城市社区居家养老的困境及对策思考_以广州为例_刘波

摘要：面对日益严峻的老龄化形势,广州市积极探索社区居家养老的新型养老模式，成为全国的典范。文章总结广州城市社区居家养老实践和运行成效及面临的困境,提出进一步完善城市社区居家养老的对策，以期广州市能够尽快构建完善的社区居家养老之路。

关键词：老龄化；城市社区；居家养老；广州

Abstract:With the aging population posing chal-lenges,Guangzhou has been actively exploring the ur-ban community home care as a national model.This paper analyzes the development,operation and problems of home care for the aged,and strategies to further im-prove home care in urban communities of Guangzhou.

Keywords:aging;urban community;home care;Guangzhou

一、广州市城市社区居家养老的实践和运行成效

广州市主要通过星光之家、养老服务网点和养老服务系统-平安钟急救呼援服务三大主线构建社区养老服务体系。从2001年底开始,广州市按照民政部建设“星光之家”的要求，于2001年11月颁布了《广州市社区老年福利服务星光计划实施意见》，争取3年内在社区居委和街道分批新建和扩建、改建社区老年人福利服务设施和活动场所，使广州市每个社区居委会有100至120平方米的服务站点，每条行政街有300至350平方米的老人服务中心；在农村，使每个镇的敬老院都达到省一级敬老院的标准，逐步建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持；在服务内容上，逐步覆盖住养、入户服务、紧急援助、日间照料、文体娱乐、保健康复等多项内容①。至2002年12月，广州市已投资15亿元，建成528个星光老年之家，至今，已建成1460个星光老年之家，覆盖率达到全市97%的街镇和社区。2010年《广州市星光老年之家管理办法》明确指出实行主导、民政主管、街道主办、社会参与的管理，规定星光老年之家的建设资金由市财政一般预算、市福利彩票公益金、区（县级市）财政分别按30％、30％、40％的比例负担。市级资金（包括市财政一般预算和市福利彩票公益金）对一个项目只给予一次性资助，最高资助金额各不超过200万元②。

广州市社区居家养老服务经历了从试点到全覆盖，再到管理制度建立的过程。2005年广州市《关于推进我市社区居家养老服务工作的意见》中规划,在越秀、荔湾、海珠、天河、东山等5个区16条街道开展了社区居家养老服务试点工作，强调3到5年时间,建立以国家兴办的养老服务机构为示范,以多种所有制形式兴办的养老服务机构为骨干,以社区老年福利服务设施为依托,以居家养老为基础的社区养老服务体系；建成覆盖全市的以日托护理服务和上门护理服务为主要内容的社区居家养老服务网络；构筑投资主体多元化、管理规范化、运行机制市场化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的社区养老服务新格局③。到2006年，由广州市民政局与市劳动保障局、市卫生局、市财政局，联合印发的《关于进一步推进我市社区居家养老服务工作的通知》中，将社区居家养老服务从原来的16条街道扩展到越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗等7个区所有的106条街道。2007年《关于进一步加强老年人社区管理服务工作的意见》明确指出，继续抓好越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、萝岗7个区的社区居家养老服务工作，并扩大到全市范围④。截止2007年底，广州市共有110个街道开展了不同形式的社区居家养老服务，占全市街道的85%，享受服务的老人有4239名，其中购买的有38人。到2009年，社区居家养老服务已覆盖全市街道（见图）。

广州市社区居家养老服务网点覆盖趋势

2008年12月31日广州市民政局颁发《广州市社区居家养老服务实施办法》，规定购买居家养老服务经费由市、区(县级市)两级财政按1：1的比例分担，鼓励社区居家养老服务部设置社会工作岗位，购买服务在同等条件下，优先购买专业的社会工作服务。2012年9月19日颁发的《广州市社区居家养老服务实施办法》修订版中规定老人数1万名以上的街镇应逐步设立居家养老服务示范中心，符合条件的老人最高每月享受价值400元购买的居家养老服务，养老机构中，服务人员与服务对象的比例不得低于1:10。

平安钟急救呼援服务是广州市社区居家养老服务的一个特色项目。2005年，广州市正式启动星光平安钟呼援服务，用户可

城市社区居家养老的困境及对策思考

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—以广州为例

□刘波杨雪莲

(广州大学公共管理学院,广东广州

510006)享受24小时急救求助、社区服务咨询、上门关怀、家政服务、义工援助等服务。对于“三无”救济孤寡、低收入孤老、优抚孤老、百岁老人、一级以上伤残军人等弱势群体属于购买服务对象，可免费享用。2006年，越秀区和荔湾区等开展了老年人“平安钟”建设试点，并有480户老人家庭安装了“平安钟”，2007年，广州市各个社区已覆盖了平安钟服务，有1900多名老人享受了此项服务。到2010年，广州市全面实施为90岁以上老人免费安装使用“平安通”，越秀区为80岁以上老人免费安装，全市累计安装“平安通”11267户。目前，有3.5万户的80周岁以上老年人免费安装了“平安通”。

从起步以来，广州市一直高度重视社区居家养老服务工作，通过制定和统筹规划不断推进、规范和监督社区居家养老服务工作。各区街结合实际情况，利用资源优势，配合广州市的各项养老，积极探索社区居家养老管理新方式，形成了以越秀区（以物业公司为依托）、荔湾区金花街（以社区服务中心为依托）、天河区员村街（以星光老年之家为依托）、白云区松洲街（以民办福利机构依托）为代表的社区居家养老模式。广州市社区居家养老经过十多年的实践，目前已初具规模，取得了一定成效。服务设施有所改善，社区日间照料服务逐步拓展，全市建有日间托老机构40个，居家养老服务部146个，全覆盖全市各街道、镇,各街道都由购买服务建立家庭综合服务中心与星光老人之家，有

1.1万名弱势困难老年人群体按200-400元/人/月的标准，享受购买社区居家养老服务。广州今年将新建40个日间托老机构、5个省级居家养老服务示范中心、400个农村老年人活动站点，进一步完善包括智能化居家养老在内的养老服务设施。

二、广州市城市社区居家养老面临的困境

1．社区居家养老存在真空

目前而言，我国除了老年人保障这一基本法和独生子女家庭补贴的外，都是各级、各地区实行了的老年人和居家养老法规，例如，广州近几年颁布的《广州市劳动和社会保障局关于广州市社会化管理特殊人员参加居家养老暂行办法的补充通知》、《广州市社区居家养老服务实施办法》、《广州市星光老年之家管理办法》等。关于养老服务方面的法律条款基本上散见于不同的法律法规中，急缺一部全国性的专门用于规范养老服务方面的法律法规，这样很容易造成由于位阶较低、规范性不强而严重影响的实施。而且，老年人的养老服务综合性很强，还涉及到财政资金、机构建设与改造、医疗服务、养老服务、服务标准、评估体系等各方面内容，而现有的法规显然无法满足我国养老服务发展的要求。目前广州市只在重视社区居家养老的规模发展效应，对于养老服务项目的监督法规相对薄弱。例如，广州市户籍空挂的这部分老人（指城市内部的人户分离人口），由于目前没有社区居家养老的接管方面的相关规定，他们在社区居家养老方面的需求基本无人管理，无法就地享受居家养老服务，处于社区养老服务的真空地带。

2．社区居家养老管理较为紊乱

一方面，内不顺，存在多头管理。在现有的养老体系中老年人的老年设施、医疗费用、看病就医、养老保险分别属于民政局、医保局、卫生局、社保局管理，各部门间条块分割，很难形成合力为老年人提供服务，缺乏一个统一的牵头部门和强有力的领导机构。负责老年人的管理服务部门有老龄办、老干部局和人力资源和社会保障部。就广州登峰街街道而言，涉及老年服务职责的管理部门有社区居民委员会、居家养老服务中心、登峰街家庭综合服务中心和退休职工管理委员会，各部门间职责重叠，各自为政，缺乏有效配合。生活照料、家政服务、康复保健、医疗卫生、学习娱乐等为老服务的社区资源缺乏有机整合和统一管理，养老公共服务资源的整合达不到边际效益最大化。、市场和社会之间互动不够，各种为老服务资源的衔接机制尚待建立，为老服务体系尚未形成；另一方面，缺乏统筹规划和监督管理，执行中频频走样。由于为老服务缺乏统筹规划，引致总量不足、设施简陋、功能单一、发展不平衡、投入不足、专业化程度不高、市场监管有待加强等问题。社区居家养老服务实际上只在极少数社区开展，有的甚至仍停留在书面文件阶段，严重影响社区居家养老服务的整体发展水平。如广州市星光之家计划推行的目的是丰富老人特别是低龄健康的空巢老人的生活，但由于的执行缺乏有效的监管，星光之家并没有如老人所向往的得到持续发展和完善，不少星光之家已经“名存实亡”，无法发挥为老服务的功能。调研发现大多数街道的星光老人之家和家庭综合服务中心，变成家政介绍所、少儿临托中心、或麻将馆，老人散步的林荫道成了街道居委收费创收的停车场所。

3．社区居家养老资源严重匮乏

①养老资金渠道单一，资金严重不足。经费缺乏严重制约了社区居家养老服务的发展，导致居家养老服务覆盖面窄，补贴标准低，服务内容少，服务层次低，使得真正享有社区居家养老服务的老年人数量较低，与推行“普惠型”的居家养老服务之路相差甚远。

②服务队伍建设滞后。首先，专业人才严重匮乏。广州社会工作实践与深圳、上海等城市相比，人才积累还较薄弱。如注册社工师和助理社工师，目前北京有5612人；深圳2009年底有2134人；广州市2010年底才有1424人。社工专业学生短缺，广州市7所高校和2所职校每年培养的毕业生不到500人；其次，为老服务队伍层次较低，主要是以“4050”失业人员构成，整体素质不高，基本没有接受过正规的专业教育和职业培训，缺乏老年人服务的专业化知识和技能，服务内容没有统一标准，服务项目不够丰富，无法充分满足老年人的多元化服务需求；最后，义工队伍建设滞后。由于义工缺乏，激励和培训机制不健全，志愿者服务立法滞后，与社区居家养老服务的实际需求还存在较大差距，发挥的作用非常有限。

③养老服务设施薄弱。近年来，广州市建设了一批社区服务中心、社区卫生服务中心（站）、文化室、托老中心等服务设施，但这些服务设施普遍规模小、档次低、适用性差、设施不全、条件有限、缺乏统筹管理，不利于居家养老向连片辐射、连锁经营、统一管理的模式发展，难以形成全市性社会化居家养老服务大格局。

4．社区居家养老服务内容变相窄化

随着我国老龄化、高龄化和空巢化加剧，养老服务内容不能局限于满足老年人的日常基本生活照顾需要，而是更应该关心老年群体的精神慰藉、心理抚慰、自我性、归属感、文化教育、社会参与、自身价值和法律维权等高层次需求。据报道称，广州市近七成老年人有情绪低落或忧郁等感觉，空巢老人将近一半。而社区卫生服务机构是老年人就医机构的首选，有34.98%的老人会到社区医院看病。

笔者在走访的过程中了解到，越秀区自2011年四月起实施越秀区综合养老服务券，服务券分A、B、C三类，根据老人的生活状况条件分别每月发放60张、40张、20张服务券。老人可以在本区已公布的服务机构和指定服务范围内，自主选择所需服务内容，根据自身情况领取服务券，但实施的结果并非令人满意，服务券的初衷是提供多元化服务内容，却变成仅为老人提供一些基础家政服务的狭窄观念。而且街道工作人员告诉我们，一个社区大概只有十来人申领了服务券，其原因不是老人们不愿意申领，而是老人们并不知道有这样的服务,这项服务并没有在各社区进行宣传推广，而只是在老人生活确实困难的情况下才会由居委会出面，为老人申领这项服务,社区90%以上的老人无法享受此项服务。本身应该惠及更多老人的服务却并没有真正得到贯彻，服务内涵变相窄化。

5．社区居家养老观念淡薄

首先，养老认识不足。由于宣传与推广力度不够，社区居家养老的社会意识相对薄弱，支持社区居家养老服务的社会氛围尚未形成，对于老年人的爱心活动还没有在整个社会得到共识，大多数企业、慈善组织很少去关注我国老龄社会的现状并积极参与到关注老年人生活的公益活动中。同时，社区居家养老作为一种新型模式，还没有得到老年人的广泛认同，普遍感到陌生，认为社区居家服务只是针对困难、鳏寡孤独、残疾等特殊老人的服务，对于除特殊老人以外的这一巨大老年群体的养老服务上关注甚少。此外，部分老人的传统养老观念还没转变，对于收费服务的养老项目还不太愿意接受，有偿服务开展比较困难，社区居家养老的社会影响力和参与度有限。

其次，非正式社会支持缺失。老人们的日常人际关系主要集中在邻里、亲戚、朋友的社会支持上。但快速的城市化和大规模的人口迁移，让老人原有的社会支持弱化甚至消失。空巢老人在陌生的城市和社区里，不能得到情感寄托。在笔者走访的登峰街街道社区的空巢老人家中，几乎无一例外的反映邻里关系冷漠疏远，居住十几年甚至几十年也不清楚左右邻居的姓名和家庭情况。特别是那些操持乡音的老人，在广州这座现代化的都市更是感到寂寞和孤单。

三、广州市城市社区居家养老的完善对策

1．主导统领是社区居家养老的关键所在

①加强养老立法保障。今后，应加快制定相关的专门法律，如《老年人福利法》、《老年人养老法》等，只有如此，才能真正推动我国养老事业的建设和发展。

②组织协调相关部门，加强老龄部门的建设与指导。应统筹规划，科学布局，负责协调社区居家养老推进中出现的利益分配和调整问题，理顺各部门间在养老服务事业中的职责，各部门应设立专门为老工作岗位，建立各部门间的老年项目信息共享平台，努力挖掘各种社会资源，并将已有的社区居家养老服务内容与其整合，构建一个完善的社区居家养老体系，将其作为一个整体性的工作而不是归结为某一居家养老机构的职责，这样才能更好地发挥街道和社区的重要作用。同时，提高老龄职能部门的行政级别，发挥老龄委对社区居家养老工作的协调指导和监督作用。

2．完善是社区居家养老的有力保障

①推行智能养老战略。通过智能化系统平台实现“没有围墙的养老服务”，这种借力高科技的居家养老服务信息平台可以让老人在无人看顾的情况下坐享安全放心的养老服务。

②建立常规及预警机制。一是建立老年人突发事件应急预案机制；二是建立老年人日常问候机制。社区可以对老人进行分类，将其社区内老人分为独居老人、空巢老人、高龄老人、残疾老人，通过分类情况采取不同的问候方式。对于老人没有自理能力的，采取定期的问候制度；而对于那些能行动的老人采取不定期的问候制度。

③构建无缝隙的社区养老服务网络体系。社区居家养老服务体系的建设主要包括硬件建设和软件建设两部分。硬件建设，指供老年人使用的养老服务设施，包括日间托老机构、老年活动中心、居家养老服务部、家庭综合服务中心、星光老人之家等。软件建设是指为社区居家养老服务所建立的制度、人员配备、资金支持等。软硬两手抓才能把社区居家养老服务建设落到实处，从服务设施到服务内容，再到服务人员，服务制度完善完备。提供的社区居家养老服务以生活照料、医疗保健、精神慰藉、文体活动、法律维权和公益参与等几个方面来构建无缝隙的养老服务体系。

④建立专业化服务队伍机制。养老服务专业性较强，各级应该重视社区工作者这一新型职业，提高社区工作者的专业化水平和整体素质。应该鼓励高等院校加强社区服务、社会工作、老年护理、心理学等专业的建设，大力发展养老服务专业教育，为社会培养老年服务专业人才，建立一支高素质的居家养老服务队伍。同时，大力发展义工队伍。积极鼓励义工参与到社区居家养老服务的事业中来，借鉴国外先进经验，加强对义工的招募、培训、评价和激励机制建设，根据义工的服务信息建立义工档案，并进行分类和精细化管理，使义工可以尽可能的发挥所长，为社区服务，大力发展志愿者活动，建设一支成熟的义工队伍。

3．市场运作是社区居家养老的重要手段

①拓宽社会化养老渠道。应该动员社会力量和民间资本多渠道、多形式筹建养老资金，采取由补贴购买，委托专业化的养老服务组织管理，则通过中立的评估机构发挥监管作用。首先，加强与企事业单位的合作；如广州市白云区恒福社会工作服务社，依托街道共建,该社由广州市白云区供销合作联社出资。另外，广州市越秀区东湖街的社区居家养老服务采取与广州市建筑集团物业管理公司合作的形式也是一大亮点。公司安排专门的工程技术人员为老人提供电器维修、水电检查、清洁消毒服务；号召青年志愿者协助开展社区居家养老活动，还注资40多万元用于托老中心的医疗、康复、娱乐等设施的配置；其次，加强与非营利组织的合作；最后，建立志愿者组织鼓励机制，对志愿者进行绩效评估，并将志愿者经历与升学、就业等挂钩。

②推进老龄产业化发展。一是鼓励老年用品市场发展。根据老年人的需求，提供适合老年人需求的商品。比如，健康食品、药物牙膏、保健品、小型电冰箱、能够看近又能看远的变焦镜和老花镜、带放大镜的指甲剪、迷你型寻物器、吃药定时器等；二是重视老年住宅社区建设。由于老年人生理和心理方面的变化，对居住、生活环境等方面与其他年龄层的人口相比有许多特殊需求。如北京的老年住宅在建筑设计和规划方面做了一定的尝试。东方太阳城为了体现“退休者的社区”设计理念，在整体住宅规划中专门设计建造了适合老年人居住的连廊式公寓。社区内除高档别墅外均采取无障碍设计，方便轮椅进出的坡道、防滑地板砖、公用走廊的贴墙扶手栏杆和地面照明灯，室内还设计了专供老年人使用的紧急呼叫系统。广州市同样可在老年住宅社区方面进行尝试，与房地产开发商合作，探寻广州市老年社区发展项目，建立广州现代化住宅新形式。

4．社会氛围是社区居家养老的坚实基础

①转变传统养老观念，提高社区居家养老的社会共识。新型的社区居家养老理念是惠及社区的每一位老年人，支持老人融入社区，融入社会，充分发挥社区资源共享机制，增强老人对社区的认同感和归属感，并愿意为社区发展做贡献。同时，加大对社区居家养老的宣传推广，提高社会公众对居家养老的认知度和认可度，认同和支持养老服务人才培养的氛围，培育全社会浓厚的敬老、爱老、助老的良好社会风气。

②鼓励老人参与社会交往。社区组织和开展各种社会活动，培养老人的参与意识，引导积极参与社区活动的各项决策，老年人可以在社会活动中增进老年人的身心健康，还可以通过社会交往增加老年人之间、邻里之间的联系。首先，通过电视、广播、网络等渠道，积极宣传老年人的生活现状，引导社会关注这一弱势群体；其次，社区工作者要经常与老人进行沟通交流，帮助他们更好地了解社区居家养老模式及其服务；再次，发展志愿者队伍，采取一对一互助、朋辈小组等方式，为老人提供定期、定时的联系和服务；最后，发挥老年人余热，在社区为老年人提供一些力所能及的工作。

③加强国际养老交流与合作。营造良好的老龄社会环境，鼓励和调动社会各界参与老龄事业的发展。积极开展老龄领域全球性及区域性的多边和双边交流与合作，学习国际养老机构的先进管理经验，加强与养老服务业的国际交流。广州可以借助毗邻港澳的优势，充分借鉴港澳养老服务先进经验，加强与港澳养老机构合作，加快广州养老服务创新发展。在社区服务的理论方面，多举办学术研讨活动，交流并探索适合国内居家养老的先进服务理念；在社区服务实践中，加强人才交流，定期输送国内优秀社工到港澳进修学习，使更多社区服务经验、理念、方式服务与广州市社区居家养老服务项目。积极引进临终关怀、痴呆护理、康复训练等品牌服务，不断丰富服务内容，创新服务手段，提高养老服务水平，逐步实现从封闭型向开放型、救济型向福利型、单纯供养型向供养康复型的三个转变。如广州市老人院2002年获广东省质量认证中心颁发ISO9001:2000国际质量认证，加强与圣公会福利协会和中山医科大、广州医学院合作，打响了老年痴呆症护理、老年康复和临终关怀等全国一流的服务品牌。

基金项目：教育部人文社会科学项目《区域公共管理视角下的社会保障对接》（11YJC630124）。

注释：

①广州市.印发广州市社区老年福利服务星光计划实施意见的通知（穗府[2001]49号）[EB/OL].http://www.gz.gov.cn，2001,11,13。

②广州市民政局.关于印发广州市星光老年之家管理办法的通知（穗民[2010]253号）[EB/OL].http://www.gzmz.gov.cn, 2010,08,23。

③广州市社会福利和社会事务处.关于推进我市社区居家养老服务工作的意见[EB/OL].http://www.gdmz.gov.cn,2005,06,08。

④广州市.关于进一步加强老年人社区管理服务工作的意见（穗府办[2007]17号）[EB/OL].http://www.gz.gov. cn，2007,05,08。

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作者简介：

刘波(1971年-),女,浙江宁波人，法学博士，广州大学公共管理学院副教授。研究方向：社会保障与公共。

杨雪莲（1986年-),女,广州大学行政管理硕士。研究方向：城市公共管理与社会保障。