中国农村小额贷款组织发展对策研究)

——以江苏省为例

高雷/吴茜

【专题名称】农业经济研究

【专 题 号】F2

【复印期号】2011年05期

【原文出处】《经济理论与经济管理》(京)2010年12期第32～40页

【英文标题】A Study on the Countermeasures for the Development of Small-amount Loan Organizations 

  　in Rural China: Evidence from Jiangsu Province

【作者简介】高雷(1977-)，男，上海市人，南京审计学院金融学院教授，博士生导师；南京审计学院金融学院，南京　211815

    吴茜(1986-)，女，安徽安庆人，南京信息工程大学数理学院硕士研究生。南京信息工程大学数理学院，南京　210046

    ［中图分类号］F830.6　［文献标识码］A　［文章编号］1000-596X(2010)12-0032-09

    一、引言

    我国是一个农业大国，“三农”关系着我国国民经济的持续稳定发展，关系着国家的长治久安。坚持为“三农”服务是农村金融改革和发展的出发点和落脚点。提供满足农村基本需求的存款、贷款、汇兑和保险等金融服务，扩大农村金融的覆盖面，努力使农村地区更多的农户和企业以合理的价格获得各种金融服务，显著增强为“三农”服务的金融功能，并逐步缩小城乡间的金融服务差异，是建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的具体体现。目前，农村金融体系和金融服务已不能适应发展现代农业、建设社会主义新农村的要求。商业银行撤并网点，离乡进城，邮政储蓄银行基本只存不贷，农村资金大量流出。农村金融机构空白和覆盖率低，使农民无法享受普惠制金融服务，农村金融机构竞争不充分，金融资源无法合理有效配置。农村经济在发展，农民的资金需求在增加，而投向农业的贷款实际在下降，农村资金迫切需要“输血”和“造血”。相对于大型金融机构，农村小额贷款组织更灵活，更易满足小型借贷的需要。发展农村小额贷款组织对维护农村金融稳定具有重大的经济和政治意义。小额贷款是现阶段农民和农村的主要金融需求之一，农村小额贷款组织的组织形式、经营方向符合“三农”实际，有助于规范引导民间融资的方向发展，把更多的资金直接投入到“三农”领域。

    大量理论和实证研究均表明，小额贷款对农民收入起到了积极作用。汉德克(Khandker)认为，小额贷款对农村经济发展有积极影响。[1]默多克(Morduch)研究发现，农村小额贷款的信用风险并不高。[2]托马斯(Thomas)提出，在亚洲发展小额贷款能有效减少农村贫困现象。[3]马尔(Marr)指出了农村小额贷款的局限，并提出了建议。[4]格林等人(Green et al)认为，发展中国家的农村小额贷款组织能帮助小企业发展以及农户脱贫。[5]希伯尔等人(Seibel et al)的研究发现，农村小额贷款组织能帮助农民致富，且在一段时间后能自负盈亏甚至盈利。[6]加里(Gary)等人研究发现小组贷款能提高贷款效率，小组成员间的相互监督有助于减少道德风险。[7][8]，诸多研究认为小额贷款等金融支持对增加农民收入十分重要。[9][10]顾书贵等人指出，中国农村金融的发展须以小额贷款为主。[11][12]范香梅、何建刚比较了国际公认有效的四种小额贷款模式在运作机制上的差异，发现以连带责任替代抵押担保、以市场化利率取代贴息利率及采用动态贷款激励是这些模式成功的关键。[13]还有一些研究认为，团体贷款共同担保、动态激励和定期还款安排是小额贷款组织的成功机制。[14][15]

    为推进农村金融的改革和创新及社会主义新农村建设，中国银监会于2006年12月20日颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，开始实施农村小额贷款公司、村镇银行、农民资金互助组织的试点工作。2008年5月4日，中国人民银行和中国银监会发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，要求推进小额贷款公司的试点工作，引导资金流向农村，有效配置金融资源，改善农村金融服务。2008年10月12日，党的十七届三中全会审议通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，号召大力发展农村小额贷款，增加农村贷款投入，建立现代农村金融制度，支持“三农”发展。2008年12月25日，共青团和中国银监会发布《关于实施农村青年创业小额贷款的指导意见》，要求实施农村青年创业小额贷款，帮助和扶持农村青年创业就业，以金融创新为动力着力解决农村青年创业的资金瓶颈问题。2010年5月13日，发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域，允许民间资本兴办金融机构。在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，放宽对金融机构的股比。

    为认真贯彻《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》和江苏、省《关于加快推进金融业改革发展的意见》精神，进一步深化农村金融改革，完善农村金融服务体系，促进社会主义新农村建设，江苏省在2007年11月24日发布了《省关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》，专门成立了省农村小额贷款组织试点工作领导小组，领导小组就农村小额贷款组织设立了一系列规范，如规定营业场所必须在乡镇，80%以上贷款资金必须用于农业、农村和农民；设定公司注册资本金下限，苏南地区为5000万元，苏中为3000万元，苏北为2000万元。江苏省在全国最早探索成立了小额贷款公司，并且是目前成立家数最多的省份。江苏省还是全国各个试点小额贷款公司的省份中，率先在“小额贷款公司”前冠名“农村”并明确将公司定位为支持“三农”发展的小型金融机构。2008年8月28日，苏北第一家民营小额贷款公司——淮阴区恒丰农村小额贷款有限公司正式挂牌成立，这标志着苏北农村小额贷款试点工作取得了突破性的进展，标志着全省金融改革创新迈出了新步伐。2009年6月，江苏省下发了《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，从2009年起至2012年底，农村小额贷款公司等各类新型农村金融组织可获得6项奖补扶持。目前，江苏省已有13个市102个县（市、区）、经济开发区获准参加农村小额贷款组织试点。

    随着农村经济的转型，农村人口的生产与消费需求迅速增长，而金融需求更为强烈。农村贷款“面广、额小、本高”的特征，让追求利益最大化的商业银行避而远之。在农村发展小额贷款组织，面向“三农”提供小额贷款服务，对弥补农村金融功能缺陷，引导民间借贷规范发展，更好地为社会主义新农村建设提供资金支持有着十分重要的意义。农村资金严重“贫血”，金融服务供给不足，已经成为农村经济发展的掣肘，农村金融改革势在必行。据预测，江苏省2010年农村新进入劳动适龄人口数在51.48万人左右。他们有文化基础、实践磨炼、创业激情和创造潜能。2009年9月28日，在江苏省实施农村青年创业小额贷款工作现场推进会上，江苏省黄莉新副指示全省实施农村青年创业小额贷款工作要坚持以服务农村青年增收成才为主线，以提供小额贷款资金帮扶为重要途径，进一步加大组织化推动力度，提高市场化运作水平，培育区域化发展特色，不断提升实施农村青年创业小额贷款工作水平。发展农村小额贷款组织能使更多的农户贷到资金进行创业或投资，以增加收入。农村小额贷款组织能及时解决农村青年所需的创业资金，实现以创业带动就业，促进新农村建设和城乡协调发展，维护社会稳定，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。发展农村小额贷款组织对弥补农村金融功能缺陷，引导民间借贷规范发展，更好地为社会主义新农村建设提供资金支持有着十分重要的意义。

    二、制约农村小额贷款组织发展的瓶颈分析

    江苏省自2008年7月首批农村小额贷款公司挂牌以来，已有逾100家农村小额贷款公司正式成立，资金储备突破100亿元，为破解农村贷款难问题发挥了积极作用。有统计数据显示，2010年江苏农村小额贷款有望帮助农民多增收20亿元。目前，江苏农村小额贷款公司营业场所都设在乡镇以下，以农业、农村、农户专业经济合作组织和涉农中小企业为主要服务对象，用于支持“三农”的贷款资金不得低于80%。目前正在筹建的各家农村小额贷款公司中，资本金最高的达到3亿元，最低的也有5000万元，已有逾50亿元原先活跃于农村民间借贷市场的社会资金被引导进入农村小额贷款公司，支持“三农”发展。我们很欣喜地看到，江苏在小额贷款组织方面做了很多有益的探索，例如既鼓励发展又防范风险。同时，我们更要清醒地看到，在试点过程中小额贷款组织还面临着不少困境，仍需谨慎推进。

    长期以来，小额贷款主要被当做一种扶贫手段，而不是产业或行业行为，现行的金融法规严禁非金融机构从事金融业务，只有部分商业性小额贷款组织得到了有关部门的允许进行试点。目前，我国的商业性小额贷款组织是经济产物。虽然商业性小额贷款组织事实上已经存在，且目前经营情况良好，但由于处于试点阶段，其法律定位模糊，在市场准入与退出、日常监管方面缺乏法律依据，有关借贷主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、违约责任和权益保障等都没有通过有关法律来明确，法律法规环境的缺失了商业性小额贷款组织的可持续发展。

    小额贷款组织健康发展的一个重要基础就是健全完善的信用体系和担保机制，但是在广大农村，农户信用等级评定不合理，评定具有较大的盲目性和随意性。另一方面，农户的金融意识和信用观念淡薄，将小额贷款看做是的救济款，在担保制度缺失的背景下，只贷不还，逃废债务成为难以避免的现象。同时，小额信贷机构的内控制度不严，风险控制机制软化，贷款责任制难以落实，这也形成了大量的问题贷款。

    虽然商业性小额贷款组织事实上已经存在，且目前经营情况良好，但由于处于试点阶段，商业性小额贷款组织仍普遍缺乏贷款风险管理人才与技术，对宏观经济与市场变化的把握能力不如商业银行，因此贷款管理能力受到影响，增加了贷款投向的风险，随着时间的推移可能会出现不良贷款。

    当前，商业性小额贷款组织在中国人民银行的指导框架下，围绕当地制定的《小额贷款组织试点实施方案》开展业务活动，并接受由当地组成的协调小组的管理，实行非审慎性监管。但是，有关部门对具体监管方式仍然未能作出统一规定，协调小组并非专门的监管组织，不具有行政主体资格。另外，商业性小额贷款组织的投资人又多为非金融专业人才。因此，提高监管的有效性迫在眉睫。

    小额贷款组织具有分支网点少、覆盖面窄的天然劣势。从目前情况看，小额贷款组织在资源网络和资金实力方面也有较大困难。特别是，由于现有的小额贷款试点规定小额贷款组织不能吸收储蓄，使得小额贷款组织的资金来源受到。因此，资金来源的可持续性和多元化是制约小额贷款组织生存和发展的一个关键问题。

    完善的公司治理结构是农村小额贷款组织成功并走上可持续发展道路的关键，商业性小额贷款组织的组织架构、制度框架在中国人民银行指导下已初步建立，但在内部管理授权、职责划分、激励约束等方面仍存在薄弱环节。特别应当重视的是，由于时间关系和经验不足，商业性小额贷款组织尚未制定出一套完善的内控风险评估机制。

    三、国内外成功经验简介

    （一）国外经验

    国外小额贷款组织的成功模式可以为我国农村小额贷款组织的发展提供借鉴。

    1.非组织模式。创建于1974年的孟加拉国的格莱明乡村银行模式是一种非组织从事小额贷款的例子。20世纪80年代，在支持下，格莱明乡村银行转化为一个的银行，但其实质上仍为非组织。格莱明乡村银行为摆脱依赖补贴的负面形象自1998年起不再接受和国际机构援助资金的注入，还针对客户需求和同行竞争压力，开始发放额度较大的中小型企业贷款。格莱明乡村银行面向以小组为基础的农户组织，要求同一社区内社会经济地位相近的人自愿组成贷款小组，小组成员相互帮助选择项目，相互监督项目实施，相互承担还贷责任，并在小组基础上建立中心作为进行贷款交易和技术培训的场所，要求农户定期参加中心活动。对于遵守纪律、在项目成功的基础上按时还款的农户，格莱明乡村银行实行连续放款。经营机构本身实行商业化管理，特别是以工作量核定为中心的成本核算。

    2.正规金融机构模式。印度尼西亚人民银行小额贷款部是正规金融机构从事小额贷款的模式。印度尼西亚人民银行小额贷款部下设地区人民银行、基层银行和营业中心。营业中心是基本经营单位，核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，执行贷款发放与回收。机构内部建立激励机制。营业中心实行核算，每年的经营利润在第二年分配给员工。实行商业贷款利率以覆盖成本年利率。如果借款者在1个月内能按时还款，银行将每月返回本金作为奖励；储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。这种使印度尼西亚人民银行小额贷款部吸收了印度尼西亚大量农户手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。印度尼西亚人民银行严格分离银行的社会服务职能和盈利职能，银行不承担对农户的培训、教育等义务。印度尼西亚人民银行小额贷款部高利率和鼓励储蓄的，使金融机构实现了财务上的可持续性。

    3.金融机构和非组织紧密联系模式。印度国有开发银行——印度农业和农村发展银行(NABARD)是将非正规农户互助组与正规金融业务结合起来从事小额贷款的模式。该模式通过其员工和合作伙伴（亦称互助促进机构，指基层商业银行／信用社／农户合作组织／准机构）对由15～20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户互助组内部先进行储蓄和贷款活动（俗称轮转基金），验收后直接或通过基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。对提供社会中介和金融中介服务的合作伙伴提供能力建设和员工培训支持，并对基层商业银行提供的小额贷款提供再贷款支持。

    4.社区合作银行模式和村银行模式。社区合作银行是完全由社员管理的自助式金融机构。它由特定的群体或机构组织管理。合作银行是一个民主的、不以营利为目的的金融合作社。它由所有社员拥有并管理，每个社员有一票的投票权来选举合作社的负责人。村银行是国际社区资助基金会创建的一种提供小额贷款的组织形式，它采用经济民主化的方式运作，提供市场利率的贷款是其主要业务。村银行小组就是由10～50人组成的互助小组，小组成员每周或每两周开一次会，小组会为自己提供三种基本服务：提供小额自我就业贷款来开办或扩大自己的生意；提供一种储蓄激励和一种储蓄的方法；建立一个提供互助并鼓励自立的社区为基础的系统。村银行的成员相互担保并在组织内部采用民主集中制的原则。

    5.国家级小额贷款批发基金模式。孟加拉国批发式小额贷款机构是一个成功的自主性批发小额贷款机构，受到了国际小额贷款产业界的广泛关注和推崇。为了集中管理国内外捐助机构和的注入资金，并推动小额贷款机构的持续发展，孟加拉于1990年设立了农村就业支持基金会，系非营利性股份制公司，由国内外赠款和国际金融组织贷款组成。其董事会成员由7名的社会知名人士组成，和其中两名成员由推荐，另外4名成员由16人组成的理事会推选。该模式仅对符合其标准的合作机构提供免于担保的小额贷款批发业务。基金会通过现场调查，审计和提交会计报表对合作机构实行监督，并帮助其制定长期发展规划。

    （二）国内经验

    目前，国内也涌现出了不少成功模式，如河南省的“政担企银模式”、浙江省的“小组担保模式”、湖南省的“农民专业合作社形式”和湖北省的“行业协会担保模式”等。

    1.政担企银模式。该模式为：注资成立担保公司+企业入股担保公司+股东企业内部联保+金融机构授信放贷。该模式较好地解决了中小企业融资过程中担保不足问题，与担保基金完全由注资和纯商业经营的担保公司相比较，带有明显的扶持和企业互助性质。该模式特点是：(1)担保公司有背景作为依托，金融机构认同程度较高，银企合作意愿较强。(2)企业入股，有利于担保公司实行公司化运作、商业化经营。(3)公司不以营利为目的，互助担保费用非常少，企业融资成本低，(4)贷款企业均为公司股东，可以促使企业审慎使用贷款资金，提高经营效益。(5)担保公司在企业融资过程中承担着资金再分配作用，有助于强化担保公司的监督管理职能和企业之间的互助联保意识。同时，贷款拉开梯次，企业还款时间具有明显间隔，减少了企业还款压力，有助于防范贷款风险。其具体做法是：具有法人资格或完全民事行为能力的经营企业，经营稳定，有较好信誉，缴纳一定的资本金后，即可申请成为公司股东。股东取得贷款必须有担保公司提供担保，担保基金由担保公司统一存入贷款金融机构。基金主要来源于两部分，一部分是注资，一部分是企业入股。在自愿、互惠、互利、诚信的基础上，3个～5个公司股东又组成若干个联保小组，互助担保小组按区域或行业设置，金融机构按照各自的行业管理规定和企业资信状况，确定不同授信额度。

    2.小组担保模式。该模式由3位～5位农民自愿组成贷款联保小组，申请贷款时相互担保，不再需要农民提供实物抵押，单组贷款额为50万元～100万元，贷款利率在基准利率的基础上下浮20%。浙江省的这种贷款模式具有“自愿联保、一次核定、随用随借、周转使用”的特点，有效破解了农民贷款难题，并以其零抵押、低利率、高额度、零门槛、方便快捷等受到了农民欢迎。一位村支书说：“农户贷款互相担保，还本付息互相监督，谁坏了这个规矩，失掉了信用，谁就会被开除出联保小组，从此就会被村里看不起，所以大家非常守信，本息从未出现拖欠。”

    3.行业协会联保模式。该贷款由粮油行业协会会员组成联合担保贷款小组，共同出资设立风险担保金，并相互承担连带责任。会员按照联保小组授信总额的25%缴存保证金，由协会收取后存入保证金专户，然后会员即可获得贷款。该贷款的风险补偿机制较强，同时实行连带担保补偿和保证金补偿。若借款会员不能按期归还贷款本息，则从保证金账户直接扣收，保证金余额不足部分，由协会补齐。该模式实行商业保险补偿。协会为借款会员办理人身意外伤害保险和财产保险，并指定贷款组织为第一受益人。同时实行捐赠补偿。借款会员在遭遇不可抗拒风险损失时，由协会组织其他联保会员对其进行捐赠，捐赠款项主要用于偿还贷款。

    四、建议

    农村小额贷款组织的诞生是金融改革的一次突破性进展。小额贷款组织具有多种优势。例如，投资要带动民间投资关键是解决民间投资的融资难问题，而小额贷款组织恰好能解决此问题。本文对发展我国农村小额贷款组织提出的对策建议如下：

    （一）建立农村信用体系，促进农村小额贷款组织发展

    贫困地区的信用制度供给严重滞后，特别是实际中的公共金融陷阱以及正式制度的缺失、非正式制度的扭曲，形成了农村金融上信用关系的扭曲和行为主体的逆向选择、道德风险，增加了信用过程的交易费用，降低了小额贷款机构的绩效。因此，应规范信用评级，建立农村信用体系，在贫困地区加强诚信的宣传，从而降低道德风险。要尽快制定和执行维护社会信用的法律，完善法律中有关债权保护的法律条款，确保信用关系中债权人的权益不受侵犯。要加大对广大借款人信用观念的教育，宣讲国家相关，树立“诚信为本，借债还钱”思想，消除不良借款心理。

    （二）拓宽小额贷款组织融资渠道，放宽“银行业金融机构控股”等转制要求

    资金不足是农村小额贷款组织发展的主要原因之一。出于风险控制的考虑，农村小额贷款公司现在不允许吸收公众存款，只能运用其股东的自有资金和特定机构的批发性融资。多元化的资金来源是商业性小额贷款的经营基础。作为正式的工商企业，农村小额贷款公司应允许拥有合理合法的资金来源，这样才能实现可持续发展。因此，应允许农村小额贷款公司在转型为村镇银行时维持原有的股权结构基本不变，商业银行可以参股，但不一定为最大股东。民营资本（甚至外资）保持一定的持股比例，乃至成为控股股东，能促进小额贷款公司转制后股权结构的完善，以及继续发挥其原有灵活的经营风格和独特的竞争特点，有利于推动农村小额贷款事业的可持续发展。至于对小额贷款公司转制后的风险的担心，监管部门可以严把转制准入关，加强非现场监管及现场检查，对村镇银行资本充足率、资产损失准备充足率等方面实施持续动态监管，而不一定要求商业银行作为主发起人和控股股东。同时，希望转制为村镇银行的小额贷款公司应该对管理人员提出更高的任职要求，如10年以上的银行从业经验、8年以上的管理经验等，以求引进银行管理专家，提高决策管理水平。要看到农村缺资金，更要看到农村缺制度。

    （三）建立和健全对农村小额贷款组织的信用担保体系，进行杠杆融资

    信用就是资本，而且是既重要又有效的资本。支持信用的是支配的现实的和未来的资产，包括财政收入和土地、矿山等资源。可以充分利用其信用和资产，通过运用市场化的新型融资工具募集产业发展资金。信用保证制度是发达国家中小企业使用率最高且效果最佳的一种金融支持制度。因此，可以设立担保机构，担保机构的组织形式可以为由省财政局或国资委出资成立的社团法人等非营利性机构；担保对象明确为小额贷款公司；担保期限以短期为主，担保额度不宜过大；担保机构对小额贷款公司注入一部分资金，其他民间资本注入大部分资金，比如说担保机构注资20%左右，民间资本注资80%左右；如果借款人无力偿还贷款时，贷款损失由担保机构所注入的资金来偿还，这样，民间资本的风险就可以大大降低，由此激发民间资本对小额贷款公司的热情，小额贷款公司的资金问题就能很好地解决。此外，在担保机构有盈利的情况下，可以提存一定比例的盈余收入转为风险基金，以使担保资金可持续化。

    （四）支持民间资本参与农村金融改制

    支持民间资本以入股方式参与农村信用社的增资扩股乃至改组改制，放宽最低出资比例的。鼓励民间资本参与农村资金互助社和农业保险机构的改制工作。鼓励民间资本发起设立农村金融中介服务机构。

    （五）建立小额贷款组织行业协会，规范市场行为

    实践经验表明，当一个经济群体高速发展并且面临着许多共性问题和困难时，就有必要成立一个由该群体成员组成的协会，协助会员解决普遍面临的热点、难点问题，协助制定和实施有关的，维护会员的合法权益，为会员提供各类社会化服务，规范会员的市场行为。目前，小额贷款组织与主管部门、合作机构的沟通比较散乱，在经营中遇到问题大多向各自所在地区金融办反映。随着小额贷款组织队伍的逐渐庞大，需要一个组织将这些共性的问题与主管部门协调解决，为金融机构牵线搭桥；而且，小额贷款组织需要一个自律组织来规范行业行为，需要一个平台来相互交流借鉴。同时，小额贷款从业人员需要接受专业培训，并通过从业人员资格认定。随着小额贷款组织行业协会的成立，这些问题都将迎刃而解，而且小额贷款组织会迎来一个新的发展阶段。

    （六）提高小额贷款组织主体和借款人的素质

    目前，小额贷款组织主体的文化程度普遍不高，业务水平亟待提高，这就迫切地需要提高整个农村金融队伍的业务素质和知识水平。国内外成功经验表明，对小额贷款借款人的培训是小额贷款成功的关键所在。小额贷款借款人是市场中的弱势群体，他们对迅速变化的市场反应不够灵敏。因此，国际上开展的小额贷款项目都要对小额贷款借款人进行大规模培训，提高他们把握市场和新技术以及运用贷款的能力。为此，国际小额贷款项目均要拿出一大笔培训资金来。我国农村小额贷款借款人同样亟待培训，他们不但需要了解新的技术，特别是要学会如何应对市场的需求，不断调整自己的种植、养殖项目以及生产方式。有了较好的培训，就能大大提高投资项目的成功率，也能减少小额贷款的风险。所以，有关部门应拨出专项资金，加强培训小额贷款项目的借款人。

    （七）积极利用各地团组织，促进农村青年创业小额贷款业务

    各地团组织在农村青年创业小额贷款工作实践中探索出了5种基本工作模式。一是信用贷款型，即共青团组织推荐优秀人才和优秀项目，通过申请获得涉农银行业金融机构无需担保的信用贷款。二是青年互助型，即共青团组织发起或成立的杰出青年农谊会、农村青年乡镇（民营）企业家协会、农村青年创业者协会等组织的成员之间采用互保、联保，获得涉农银行业金融机构的贷款。三是产业带动型，即共青团组织动员农业产业化龙头企业，以产业为纽带，帮助初始创业的农村青年获得涉农银行业金融机构的贷款。四是扶持型，即经共青团组织推荐，农村青年创业小额贷款享受财政贴息补助。五是社会帮扶型，即共青团组织发挥联系广泛的组织优势，整合社会资源，动员成功创业青年和社会各界捐资成立各类专项基金或创办担保机构，为农村青年创业小额贷款提供贴息补助或风险担保。

    不断延伸服务，对获得农村小额贷款的青年进行结对帮扶，切实做好创业项目的跟踪服务和信息反馈。农村青年创业小额贷款可采用小额信用、抵押、质押、自然人担保和法人担保等担保形式。贷款额度要根据借款申请人的创业投资规模、道德品质、信用记录、自有资金、经营能力、偿债能力等因素进行评级授信，符合借款条件的可实行信用贷款，但额度原则上控制在3万元以内，最高不超过5万元；抵押、质押和保证担保（含联保）贷款额度视借款人的实际情况确定。贷款期限要与贷款实际用途、生产周期、还款来源相匹配，最长不超过3年。贷款利率原则上不超过中国人民银行公布的同期同档次的基准利率上浮20%。

    村党支部、村委会（居委会）深入挖掘推荐农村青年优质创业项目。贷款组织会同乡镇（街道）团委对借款人进行初步筛选。乡镇（街道）团委将筛选结果报团县委，团县委进行筛选后，将对项目的意见通知乡镇（街道）团委。乡镇（街道）团委按照团县委通知将项目推荐给贷款组织。经团组织推荐的项目可享受农村青年创业小额贷款优惠，否则，不得享受此优惠。

    （八）建立权责对等的小额贷款组织的法人治理结构

    首先，重新调整股权结构。一是规范入股准入制度。对入股者要适当筛选，鼓励有一定资金实力、善于研究银行经营管理的法人参股，同时可以参照《公司法》的规定，适当允许先进的技术和管理经验折合股份入股。二是引入普通股和优先股。由于小额贷款组织现有的资格股和投资股还不是公司法意义上的股权形式，它的设立是为了满足服务三农和盈利性需求的双重目的，但无形中也削弱了对小额贷款组织管理者的激励和约束机制。建议将现有的股权进行整合，设置普通股和优先股，对职工和法人持股侧重于普通股，对相对分散的自然人建议归入优先股，对股权的转让、股东维权方面都增加一些透明的制度平台。同时按比例预留一部分股份、股息作为留存收益，可以为推行股权激励计划做准备。

    其次，真正发挥监事会的监督职能。监事会在设置上必须，成员由股东代表与职工代表组成，要让财务审计专家来担任监事会成员，使监事会真正运转起来，而不是让有行政隶属关系的审计部门代为行使权利。同时赋予监事会更大的权利，如对业务、财务的审计权，对管理层的监察权，对董事会重大决策的否决权，对股东大会的特别召集权等，使监事会行使的职责不受制于董事会。监事会认为决议违法或存在严重不当事项时，应发表意见，并报告股东大会。同时监事会应广泛听取和收集股东的建议，听取各界的反映，特别是服务“三农”的效果及问题，及时向董事会和高级管理层提出改进建议，对股东会和全体股东负责。

    再次，强化公司治理结构中的相互制衡关系。现代化的公司治理结构实质就是股东和管理层之间的博弈，就是要在经营管理中找到两者的平衡点，就是要对“三会一层”的内部组织机构制定明确的职责分工和议决事议程。农村小额贷款组织应培养股东的参与性和监督性，把涉及改革与发展及高管人员任命等重大问题全部交由股东讨论决定。定期做好信息披露，从而切实提高其经营管理的透明度。要充分采纳股东参与民主管理的好意见、好建议，对股东提出的质询和质疑，必须予以合理说明和妥善处理。股东会、董事会和监事会各自有不同的职权范围，这些职责应该是明确具体的，行使职权的时间也不一样，谁都有约束亦均不能越权行事，从而形成了彼此间的相互制约关系。因此建立权责对等的小额贷款组织法人治理结构，就必须构建股东会、董事会、监事会三位一体的制衡机制。

    最后，加强对“三会一层”的评价机制。公司治理就是在调动经营者的积极性的同时约束经营者背离所有者的行为。因此，只有建立科学的激励、约束与评价机制，才能使高级管理层的报酬与经营业绩挂钩，使管理人员的行为更加规范，才能使得小额贷款组织治理结构得以稳固和发展。小额贷款组织要完善对“三会一层”的民主测评，落实“股东公认”的价值取向，强化门槛，使评议结果直接与高级管理层的业绩水平和薪酬挂钩。要充分利用正向激励机制，通过奖金、股权、企业年金等报酬制度将高级管理层对个人效用最大化的追求转化为对小额贷款组织利润最大化的追求。要建立管理人员的薪酬披露制度，做到公开、透明、合理。要充分运用约见谈话、实绩分析等新的考核方式，在股东大会年报中对高级管理层的履职情况进行总体评价。

    （九）建立科学的监管机制

    要建立科学的监管机制，各级监管部门要督促建立健全农村小额贷款制度和办法，加强对农村小额贷款业务的指导和检查，严肃查处违法违规经营行为。须加强农村小额贷款组织的风险控制，继续完善农村小额贷款制度和流程，保证程序到位、管理到位、风险控制到位。建议全面推行农村小额贷款客户经理制，根据客户经理的营销能力、业务素质、前期业绩和业务区域的经济发展水平等，建立充分覆盖风险、成本和收益的小额贷款利率自主浮动机制，合理确定客户经理的贷款权限。根据当地经济发展状况和自身管理能力，科学确定客户的小额贷款授信额度，对超过小额授信额度的大额贷款需求，必须按照有关规定采取保证、抵（质）押等贷款方式发放。切实加强贷款“三查”，贷前要认真考察借款人的还款能力，深入分析评价贷款风险；贷中要严格执行农村小额贷款双签审批制，全面实行贷款上柜台，实现贷款管理与款项发放的分离；贷后要定期深入管辖村镇，及时了解和掌握借款人生产经营情况，严格监督贷款实际用途。建议加强和改进农村小额贷款统计分析和风险预警，及时跟踪了解农村小额贷款业务进展情况。要积极探索建立农村小额贷款风险的转移、分担和补偿机制，把发展农村小额贷款与农村小额保险业务结合起来，与当地担保体系建设情况结合起来。还要将农村小额贷款主体真实性作为审计的重要内容，对挪用贷款、顶冒名贷款及违规贷款须及时采取取消授信、停止放贷、限期收回和资产保全等措施，并严肃追究有关责任人的责任。