使之更为贴近群众需求。另一方面，又可以将制定相关时的具体意图和长远的、全局的战略考虑转达给群众，从而改善与群众的沟通联系，加强群众对的理解与认同，避免由于信息不对称和由于申诉无门而对于的决策和行为产生抵触情绪，甚至矛盾激化和社会动荡，从而拓宽上下联动互通的渠道。

    5. 推进我币社会组织管理改革的条件已具备、时机已成熟。改革开放 30 年来，尤其是近年来，我市在完善社会组织管理改革方面作了许多有益的探索比如率先探索社会组织双重管理改革，推进行业协会民间化，实现政会分离；筹建社会组织孵化基地，为社会组织提供公共服务平台；通过购买方式，资助社会组织开展“五关行动”、居家养老活动等。这些探索和实践为全面深化社会组织管理改革奠定了坚实的基础。

    同时，相比其他城市，深圳市场经济发育较好，经济较发达，社会多元化程度较高；人们思想观念较早，官本位思想较少，社会组织管理改革的阻力较小。特别是 2009 年以来，《珠江三角洲地区改革发展纲要》《深圳市综合配套改革方案》以及市和国家民政部签署的《关于推进民政事业综合配套改革合作协议》接连颁布实施，深圳手持赋予的先行先试的“尚方宝剑”。并且，随着行政管理改革的不断深化，职能的不断转变，社会组织承担的职能会越来越多，在经济社会生活中的作用也会越来越大。这些情况都说明，推进我市社会组织管理改革已经水到渠成，深圳应该抓住机遇，率先在社会组织管理改革方面有所作为，为全国社会组织管理改革探路、示范。

2.2 特殊性

    国内外诸多实践经验证明，社会组织作为和企业之外的第三种力量，是具有两面性的“双刃剑’。如果引导的好，社会组织就是社会发展的一种进步力量，能够成为社会管理和公共服务的重要助手：反之，社会组织就有可能成为影响社会稳定，造成社会矛盾的消极力量，对社会起到巨大的破坏作用。社会组织的这一双重性决定了社会组织管理改革的重要性和特殊性，必须把握好社会组织管理改革的正确方向，引导社会组织良性健康发展，最大限度地发挥其积极作用，抑制其消极作用，让社会组织成为构建和谐社会的一支重要力量。

    1. 处理好培育发展与监督管理的关系。培育发展和监督管理并举是我国社会组织管理工作的基本方针。培育发展和监督管理是相辅相成的：培育发展是监督管理的目的，不讲培育发展，监督管理就无任何意义可言：监督管理是为了更好地培育发展，没有监督管理，培育发展就失去了保障，就变成了一句空话，而离开了监督管理，社会组织就会失去正确的发展方向，偏离目标和轨道，甚至造成负面的社会影响，失信于民。各地实践证明，凡是监督管理规范、科学的地方，社会组织就能健康发展并能发挥积极作用：凡是监督管理较差的地方，社会组织的问题就比较多，作用发挥也不明显。因此，要完善社会组织管理改革，需要培育发展与监督管理并重，寓管理于培育中，以培育促管理，以管理保培育。

    2. 处理好干预与支持的关系。“支持”与“干预”分别从积极支持和消极支持两个方面，反映出业务主管（指导）单位对社会组织的态度。积极支持（“支持”）是指，社会组织需要得到业务主管单位帮助的时候，业务主管单位能够及时出现，伸出援助之手，业务主管单位能够为其主管（指导）的社会组织提供一些、信息、资金、技术、社会关系等方面的适当援助，推动社会组织的成长。消极支持（不“干预”）是指，当社会组织不需要业务主管单位的时候，业务主管单位则退居幕后，给予社会组织宽松自由的发展空间，保持社会组织的性。但若发现所主管（指导）的社会组织有违法现象时，要及时制止，严格执法。

    3. 处理好社会组织自治与外部监督之间的关系。加强社会组织的自治水平，是社会组织管理和发展的重要目标之一。自治要求社会组织能够成为自我运作、自我管理、自我决策的主体。但自治绝不意味着社会组织成为自我封闭的王国，成为不允许外界进入的秘密团体。完善社会组织自治的同时，必须加强外部社会各界对社会组织的监督，打开社会组织的大门，让社会各界人士都可随时了解组织发展动态，监督组织运作。

    4. 处理好直接登记与多方管理的关系。直接登记，是深圳市社会组织管理改革的方向和重点，也是《民政部  深圳市推进民政事业综合配套改革合作协议》中提出的具体要求。直接登记是为了降低社会组织的登记门槛，给予社会组织更宽松的社会发展环境。但直接登记绝不意味着社会组织的发展与管理只是社会组织管理一个部门的事情，事实上，各职能部门都对社会组织的培育和监管有着不可推卸的责任。社会组织只是从事各类公益或互益活动的一个组织平台，但社会组织所从事的业务活动则要涉及到多个专业领域。社会组织登记管理部门是负责对社会组织这一平台进行登记与管理的机关，而其他各业务部门则要对社会组织所从事的具体活动进行业务指导。因此，实施社会组织的直接登记与多方管理并不矛盾，只有各部门形成管理合力，才能发挥直接登记的优势，同时避免直接登记可能带来的问题。

    5. 处理好民间化改革与扶持之间的关系。社会组织需要民间化改革与社会组织需要扶持之间并不矛盾。我市过去进行的民间化改革是指社会组织要成为自我管理，自主运作，承担责任的主体，强调的是社会组织的自主性和性。扶持是现阶段社会组织发展壮大的重要推动力。问题的关键不在于要不要扶持社会组织，而是在于如何扶持。过去，往往采取了直接建立、人事安排、给予编制、财政拨款等方式来扶持本系统的社会组织发展，这种行政化的方式直接损害了社会组织的自治性与性，社会组织民间化改革就是要改变这种政社不分的状态。需要对社会组织扶持，但要以市场化、社会化的方式进行扶持，如购买服务，提供信息，培训交流，完善社会组织人才引进和社会保障机制等等，为社会组织的发展创造良好的宏观制度环境。

    6. 处理好改革存量与培育增量之间的关系。社会组织管理改革一方面要改革现有的社会组织，另一方面要加大对重点领域社会组织的扶持和培育。改革存量，包括现有官方色彩的社会组织民间化改革，引导部分运作型机构变为资助型机构，推动现有社会组织的信息化公开等等。我市在培育新的社会组织时，要注意不是简单的组织数量的增加，更要注重质的提高，注意源自社会的自发力量，让民间成为新增社会组织的举办主体，注意组织类型的多样化。让新增社会组织从成立之初，就符合社会组织的整体发展趋势和潮流，不要走先引导成立，政社不分，再进行民间化改革的老路。

3．深圳市社会组织管理改革思路 

3.1 目标、原则 

3.1.1 总体目标

    抓住我市贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《深圳市综合配套改革总体方案》和《民政部深圳市推进民政事业综合配套改革合作协议》的重要机遇，以新一轮行政管理改革为契机，积极稳妥地推进社会组织管理改革，构建监管全覆盖、社会监督全方位、公共财政支持制度化的社会组织立体管理体系，实现管理与社会自治的有效衔接和有机互动，形成与社会组织平等合作、相互尊重的多元治理模式，实现职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

3.1.2 基本原则 

    1. 明晰职能。以行政管理改革为契机，划分与社会组织的职能边界。各部门分步骤分领域地，以购买服务的形式，将新增的公共服务职能交给社会组织完成，将原本属于社会组织的职能归还社会组织，将由社会组织承担更为有效的职能转移给社会组织完成。 

    2. 科学分类。结合深圳市当前的社会发展需要及《民政部深圳市推进民政事业综合配套改革合作协议》的合作内容，根据社会组织的活动领域及其功能作用，科学，合理布局，优化结构，有针对性地制定鼓励，统筹兼顾，循序渐进，突出重点、分类推进，形成科学优化、平稳有序的社会组织发展体系。 

    3. 强化监管。在积极培育社会组织的同时，加强监督管理，加大执法力度，确保社会组织发展的正确方向，让社会组织发挥在构建和谐社会中的积极作用。

    4. 配套实施。发挥市、区、街道、社区各级各部门的能动性，由人事、编办、则政、民政等有关部门制定相关配套，完善各类保障措施，共同推动社会组织管理改革稳步前进。

3.2 实施重点 

    1. 实施社会组织登记管理制度改革。建立社会组织直接登记制度；实施社会组织备案制度；探索基金会、异地商会、跨省区行业协会商会的登记工作；出台相关配套和文件。 

    2. 建立统一协调、上下联动、运作灵敏的社会组织综合管理体系。多部门联动，形成对社会组织的横向管理合力；加强基层力量，形成社会组织纵向管理体系；出台相关配套及文件。

    3. 建立内部守法自律与外部依法他律相结合的综合监督体系。完善社会组织自律机制；完善社会组织他律机制；出台相关配套及文件。

    4. 结合深化行政管理改革，明确向社会组织转移的职能和事项。以深化行政管理改革为契机，加大各部门向社会组织转移职能的步伐；出台相关配套和文件。 

    5. 建立制度化的公共财政支持社会组织的体系。建立公共财政支持社会组织体系的原则；建立制度化的公共财政支持社会组织；出台相关配套和文件。

    6．构建科学合理的社会组织结构布局。首先，增加公益性社会组织的比重；其次，提高民办非企业单位的多元化水平；再次，大力培育社区草根性社会组织；然后，推进成立非公募基金会，扩大社会公益资源；最后，引导和扶植一批支持性社会组织；出台相关配套和文件。

    7. 会同有关部门，完善社会组织的综合保障体系。会同人事部门，逐步完善社会组织人才保障体系；会同税务部门，落实与社会组织相关的税收优惠；会同组织部、、政协等部门，探索建立社会组织参政议政的新渠道；出台相关配套和文件。

    参考资料：《中国非营利组织法律模式》、《社会资本与社会治理》、《中国民间组织报告》、 《中国公民社会的制度环境》等

    (执笔人：李忠 吕志峰 梁永生 蓝中波 马宏 张现军 武威 万国强)