对北京中心区控规指标调整程序的一些思考

　　　　　　调整程序的一些思考

李江云

【摘要】简要回顾了北京市中心地区控制性详细规划指标调整(文中简称控规指标调整)程序的出现和发展,分析研究了出现控规指标调整的原因,并具体分析了其特点和目前存在的缺点,指出如果要继续推行此制度,就必须通过调整技术路线,扩大公众参与,进一步增加信息透明度等方法来完善其程序过程。【关键词】控制性详细规划;指标;北京市DISCOVERIES ON THE I NDEX ADJUSTI NG PROCESS OF REG U LA2 TORY DET AI LE D P LAN OF BEI J I NG CE NTRA L DISTRICT

L I Jiangyun

ABSTRACT:This paper reviewed the evolution of index adjustment of Beijing Central District regulatory detailed plan,explained the reason for the index adjustment and examined the nature and shortcomings it has.It claims that more efforts should be taken to com plete its opera2 tion by improving techniques,expanding public participation and en2 hancing information exposition.

KEY WORDS:regulatory detailed plan;index adjustment;Beijing

1　北京市区中心地区控制性详细规划指标调整的回顾和思考111　北京市控规指标调整制度的由来

现阶段,我国城市面临快速发展变化的社会背景,将控制性详细规划(以下简称控规)的规定内容视为城市建设的一成不变的终极形态不现实也不合理。尽管控规作为法定规划具有严肃的法律意义,但是,在控规编制实施过程中,由于城市建设发展所面临的各种不确定因素,客观存在很多的变动诉求。从我国的规划法律制度体系来看,在《中华人民共和国城市规划法》和《用地规划编制办法》颁布实施的很长一段时期,由于法律程序对控规修改、调整方面规定的空白,使控规实施成为规划管理执行的盲点。一方面,编制了的控规由于没有完善的修改程序配套,常常面临难以适应局部的调整而处于难以推行的尴尬境地。另一方面,随意修改、调整更成为规划管理中的一大诟病,也是贪污、权力寻租的重要资本和根源,也对规划的科学性和严肃性

提出了挑战。当然,这里需要澄

清的是,控规调整不同于控规修

编,前者是针对具体建设项目的

变动,而后者则主要是源于上一

层次规划的变化。

针对控规如何有效地实施,

规划界一直在进行积极的探索。

最早在1986年的温州市旧城改

造中,规划成果除了规划文本和

图则之外,还编制了《旧城区改

造规划管理试行办法》和增设

《旧城土地使用和建筑管理技术

规定》,规定了比较全面的内容;

最近的当数深圳市的法定图则制

度。但就其实施情况来看,法定

图则在正式颁布、实施后,规划

部门每天都面临着大量要求修改

规划用地条件的申请,当地有针

对性地制定了很多相应举措,法

定图则正在从操作规则和技术体

系等各方面完善其机制①,其中

也包括调整机制。

北京市在控规的修改和调整

方面也走过了一段探索的历程。

这些工作目前都建立在1999年

编制的《市区控规》(1999～

2010年)的基础上。考虑到可

能出现的调整,《市区控规》的

设计者提出:“控规所定的土地

使用性质及其相关指标,随着城

市建设发展的需要,要作局部变

动的,需经市规划院进行可行性

论证,报规划管理部门或经规划

管理部门审查后报市审定,

并按程序相应修改图则。”②但该

段文字仅仅存在于《市区控规》

的说明书中而不是文本中,并无

法律效力。实际上,《市区控规》

颁布后很长一段时间(1999年

到2001年末),调整专题论证也

是主要委托北京市城市规划设计

研究院负责③,但控规调整操作

方法一直没有形成一个科学合理

的固定规则和程序,到2001年

末这种情况才出现实质性变化:

“为了严格执行和完善、深化

《北京市区中心地区控制性详细

规划》”④,依据《北京市城市规

划条例》及其它有关规定,北京

市于2001年底相继出台了有关

控规实施管理的两个重要规定:

《关于北京市区中心地区控制性

详细规划实施管理办法(试行)》

(以下简称办法)和关于实施

《北京市区中心地区控制性详细

规划实施管理办法》细则(以下

简称实施细则)

,两者均于2002月1月1日实施,它们的出台基本建立了北京市法制化的控规指标调整程序。办法中第七条规定明确指出:“各级及组成部门、有土地使用权的建设单位和个人,因城市社会、经济发展需要,拟改变《市区控规》规定的规划控制指标的,可向市城市规

划行政主管部门提出申请。”⑤

此

两项管理办法的出台,弥补了城市建设中,城市规划执行、实施过程中出现的控规无从修改,缺乏调整依据的状况。不久之后,北京市又出台了控规指标调整相应的技术管理要求———《北京市区中心地区控制性详细规划指标

调整的技术管理要求(试行)》

(以下简称技术管理要求),对用

地性质、容积率、道路红线、其他指标等的调整做出了原则规定,在此基础之上,对控规指标调整论证报告的基本内容、论证报告成果也做了必要规定。

这些规定和相应举措对控规的实施和完善包括控规调整程序都起到了极大的推动促进作用,但从公开、公正、科学管理而言,笔者认为调整程序中依然有很多值得商榷之处。

图1　审批流程

112　北京市控规指标调整的申

请、审批程序

按照实施细则的规定,控规指标调整申请包括:申请、论证、预审、公示、审查、结论等几部分(具体程序见右审批流程图)。控规调整审查组由相关部门,即市规划委员会、市环保局、市国土房管局、市文物局、市园林局、市交管局和市规划院的主管领导组成,并邀请北京市规划委员会专家参加。审查会议的结果分为通过、不通过。通过的论证报告申请北京市批复———同意则按照新的规划图则实施,不批准只能撤销或再次申请。

申请前应进行规划调整可行性论证,由申请方委托具有甲级或乙级资质的规划设计单位进行规划调整可行性论证。审查会议每月召开一次。

113　控规指标调整的主要调整

内容

有鉴于1999到2002年以前《市区控规》实施后的控规调整经验,北京市也预料到了将出现的调整申请,并对它有充分、清醒的认识。这点从技术管理要求的相应条款也可看到。按照技术管理要求对控规指标调整的原则的相关规定,控规指标调整的内容包括用地性质的调整、高度的调整原则、容积率的调整、道路红线的调整及其他指标的调整。

113　对北京市出现的控规调整

申请的一些分析

控规调整要求的出现体现了市场经济条件下城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之间的矛盾,而且这种调整往往不同于总体规划宏观层面的调整,它是切切实实具体到某个建设项目、某块用地的具体要求,牵扯到的都是实际利益。

11311　提出控规指标调整需求

的分析

通过对网上公示的控规调整论证项目的分析和研究,可以发现绝大多数提出调整针对的对象是用地性质、高度和容积率,只有极少数涉及道路的调整。而提出调整的根本原因和动机很多是

出于以下几方面:

(1)工业企业改造搬迁———

也是城市原有用地结构性调整的必然趋势。从公示的控规调整论证项目可看到,这一类占到控规调整轮论证的很大一部分。这种调整的动机和方向应该说符合北京市城市用地调整的发展趋势,也体现了土地应有的价值。有些原来在《市区控规》中规划保留的企业用地、以及部分仓储用地随着企业市场经营的变化以及城市中心地区土地经济价值的凸现,在市场作用下,正在走向土地价值回归的过程。

(2)房地产开发市场的导向

作用和利润最大化的追求产生了用地调整的需要。简单而言,这种调整目标通常是改为开发利润更多的用地性质或开发强度,可能有多种表现形式,如增加容积率、改变用地性质等等。

(3)历史遗留问题。可以看

到,依然存在很多提出控规指标调整的项目是源于控规编制过程中对现状包括对项目的动态变化把握不准确,以及并未完全协调好的历史遗留问题,而且这种问题在短暂的公众展示的过程中又没有暴露或被完全解决。

(4)其他。还有部分部门或

李

江云　对北京中心区控规指标调整程序的一些思考

实际的控规指标调整论证中往往会是多种因素的综合。第一种因素的调整需求显然是合乎城市发展和市场规律的,客观上优化了土地配置,完善了城市功能;第二种因素也是市场的客观反映,它也是由经济规律所决定的,是开发建设资金寻求利润和去向的必然选择。

控规调整的需求是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动对建设控制管理的反馈。控规是总体规划的深化和完善实施的过程,协调、保障公共利益是其重要目标,从当前社会发展来看,也应当是一种调节房地产市场尤其是中心地区的重要手段。另一方面,市场经济所代表的自由竞争的规则追求的是效率、公平、利润最大化,它同以控制思路出发的控规技术思路是一对矛盾,因为市场这个“看不见的手”在很大程度上增加了开发建设行为的不可预见性和不确定性。也可以说它是出现控规指标调整的部分内在原因。应该在何种程度上进行控制,在利用市场力量达到城市建设目标的同时又不至于扼杀市场的活力也是现阶段予以认真考虑的问题。当然,毫无疑问的是,对于北京旧城这样具有重大历史文化价值的区域以及中心地区的很多片区,应当将保护与开发牢牢掌握在手中。

部分控规调整的需求出于开发建设利润最大化,常常表现为盲目高度“攀比”。这也是以前时期部分地块有所失控的不良影响的历史后果。在众多的控规调整论证报告中,有很多以周边用地控制作为参照而寻求调整依据的现象。例如,在“××”大厦用地控规调整论证报告中说:“目前周边的居住区容积率已远超过原控规指标。如25-10地块内部的4处居住组团,指标全部超过原控规。如太阳公寓,其两栋13层的塔板式高层使该用地的容积率达到513。3672-

06东边的地块为4栋20层的塔

式高层,容积率达到414。因此

本规划调整认为该地块的容积率

可提高到410。”

这种攀比的频繁出现至少可

能说明了两个问题:(1)已经审

批、建设的项目,毫无疑问都将

对以后的审批产生强烈的示范效

应,虽然这种影响当时看起来是

短暂的、局部的;(2)控规的编

制存在技术上的理论缺陷,有时

很难证明在类似甚至是同样的用

地、交通条件下,同样的用地性

质出现截然不同的控制指标是必

要和合理的。

11312　部分控规指标调整申请

的隐含价值观

从成本效益为出发点分析,

对于追求开发建设利润最大化而

提出调整要求的开发商而言,提

出控规调整的经济学意义在于:

通过相对容易掌握或者说成本较

低的控规调整论证程序,得到远

高于此的开发利润的预期。用地

调整如此,高度调整如此,容积

率调整更是如此。一个控规调整

论证的花费几十万元不等,但因

此开发商得到增加的开发盈利预

期很可能数倍于此或者更多。

因而,更值得担忧的是,依

照目前网上公示提供的论证报告

所反映的情况和实际城市建设中

所能看到的,伴随着控规指标调

整的实施,往往会对城市环境带

来负面的影响,出现高居住容

量、集中交通量的用地,也对城

市基础设施支撑提出更高的需

要,这些都是和社会需要面

对的后遗症。所以,应当相当审

慎,即便对于通过控规调整论证

审查的开发项目,也应当制定详

细规则,采用适当的手段和方式

对增加的部分开发收益进行控

制,以弥补公共环境质量的下

降、避免增加土地经济效益的全

部流失。

2　北京市控规指标调整的程序

特点和缺点

211　源自于《市区控规》技术

特点的缺陷

1999年审批通过的《市区

控规》通过对北京市中心地区各

类用地的土地性质和建筑容量的

规划控制,进一步贯彻落实了

《北京城市总体规划》对市区中

心地区规划建设的要求。

《市区控规》在相当程度上

借鉴了美国区划的技术特点。很

大一个特点体现在开发强度的确

定上:规划根据北京旧城严格控

制高度的原则精神,用高度控

制、用地性质作为重要参数同时

决定开发强度,即用地强度的区

别体现在用地分类、高度分区的

不同分类上。该规划通过典型建

筑、用地的调查分析,提出、制

定了一系列通则式的开发控制指

标参数,包括各类公共建筑控制

指标参数、居住建筑主要控制指

标参数。例如,限高30m的一

般居住用途地块,容积率高限

211,限高45m的一般居住建筑

用途地块,容积率高限212。⑧在

容积率这个最敏感、重要的指标

上,设计者力图通过通则式的参

数规定来解决指标确定科学性的

问题,而《市区控规》经市

批准实施后,规划图则中所表达

的这一套开发强度指标参数成为

法律基准。

控规鲜明的技术特征,从一

开始就为相应的规划管理定下了

基调,另一方面,客观原因上先

天的某些缺憾也在一定程度上给

以后的管理留下困难。

21111　对已经突破高度的

“默认”是对高度规定的破坏,

这也不难解释为何出现众多的

“高度攀比”;

专家们对开发建设活动对北

京旧城保护的破坏早有呼吁,其

中吴良镛先生在1998年《市区

控规》编制期间就曾指出,“北

京旧城作为世界城市建设史上独

一无二的精品,由1980年代规

划工作者在总结经验基础上拟定

的旧城内建筑高度控制的规定,

当前几乎已被全线突破……这一

次的控规如果依然控制不住对旧

城的一片蚕食,那就等于用立法

的形式将这种对背景旧城的破坏

永久地确定下来了……”⑨实际

李

江

云

对

北

京

中

心

区

控

规

指

标

调

整

程

序

的

一

些

思

考控规的编制在典型建筑调查表中罗列了很多相关内容,包括一些突破控制高度的案例,但这个难题并没有在技术上彻底解决。21112　控规编制时公开征询意见阶段现状信息反馈不充分,从而出现以后部分调整要求;

从部分控规指标调整的缘由来看,有些可以说是由于当时控规编制时公开征询意见阶段现状信息的反馈不充分而产生的。回顾《市区控规》编制时,从1997年11月开始进行了为期1个月左右的阶段成果公开展示。目前看来,公众展示是有效的手段,但并不能解决全部问题。实际操作中,和地块相关的很多实际情况纷繁复杂,千头万绪。如果不能在规划阶段摸透情况并协调确定控制指标,往往成为以后调整的引子。

21113　对产权地块的认知模糊造成操作中的困难;

众所周知,城市开发建设行为往往和产权地块密切相关,产权地块可以说是开发活动在用地上的最基本单元。按照用地产权划分的产权地块才能更好地实现各自的用地规划、建设控制、审批管理等,建立完整的和产权边界相关联的地籍资料。这点在控规指标调整时显得更为突出。即便是相同用地性质的相邻接壤的不同地块,可能由于土地使用权的不同而在开发中面临不同的意向。忽略了产权地块层面因素,就会出现很多操作上的不便:以产权不同的相同用地性质的相邻地块为例,如果不按照产权进行地块划分,一旦其中一块地有调整意向,按照现在的控规指标调整技术规定,则另一块地需要被迫捆绑在一起进行论证。

21114　《市区控规》的通则式管理方式需要更全面、详尽的技术指标体系和相关配套内容;

如本文前面所述,《市区控规》的通则式的开发强度规定制度形成之后,就要以其不变的框架应对市场开发行为。这时,复杂多变的市场就会使其暴露出一些问题,其框架有时并不足以全面覆盖所有的开发案例,而且暂

时也没有合适的规则和途径解决

这种覆盖面不全的问题。

按照用地规划编制办法,在

控规文本和说明中,设计者被要

求给出用地适建性列表,即指出

在同一地块允许开发的其他用

途,它能够解决合理改变用途、

混合使用的问题,但时常无法归

类,从而使开发强度指标确定比

较随意。《市区控规》指标特点

是一一对应的关系,使得其兼容

性所指向的开发强度指标是具有

排斥性的。例如,在一定的限高

之下,如果地块确定的使用性质

为居住用途,兼容公共建筑用

途,而实际开发时开发商想混合

开发,部分居住,部分商业,那

么,按照规定,指标确定只能是

要么按照居住用途,要么按照公

共建筑,没有其他选择。如果套

用公共建筑,开发强度有偏高之

嫌,套用居住,则又偏低。而且

这高低之间开发经济帐出入很

大。论证者通常采用将混合功能

用地性质细分的方法,但却无法

用于垂直方向的功能混合。

212　相对封闭的程序

客观而言,北京市控规指标

调整的整体程序设计,依然可以

说是一个相对封闭的过程。调整

程序较最开始的调整方法增加了

公示阶段,公示方法包括网上公

示———在“首都之窗”北京市规

委的网站开辟“控制性详细规划

调整公示栏”和在北京市规委的

申报大厅开辟“控制性详细规划

调整公示栏”两种途径;公示时

间为15个工作日,公众建议和

意见作为审查内容,随论证报告

报审。这些举措无疑体现了对公

众参与的重要性的认识,但目前

的措施却没有能保证公众参与的

完整和全面。可以说,这种公众

参与是一种相对被动、消极的参

与过程。调整申请的审查过程和

审查结果除去公众建议和意见作

为审查内容外并没有更多其他形

式的公众参与和反馈。

就此点而言,有必要将它同

美国区划的有关程序略作比较。

本文仅将其中类同于控规调整的

内容略作比较。区划将类似的调

整称之为变动(Variance),区划

作为一种地方法规,为应对变动

要求,每个城市都有其自己的规

则来确保有序、公正的变动程

序。这些程序虽然不尽相同,但

他们遵循同样的基本模式:申

请、立项、召开听证会、讨论裁

定,以及相应的上诉机制。整个

过程开始于变动申请,一旦立

项,地方区划管理部门(the lo2

cal zoning board)就通知邻近的

业主(property owners),有些时

候是在规定距离内的所有其他业

主,给他们用书面形式或在听证

会亲自表达观点的机会。 λυ申请

变动区划者均被要求参加听证会

并阐述案例,无论是否有任何的

反对意见。听证会在有些地区仅

举行一次,有些会多次。 λϖ双方

为了达到顺利通过或否决不利的

变动申请有时需要律师的帮助。

涉及的管理机构和部门包括规划

主管机构、规划委员会、调解上

诉委员会、规划主管部门 λω。根

据相关经验而言,其变动申请通

过的难度很大。

由此对比我们至少可以看

出,北京市控规调整程序在其程

序设计上至少存在以下几方面的

明显不足:

21211　封闭的审查会由部门的

主管和规划专家参加,但最重要

的涉及利益人没有机会聆听相关

的讨论或是决定过程;

如果某个开发商想要变更原

市区控规限高进而提高开发强

度,往往会造成周围物业的日

照、景观环境、交通的变化,而

这种变化虽然在相关规范允许范

围内,但却往往对业主的房产造

成不良影响,可能会很大程度上

降低居住舒适程度、可能会造成

房产贬值。如果能够有公开听证

会,就能使所有受影响的业主有

机会表达意见,密切关注全过

程。面对群众雪亮的眼睛,开发

商恐怕也需要拿出过硬的理由,

或者知难而退,客观上也会减轻

行政部门的压力。

21212　目前调整论证审查的结

果不再于媒体公布,仅限于通知

李江云　对

北京中心区控规指标调整程序的一些思考申请方结果;

社会、公众无法知道审查会其中具体的过程和结论,而且,无论是控规指标调整网上公示还是规划展览馆都没有及时提供控规指标调整的结果和最新变动,加之,目前只能查询2002年的控规调整项目,而1999年到2002年之间《市区控规》实施后一段时间的控规指标调整却无从查询。 λξ同时,《市区控规》的修订、公布周期较长,无法使涉及切身利益的人乃至关心的人通过这种途径及时知道审查的结论。笔者认为需要尽快建立动态公示《市区控规》的方法和途径,将审查结果予以公布。21213　缺乏上诉调解机制。

对审查结果持有异议的申请者、民众缺乏上诉的法定程序。控规指标调整申请如果未通过审查,申请方只能重新申请;而申请如果通过了审查,民众也没有上诉方法,只能通过申请行政复议的手段来改变北京市规划委员会的审查决定。这样的程序设计不利于程序完善、政务公开,不利于接受公众监督。

总之,北京市控规调整要真正达到社会、公众所期望的制度和程序尚有相当长的路要走。诚然,其中包含很多历史、客观原因及很多北京市所特有的原因。213　控规指标调整的技术管理和《市区控规》的技术线路尚需磨合

技术管理要求中第3条“控规”指标调整的原则中31512条规定:“原则上调整单项指标不得联调其它指标,尤其是绿地率等与环境质量关系密切的指标应严格坚持。”这条规定的前半部分规定显然反映出控规指标调整的技术管理同《市区控规》的技术线路有矛盾,《市区控规》正像前面已经叙述过的,其指标参数是通则式的,用地性质调整或者高度的调整必然应该导致容积率的调整。举例说明,某项目审查的结论为,“原则通过,但用地性质改为商业。”(原项目为申请用地使用性质调整为居住类,控高45m。)审查的结果使控高

45m的商业容积率等同于同样控

高的居住用地,显然和通则式的

指标规定不吻合。审查的结果显

示了管理过程并未套用《市区控

规》指标参数的规定,而采用了

个案审定思路,这种方法的特点

是将控规的弹性体现在对指标调

整的自由裁量权上,而不单单是

对通则分类的改变式的弹性模

式。显示出控规指标调整的技术

管理和《市区控规》的技术线路

尚需磨合。

214　相关办法和细则以及技术

管理规定尚待完善

试行办法和实施细则以及技

术管理要求中提出的很多积极的

实施方法和概念,如容积率奖

励、开发权转移等等。但由于缺

乏具体的操作规定并未得以切实

落实。以容积率奖励为例,技术

管理只规定“若为公共利益做出

贡献(如提供公共绿地等公共开

放空间)的项目,在交通影响分

析许可的基础上,予以适度容积

率奖励”,但奖励的具体办法并

未见到,提供多少公共绿地奖励

多少容积率,没有量化标准。

215　申请调整的程序和编制报

告的背景信息缺乏

由于大量现状、规划信息不

公开或只能收费提供,使调整申

请人和公众参与失去了技术、资

料基础对比参照。这里所指的资

料不仅仅是指变更的用地基础资

料,其周边的建筑情况也是有关

联的内容,尤其是某些具体施工

中的建筑、变更调整的用地。俗

话说,“一家之言不足取”。而调

整申请所体现出的,往往恰恰是

申请方的一家之言,但处于被动

方的公众参与的主体,没有技术

资料的支持,怎能判定对错是非

呢?而且,在“谁主张,谁举

证” λψ的法制原则下,资料的获

得、信息的通畅显得尤为重要。

北京市通过规划展览馆向市民提

供了了解规划的窗口,但目前看

来信息量尚有待增加。

216　审查会是否时间略显仓促

笔者对从北京市规划委员会

网站所公示的项目做了粗略统

计,从2002年3月19日开始公

示的某危改小区“控规”调整规

划截止到2003年2月11日开始

公示的147个论证项目的不完全

分析研究 λζ:其审查密度较大

(这还不包含预审不通过的),以

每月召开一次审查会计算,每次

审查会需要审查的项目平均达到

11个以上,对审查的时间要求

可见一斑。而从2002年9月开

始,每个项目被要求提供15min

左右的电子演示过程,客观上节

约了时间,但与此同时,是否意

味着每个项目的研究讨论过程更

短不得而知。

提高效率是城市管理追求的

方向,也是市场经济所追求的目

标之一,但是都应当在公平、公

正、合理的前提下。体现在控规

调整程序上,如果将论证审查视

为规划经常性管理的重要内容,

是否应当提供更充足的时间,提

供更多公共参与的空间,以免仅

仅通过快速的审查决定项目的通

过与否。

217　专项研究的内容有欠充实

目前,按照控规调整论证相

关技术规定,需要进行成本效益

分析,同时,控规调整论证达到

的建筑面积比《市区控规》增

加,达到一定数量需要进行专项

交通影响分析,这反映出管理者

对控规调整可能增加的交通量的

担忧以及可能出现的开发暴利的

不安。但实际看到的论证结果都

是为论证通过而服务的。而且,

目前需要担心的不光是交通问

题,市政设施容量、居住日照的

遮挡问题都是控规调整容易出现

的专项问题。而从目前的调整论

证报告来看,少有论证主动进行

必要的日照分析的,对市政设施

的论证就更难以见到。

专项分析的目的在于,为控

规调整论证的成立与否提供科

学、客观的依据,而不仅仅是申

请者或审查者的经验或简单拍脑

袋的行为。鉴于参与审查涉及方

方面面的部门,故笔者建议调整

论证项目应当大力充实专题论证

内容。

李

江

云

对

北

京

中

心

区

控

规

指

标

调

整

程

序

的

一

些

思

考3　对控规指标调整的再思考

311　对控规调整作用的认识

即便如此,当前对于北京市控规指标调整的作用在规划界、社会上都存在不同认识。有观点对控规调整的必要性提出质疑,认为其出现是控规编制存在问题的后遗症,是一种临时性的应急,很难判断其社会价值,也不能保证其长期存在的必要性,而且,在应对当前房地产开发的高潮之时,有给高强度开发开了方便之门的嫌疑。笔者一直认为:控规调整是必要的法律程序,对于正常的、动态的建设管理不可或缺,对于其可能存在的副作用也应当辩证地看待,它只是暂时的。

控规控制的根本目标是保护公众利益,在北京市又尤其体现了对历史文化名城的价值认同和科学保护,控规调整程序应当通过合理的程序设计和措施,不致使土地经济利益在调整过程中白白流失,使想通过简单地调整开发强度而获得更大利润的意向必须面临严格、透明的审批程序、高昂的申请综合成本。而要真正让它起到应该的作用,就必须从增加透明度,扩大公众参与、健全相应规定、细则等出发。总之,有控规的存在,控规调整就必然有其存在的理由,控规指标调整审查也必然是规划管理的日常性内容和规划管理制度中不可或缺的重要一环。

312　控规调整同总体规划的关系

对于控规调整论证而言,北京市总体规划作为上一层次规划,也是最直接的调整前提和最重要的技术依据。因此,调整论证过程乃至审查过程可以说一方面是论证其本身的合理性,另一方面在于其是否符合总体规划的布局原则要求,换言之,控规调整可以说是一种已经超出市区控规本身的技术管理过程。所以,申请者、审查者对于总体规划的把握和理解就是关键。但是,需要指出的是,北京市不同于一些特大城市,其特殊的集中发展的

城市空间结构、没有编制分区规

划的城市规划体系背景,以及总

体规划直接指导市区控规编制的

技术背景,都使得在建设管理中

对规划尤其是对总规的把握和理

解难度更大,唯其如此也显得更

加重要。

313　北京市中心地区外邻近地

区的开发控制应尽早纳入控规管

理体系

《市区控规》包括北京市四

个城区和近郊区的一部分,总覆

盖面积共320多km2。但由于近

年来城市发展相当快,城市建设

开发活动迅速向四环、五环以及

远郊区扩展。由于中心地区之外

的控规正处于编制之中而尚未公

布,所以,如何有效实施对此区

域的控制目前还是空白。另外,

除去密云、怀柔的原郊县都已经

调整行政区划为区,对于这些区

域原有的控规是否尽早采纳同一

类技术体系和调整制度也有待研

究,有待尽早统一管理口径,避

免真空或不同步造成的控制

不利,给城市建设留下遗憾。

314　控规指标调整所暴露出来

的规划法律体系的问题

作为题外话,对于控规调整

论证程序的出现和其面临的诸多

矛盾,一部分还应当归结于现行

的城市规划法律体系的空白。

《城市规划法》对城市总体规划

已经建立了相对完善的调整制

度 λ{,但对详细规划能否调整、

如何调整却缺少相关规定。同

样,在《城市规划编制办法》中

《城市规划编制办法实施细则》

中都见不到相关规定。目前只是

部分地区根据需要自行制定调整

办法。

4　结语:

目前条件下,控规指标调整

制度也许可以说是一把双刃剑,

其好的作用在于能够提高办事效

率,动态地管理城市开发建设活

动,但目前来看,其过程一定程

度上缺乏透明度,公众利益不能

得到有效保障。但无可置疑的

是,控规调整作为一种实施城市

管理的重要手段、方法必将成为

城市规划、城市建设管理部门所

依赖的重要工具之一。

注释(Note s)

①邹兵,陈宏军.敢问路在何方———

由一个案例透视深圳法定图则的困

境和出路.城市规划,2003(2).

②《北京市区中心地区控制性详细规

划》说明书第八章控规的实施。

③《北京市规划委员会关于对设计方

案部分内容须进行专题论证的通

知》(2001年2月14日),其中第

3条明确:专题论证报告应由北京

市城市规划设计研究院编制,位于

西城区和石景山区范围内的也可分

别由清华大学建筑学院和北方工业

大学建筑学院编制。其它单位编制

的论证报告可以作为参考,但不能

作为正式附件。

④《关于北京市区中心地区控制性详

细规划实施管理办法(试行)》.

⑤同上.

⑥吴良墉.关于北京市旧城区控制性

详细规划的几点意见.城市规划,

1998(2).

⑦北京市规划委员会网站http://

www.bjghw.gov.cn/index.as p

控制性详细规划调整方案公示一

栏。

⑧《北京市区中心地区控制性详细规

划》(1999年9月)。

⑨吴良墉.关于北京市旧城区控制性

详细规划的几点意见.城市规划,

1998(2).

λυ网站http://real-estate-law.

freeadvice.com/zoning/obtain-vari2

ance.ht m原文为:“They follow

t he same basic pattern which begins

wit h t he filing of an application for a

variance(and payment of a fee)to

t he local zoning board.Once filed,

t he zoning office notifies ad jacent

property owners,and sometimes all

ot her property owners wit hin a pre2

scribed distance.It typically gives

t hem an opportunity to present t heir

views in writing or in person at an

open public hearing.”

λϖ同上。

λω张苏梅,顾朝林.深圳法定图则的

几点思考———中美法定层次规划比

较研究.城市规划,2000(8).

λξ北京市规划委员会网站http://

www.bjghw.gov.cn/index.as p

中咨询信箱的一段相关问题和答复

(下转第47页)

李江云　对

北京中心区控规指标调整程序的一些思考

指标(内容)。(6)文物保护。文

物保护内容包括各级文物保护单位

和历史文化保护区,应按各级

划定的保护范围和建设控制地带予

以严格控制。属强制性指标(内

容)。(7)人口规模。某规划管理单元内的规划控制人口数量,按原

分区规划、村镇规划控制指标或广

州市城市规划管理密度分区人口密

度控制指标确定。属指导性指标

(内容)。

②编制土地利用规划与各专项规划的

具体内容包括:(1)按国标

G BJ137-90《城市用地分类与规划

建设用地标准》规定分区内用地的

使用性质,划分到中类。地块划分

还应考虑规划用地具体情况及面积

大小等因素,根据用地的天然界线

(山、河、湖、海等)、人工界线

(主要道路、用地红线及其它设

施)、行政区划、用地功能布局和

开发规模与能力等进行划分,基本

地块的划分应以保持用地性质的完

整性和唯一性,并有利于详细规划

的编制和土地出让为原则;(2)确

定市、区、街道(镇、居住区)级

公共服务设施的分布、规模及其用

地范围;(3)确定城市主次干道的

红线位置、断面、控制点坐标和标

高,确定广场、社会停车场位置、规模和控制范围,确定主要交叉口

的形式、控制点标高和坐标以及基

本交通组织方案;(4)确定绿地系

统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界

线和文物古迹、传统街区的保护范

围;(5)确定主要市政公用设施的位置、规模和用地范围,确定市政

工程干管的走向、管径、敷设方式和服务范围;

③“六线”规划控制体系包括:(1)

城市建设区规划控制黄线:规划中用于界定城镇建设用地(包括村镇建设用地)范围的控制线称为黄线,是规划城镇建设用地与自然界面、确定要保护的生态地区之间的性控制线,

城市开发建设活动

不得越出这个范围;(2)道路交通

设施规划控制红线:规划中用于界

定城市道路广场用地和对外交通用

地(管道运输用地除外)、交通设

施用地的控制线称为红线。红线导

控的核心是控制道路及重要交通设

施用地范围、限定各类道路沿线建

(构)筑物的设置条件;(3)生态

建设区规划控制绿线:规划中用于

界定生态用地等非城镇建设用地范

围的控制线称为绿线,广义上将规

划区范围内非城镇建设区统称为生

态区,故绿线也可称为生态环境控

制线;(4)水域岸线规划控制蓝

线:规划用于划定较大面积的水

域、水系、湿地及其岸线一定范围

陆域地区作为保护区的控制线称为

蓝线;(5)市政公用设施规划控制

黑线:规划用于界定市政公用设施

用地范围的控制线。黑线导控的核

心是控制各类市政公用设施、地面

输送管廊的用地范围,以保证各类

设施的正常运行;(6)历史文物保

护规划控制紫线:规划用于界定文

物古迹、传统街区及其他重要历史

地段保护范围的控制线。

参考文献(Reference s)

1　戴逢,段险峰.城市规划在城市发

展中的地位与作用———广州城市规

划事业发展回顾.迈向新世纪———

广州市城市规划信息系统的理论与

实践[M].广州:华南理工大学

出版社,1999:14～23.

2　邹兵,陈宏军.敢问路在何方———

由一个案例透视深圳法定图则的困

境与出路[J].城市规划,2003

(2):61～67.

3　丁建伟,姜崇洲.广州市分区规划

的编制及其信息系统的建立[J].

城市规划,1997(2):44～47.

4　苏.关于我国城市规划体系问

题的思考[J].城市规划,1995

(6):31～36.

5　孙翔.新加坡“白色地段”概念解

析[J].城市规划,2003(7):51

～56.

6　陈伟新.深圳城市分区规划的作用

与定位[J].规划师,2002(3):

29～32.

7　唐纳德・埃利奥特.美国的土地利

用法体系[J].国外城市规划,

1995(2):2～7.

8　广州市城市规划局.广州市番禺片

区发展规划[Z].2001.

【作者简介】

王朝晖(1973-),男,广州市

城市规划编制研究中心,工程

师。

师雁(1966-),女,广州市城

市规划编制研究中心,高级工程

师。

孙翔(1976-),男,硕士,广

州市城市规划编制研究中心。

【收稿日期】2002-10-29

(上接第40页)

　J H1968同志的问题:请问,2002

年之前的控规调整如何能查询?咨

询信箱回复:我委的政务公开工作

也是一个与时俱进的过程。具体到

控规调整工作,市区中心地区控规

正在统一修改、调整过程中,待市

批准后即可对外公开。具体地

块(涉及建设项目),目前只能查

询2002年的控规调整项目。

λψ《中华人民共和国民事诉讼法》第

六十四条规定:当事人对自己提出

的主张,有责任提供证据。当事人

及其诉讼代理人因客观原因不能自

行收集的证据,或者人民认为

审理案件需要的证据,人民应

当调查收集。人民应当按照法

定程序,全面地、客观地审查核实

证据。

λζ北京市规划委员会网站http://

www.bjghw.gov.cn/index.as p

控制性详细规划调整方案公示一

栏。

λ{《中华人民共和国城市规划法》第

二十二条:城市可以根据

城市经济和社会发展需要,进行局

部调整,报同级人民代表大会常务

委员会和原批准机关备案;担涉及

城市性质、规模、发展方向和总体

布局重大变更的,须经同级人民代

表大会或者常务委员会审查同意后

报原批准机关审批。

参考文献(Reference s)

1　邹兵,陈宏军.敢问路在何方———

由一个案例透视深圳法定图则的困

境和出路[J].城市规划,2003

(2).

2　梁江,孙晖.城市土地使用控制的

重要层面:产权地块[J].城市规

划,2000(6).

3　梁江,孙晖.规划管理改革的

关键:审批程序的法制化[J].城

市规划,2000(7).

4　张苏梅,顾朝林.深圳法定图则的

几点思考———中美法定层次规划比

较研究[J].城市规划,2000(8).

【作者简介】

李江云(1971-),男,中国城

市规划设计研究院城市规划师。

【收稿日期】2003-03-17

城市规划CITY PLANNI NG RE VIEWVol127No112Dec12003

47　2003年第27卷第12期

王

朝

晖

师

雁

孙

翔

广

州

市

城

市

规

划

管

理

图

则

编

制

研

究