城市基础设施投融资方式的探索

                                 中国石油大学 刘子斌

内容摘要: 基础设施是国民经济发展的基础，是衡量投资环境的一项重要内容，也是提高城乡人民物质文化生活水平的基本保障,从整个国民经济机构来看基础设施是我国几经发展的薄弱环节。当前我城市化速度加快,特别是2008年奥运会的主办对我国城市基础建设提出了更高的要求.长期以来我国基础设施建设的投融资不合理，融资渠道单一，公用事业的商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重等制约了我国基础设施的发展。因此，如何改革城市基础设施投融资，进一步整合城市基础设施资源, 促进我国城市基础设施进一步发展是当前亟待研究的重要课题。

关键字: 基础设施投融资   经营城市  职能与改革

1、城市基础设施的内容

城市基础设施包括技术基础设施和福利基础设施两方面的内容。前者包括市政工程、能源、交通、通讯、城市供水、污水处理等，后者涉及住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施。基础设施是国民经济发展的基础，是衡量投资环境的一项重要内容，同时也是提高城乡人民物质文化生活水平的基本保障。比较世界各国近现代经济的发展，那些经济发达的国家和地区基础设施都相当完备，而经济落后的地区基础设施相对簿弱，成为制约国民经济发展的主要因素。 

由于基础设施建设具有消费的准公共物品性、经营的自然垄断性和投资的资金集合性等特点，这就使得在管理的时候常常陷入两难的境地。一方面，基础设施建设必须由出面引导和监管，以维护公众利益；另一方面，必须引入竞争机制，以提高效率。 

2城市基础设施建设投融资对经济增长贡献

根据1978－2002年我国城市基础设施投资和GDP资料，测算我国城市基础设施建设投资对国民经济增长贡献。初步测算结果：（1）尽管城市国民经济发展并非完全依赖基础设施建设投资，但城市基础设施建设投资必定推动国民经济发展。（2）城市基础设施建设投资是国民经济发展先行指标，但时滞只有1年，投资对经济发展作用总体上具有周期短、见效快的特点。（3）城市基础设施建设投资对国民经济贡献的量化关系为：每100元的城市基础设施建设投资将会产生172元的增加值。

3我国基础设施建设制约因素的现状分析

第一，投融资不合理，融资渠道单一。

我国基础设施建设长期基本上实行的是单一管理，城市建设资金的筹措、使用和管理由包揽。融资渠道窄，财力有限，这是造成我国城市基础设施建设规模过小的主要原因。

作为我国城市基础设施建设投融资方式探索较早得的上海市，于1992年开始加大城市基础设施投融资改革，改变了过去投资的单一渠道，实现了资本化运作。从1992年至1996年，上海市用于城市基础设施的建设资金1480亿元，相当于整个80年代的8倍，从1996年至2000年，上海市用于城市基础设施的建设资金2300亿元，相当于“八五”时期的l．8倍。在庞大的基础设施投资中，财政投入仅占1/10，其他资金来源于市场化的多渠道融资方式，具体包括以下几种：（1）出资。包括财政贷款、土地批租收入、各类城市建设性收费。（2）国际资本市场融资。19年，上海成功利用国际资本建设地铁一号线。之后，利用外资步伐大大加快，通过世界银行和亚洲开发银行融资，解决了杨浦大桥、污水治理工程、内外线高架等重大工程的建设资金。到1996年底，不包括在沪46家外资金融机构的贷款，上海直接利用外资进行交通、邮电等基础设施建设的资金高达100多亿美元。（3）发行城市建设债券。如发行浦东建设债券及市政建设债券、煤气建设债券等，为提高城市居民煤气普及率、加快高架路等重大市政项目建设发挥了重要作用。（4）市政设施专营权出让。上海市通过城市建设投资公司融资建成南浦大桥和杨浦大桥后，即对这两座大桥的经营权进行了转让，一举获得资金25亿元，并利用这笔资金建成了徐浦大桥。同时，又通过转让延安东路隧道的专营权建成了隧道南线……再如沪嘉高速公路、沪宁高速公路上海段、延安高架桥西段，都是由出资建设后，转给国内外企业经营的。通过经营权的转让，存量资产变成了增量资产。迄今，上海市已通过出让部分城市基础设施的专营权而获得了20余亿美元的资金。（5）组建上市股份公司，吸收社会闲散资金。1992年6月成立凌桥自来水公司，向社会发行股行份制的企业。稍后成立的原水股份有限公司是上海市自来水行业的第二家上市公司，它开创性地利用直接融资手段，建设投资额达30亿元的城市基础项目--黄浦江上游引水二期工程，日供原水能力达560万立方米。此外，股份合作制企业也在给水行业出现，完全由职工集资持股浦东清溪自来水公司，前身是浦东外高桥水厂，改制股份合作制企业后，自负盈亏，一举扭亏为盈。（6）吸引大企业投资基础建设。如上海实业等6大投资（金融）集团公司，已开始承担部分基础设施建设。像延安路高架中段建设工程，在27亿元的投资中，上海建工集团就投下了5亿元的巨资，开了国有企业投资上海市政设施的先例。（7）融通社会基金。如借用市社会保障基金。（8）采用BOT(建设-经营-移交)方式融资。近几年，上海市通过BOT方式，建设了一大批重大基础设施项目，解决了大型基础设施项目资金需求大、投入不足的难题。不仅市在运作项目，区同样在运作项目。随着城市建设中市区两级管理的确立，区域性城建项目的资金筹措和还贷也向多元化方向发展。通过投融资改革，上海已经建立了一套以为主导、多元化、高效率、良性发展的基础设施投融资，使上海市城市建设在过去10年中发生了根本性变化，为上海城市经济的发展奠定了坚实基础。 

第二，公用事业的商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重。城市建设涉及到城市产品的供给问题。城市产品的供给从理论上来说包括两大部分共，即私人物品和公共物品。公共物品中又包括了纯公共物品和准公共物品。私人物品由私人或者说由民间来提供，纯公物品由来提供；准公共物品由和企业联合提供。但这种认识目前也发生了一些变化，由于技术及制度设计方面的原因，在很多国家，一部分纯公共物品或者准公共物品也越来越具有私人物品的某些性质和特征，因此，原来由提供的物品，也可以由非的多元化资本提供。公用事业的产品，如自来水、燃气、热力和公交一直都被认为不属于商品范畴。这种观点淡化了公用事业产品的价格，使它们长期处于低价运营状态，价格不能反映生产实际成本，价格与价值背离。为维持其运营，每年都要给公用事业企业以巨额补贴。这一方面增加了财政负担，另一方面使公用事业企业的性亏损和经营混在一起，难以划清，无法对企业经营状况进行考核，不利于公用事业企业激励机制的形成，在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题。由于没有形成规范合理的定价机制，尽管国家有明文规定：“公用事业产品的调价本着居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则。”但是这一原则的确定本身就使公用事业产品价格与其实际生产成本脱离。因此，公用事业企业虽然在价格测算中千方百计使其反映成本，但经部门审批后，最终出台的价格仍与成本相去甚远，需财政补贴支持。这种价格机制人为因素较大，受决策者的影响比较明显，而且每次调价都缺乏明确原则，只能解决临时问题，没有形成规范合理的价格机制。

第三，城市建设投资公司市场主体地位没有真正体现。我国一部分已经建立城市建设投资开发的公司大部分主要依靠贷款运作，由于一些投资无法收回，出现经营困难。而作为开放城市的上海市，由于其投融资开放时间早，资金运作与国际接轨，城市建设投资公司实现了资本化运作，公司成立以来累计筹措的资金用于城市基础设施项目建设。从资金构成来看，上海市城市建设投资公司的基础资金来源主要包括性协调资金、各类征管的城市收费、国内外融资、盘活城市存量等等。其投资方式的主要特点是项目的权责分明。一般由公司代表直接投资某些项目，并形成公司的固定资产。例如，投资额近13．3亿元的杨浦大桥，自建成之日起，产权即归城市建设投资公司所有，同时该公司承担向亚洲开发银行归还全部贷款的责任；对于不能形成固定资产的项目，按决策程序审定后予以资金核销；对于经营性、生产性、收费性的城建项目，由该公司通过银行与建设单位签订借款合同，实行贷款建设。除了投资、融资、用资以外，该公司还充分发挥资本运作的市场功能，致力于开发项目投资和资产经营。到目前为止，上海市城市建设投资公司已拥有全资公司9家，控股和参股子公司26家，实现累计盈利11亿元。同时，通过资产的授权经营，公司积累的资产已超过830亿元，是成立时的10余倍，公司的资产负债率由79%降为45%以下，以城市建设投资公司为主体的城市基础设施融资，已初步形成了“货币--实物--货币”的良性循环。

4城市建设投融资需要转变观念 

　　20世纪90年代后期，随着经营城市理念的提出和树立，我国一些先进城市从城市经营的现实需求出发，相继实施城建投融资建投资公司，作为城市授权经营城市基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资金投入城市建设的平台和载体。例如上海长沙、重庆、武汉等城市，均有成功的实践。经过多年的运作，这些城市的城建投融资途径、运作方式和手段等方面都发生了根本性变化，对城市建设与发展起到重要的推动作用。近几年建设与发展速度较快的区市，如城市经营取得显著效果的青岛开发区、城阳区等，也是在投融资上进行大胆尝试和改革并建立城市投资发展公司的结果。但从总体上讲，很多城市的市一级城建投融资与城市发展和加入WTO的客观要求不相适应。主要原因是思想观念转变不够，仍然认为城市基础设施、公共事业必须是国有国营，没能建立起适应市场经济发展要求的城市基础设施投融资，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入。其实，城市公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于管理和经营就可以获得稳定的收益和利润。青岛公交改革的成功实践已经印证了这一点。因此，只要面向社会开放城市基础设施的建设、管理和经营权，善于对城市资源和资本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投入城市基础建设，促进城市的快速发展和环境改善。 思维的转变可以释放出极大的生产力，上海市用“借鸡生蛋”的投融资方式在城建资金筹措上做出大文章的例子可让我们看出转变观念的必要性。 

5城市建设投融资改革的基本思路与构想

借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应当是逐步建立“引导、社会参与、市场运作”的投融资新模式、新格局。把资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的根本保证。

市场经济条件下，由于不能直接从事城市经营项目的直接运作，因此不少城市和县区从城市经营的现实需求出发，先后建立了城市发展投资公司，作为城市授权经营城市基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资源投入城市建设的平台和载体。如上海重庆、武汉、呼和浩特、长沙等城市以及青岛的开发区、城阳区等，在这方面均有成功的实践。相反，没有设立投资发展公司，或者虽然设了，但其主要职能却限定在房地产等一般产业领域，没有赋予它们城市基础设施的经营权，不能行使城市基础设施建设的投融资功能，不具备“城市运营商”的地位和能力，这就了大项目建设和城市资源的开发与经营。因此，必须对城市建设与发展投融资进行改革。 

6城市发展急需融资载体和平台 

党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中明确提出，要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施等领域；要引入竞争机制，积极推行投资主体多元化，加快推进和完善垄断行业改革。这进一步坚定了我们深化基础设施投融资改革的决心和信心。

按照党的十六届三中全会精神的要求，如何逐渐以间接手段社会投资，同时积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，提高投资效益，放大投资的效能，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济发展步伐，是当前城市基础设施投融资改革的主要目标和重要课题。近几年许多城市在建设与发展领域，不断借鉴和探索城市经营的思路与模式，取得了重大成就，有力地促进了各项事业的发展，极大地改善了城市环境，使城市功能不断完善。但是由于受思想观念的制约，不少城市建设的资金瓶颈和障碍还没有完全打破，严重制约着城市发展，为此充分认识实施投融资改革重要性和紧迫性，借鉴先进城市的成功经验，进一步深化城建投融资的改革，在城建领域建立和培植的投融资主体。 

6.1模式类型与选择 

　　目前，国内城市的投融资载体有两种模式：一是在一个城市设立一家投资公司，全面负责城市基础设施的开发与经营，像武汉、呼和浩特等城市就是实行这种模式，由赋予其成片或区域性土地的初级开发职能。呼和浩特市还授权其城市发展投资经营公司为30km2新市区的建设业主，并成立了金桥新区建设管理委员会和投资经营公司，一套人马两块牌子。这样做的好处是可以对城市基础设施与资产进行系统运作、统一断。二是按行业设立几家投资公司，如上海还成立了水务公司、长沙成立了交通投资公司等。建议没有设立城市发展投资公司的城市，可以建委系统骨干公司为主组建城市发展投资公司，并赋予其基础设施投资经营权。适当时机在供水、供气等领域设立投融资公司，或者按照开发项目、区域成立投融资公司，以形成适度的竞争格局。 

　　3.2改革思路与构想 

　　参照国内先进城市的经验与做法，我国城市基础设施投融资机制改革的思路，应首先将城市基础设施的建设项目按有无收益来确定其经营属性，并分为非经营性项目和可经营性项目，再根据项目的经营属性、类别及等级决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。其中，非经营性项目的投资主体由承担，资金来源以财政拨款为主，所有权也归所有。但是在具体实施的过程中，要注意引入竞争机制，实行招投标制度，以利于提高项目的投资效益。对于经营性项目则面向社会，按市场经济的模式进行运作。在项目符合城市发展规划和产业导向的前提下，其投资主体可以是国有企业、民营企业或外资企业等。通过公开、公平、公正的招投标，使融资、建设、管理、及运营一体化地交于投资方自行决策，自担风险，其权益归投资方所有。这样就可以逐步建立起举债和还贷良性循环的城市基础设施投融资长效机制。这一改革思路的关键是科学地区分非经营性项目和经营性项目，按项目的经营属性分类操作。操作主体是由管理的、从事城市建设投融资业务的城市建设投资公司。实践中可以通过以下具体融资与运营方式得以实现： 

　　（1）资产变现。主要是针对价值相对较小，产权关系清晰，服务网络性要求较低，便于社会化经营的城市基础设施资产。如固体废弃物收集处理设施、自来水生产设施、燃气生产设施、污水处理装置和公交客运场站等。其资产变现可以通过招投标方式，以现时的市场价格出售给社会经营者，以便回收国家资金，用于其他项目的建设。 

（2）指定专营权。即基础设施特许经营。主要是针对一次性投资较大，服务网络性要求较高的新建项目资产，如高速公路、地铁隧道和高架大桥等。这类资产具有自然垄断经营的特点，可通过城建投资公司面向社会的有限招标，选定一家企业给予专营权，或者由直接将专营权授予给城建投资公司进行经营。在一定的时限内（如果需要的话，可长达20～30年）按照双方就服务的质量和价格达成一致，由企业向社会提供公共服务。同时，企业承担基础设施投资，承诺企业的投资回报。 其在我国应用最早的是ＢＯＴ方式。ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）的定义一般是指城市基础设施的“建设一经营一转让”的一种方式，是以和企业之间达成协议为前提，由向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一城镇基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束，企业按约定将该设施移交给部门，转由指定部门经营和管理。

（3）权益转让。主要是针对资产不宜分割，服务系统性很强，对城市居民生活密切相关的公用事业类项目资产，如上下水管网、燃气管道、电力输配线路等。这类项目首先必须保证足够的财政投入予以建成，然后可试点将项目资产的权益分割为一定标准的金融单位，采取国有股转让、法人股转让、收益权抵押等多种方式，将其中部分资产向社会投资者进行权益转让。 

　　（4）合同承包。主要是针对设施项目由投资完成，所有权属于，但该项目资产的管理和经营以合同的方式交由社会经营者负责，负责监督。如道路绿地养护、区域道路清扫、河道涵洞维修等。具体是由授权的投融资公司代表和社会承包经营者签订承包合同，在承包期限内，按项目实际需要支付一定的养护管理费用，并进行监察督促，社会经营者按合同规定的要求进行运营管理 

　　（5）土地经营开发。目前的土地收购储备制度仍存在明显缺陷：一是土地处于储备状态时没有体现和利用其价值；二是土地收购、储备与土地的初级开发不能很好地配套，影响土地增值，增加了的负担解决这些问题需要实行土地经营全过程的市场化运作，即选择性的投资公司储备土地并按照政处于储备状态的土地价值，又能发挥城建投资公司基础设施投资功能，顺利实施成片土地或区域性基础设施配套，并从土地交易收益中收回配套资金，实现土地升值。由于性城建投资公司或地产经营公司与有着紧密联系，同时又拥有较强的融资能力，不但能够保证的落实到位，同时也有效解决需要与可能之间的矛盾，简化资金运作程序，从整体上提高土地经营效益。

（6）发行债券，直接融资。 

7完善经济调节、市场监管和公共服务职能

放开基础设施建设经营市场，不但不能减少的管理职能，反而对的职能提出了更高更严格的要求。改革基础设施投融资，放开城市基础设施建设经营市场，必须同步推动职能的转变和进一步完善。

　　一是强化对基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度，提高规划的前瞻性、科学性和透明度；加强事先控制和事后评价，依据法律法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件进行管理，实现由直接管理者向市场监管者的角色转变。 

　　二是改革基础设施项目行政审批制度。公开投资审批程序，简化投资审批手续，提高投资审批效率；增强为投资者服务的意识，增加为投资者决策服务的内容，降低投资者商务成本。，投资管理和部门要加强基础设施项目的前期工作，增加透明度和项目推介力度，为投资者提供可供决策和选择的项目；对社会投资项目要尽快地逐步实行核准制和备案制。 

　　三是搭建“投资服务”平台，完善投资服务体系。进一步建立和完善投资服务体系，通过网络、杂志等宣传和信息发布渠道以及组建中介服务机构，建立“投资北京”服务平台，为社会投资落户北京提供渠道和窗口。平台将通过开展项目和投资的“中介服务”及办理相应审批手续的“后勤化服务”，建立全市投资服务网络，筛选和储备投资项目，实现资金与项目对接，培育市场化招商引资体系；平台将为投资者提供全方位咨询服务，使其投资愿望成为可能，减少不规范运作和暗箱操作；平台将向及时反馈投资人意见和要求，并通过市场研究向提供相关建议。 

　　四是维护市场公平竞争秩序。部门要按照“公开、公正、公平”的原则，对参与城市基础设施建设的国有资本、民间资本和外资一视同仁，项目采取公开招标等方式选择投资者，实现公平竞争。 

　　五是合理土地使用，将土地一级开发作为土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段。重大城市基础设施项目开工前，由规划、土地管理部门冻结轨道交通、高速公路及城市水系等待建重要基础设施周边1000-3000米范围内土地，通过招标进行土地一级开发，增值收益用于城市基础设施建设。 

　　六是充分利用社会中介机构，聘请重大基础设施项目融资顾问，征集优秀融资方案，综合利用信贷、债券(含企业债和市政债)、信托、股权融资等金融工具和融资方式，满足基础设施建设资金需要，寻求社会效益和经济效益最大化。同时积极培育社会中介服务体系，规范经纪人行为，发挥投资咨询、监理、评估、担保、法律、审计等社会中介机构在投融资中的作用，形成良好的投融资综合环境。 

　　七是加强相关法规体系建设。加快本市基础设施市场开放规则的研究制定工作，当前市场开放有两个关键：一是形成新的城市基础设施产品和服务价格的定价机制。资本的目的在于盈利，如果没有合理的价格回报机制支撑，就无法有效吸引社会资本的积极参与，以市场化为导向的城市基础设施投融资改革就很难获得成功。因此，必须改革原有基础设施产品和服务的定价机制，依据市场原则，逐步建立起具有足够激励作用的科学的定价机制和动态调整办法；二是要建立起一套相对稳定的既能适合中国特色，又能与国际惯例接轨的招商规则。充分发挥“投资北京”平台的作用，利用信息，披露会、媒体信息发布等形式，发布城市基础设施投资信息，把信息发布作为市的重要内容。 

8民间资本注入城市基础设施建设。民间资本是城市改革的重要组成部分。有必要对其进一步的说明。 

8.1民营企业参与城市基础设施投资具有巨大的资源空间 

--城市化是一个国家迈向现代化的必经之路，也是现代化的必然结果。城市化进程的加快要求城市基础设施水平不断提高，以适应人民对生活水平提高的要求。

--中国快速发展的城市化进程对城市基础设施领域提出了巨大的资金需求

8.2民营企业参与城市基础设施投资具有充足的民间资本基础 

--从国内金融资源看：城乡居民储蓄存款余额约8万亿元，储蓄率高达40%，居民个人金融资产增长率保持20%。 

--从居民支出结构发生变化看：消费性支出比例逐渐减少，投资支出比例逐渐增加。居民成为储蓄和投资的重要力量。 

--随着资本市场的进一步发展，利用民间资本进行基础设施建设的空间较大。 

8.2投资环境日趋完善和管理城市观念的变化为民营企业参与基础设施投资提供了条件

--信用建设已为各级地方所重视并成为倡导的方针，创办金融安全区等活动为民营企业参与基础设施投资奠定了基础，特别是国家计委、建设部和国家环保总局三部门联合颁布的“关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见”进一步为民营企业参与城市基础设施投资指明了方向，各地也正在进行污水处理收费、固体垃圾收费和供热等方面的改革。投资多元化已是大势所趋。 

--职能正在发生转变。职能转变的目标是：的职责是提供一个稳健的投资环境，以公平有效的方针降低投资回报的风险溢价和消费者的消费成本，提高基础设施的服务水平和服务质量。监管的基本原则是：制订基础设施项目的准入制度、制订产品定价规则和保障基础设施的普遍服务功能。 

--部分发达地区在民营企业参与基础设施投资方面已经迈出了成功一步。例如，安徽国祯环保节能科技股份有限公司依靠自己的优势于2002年初成功中标了国内第一个BOT国际招标污水处理项目----广东省新会市东郊污水处理厂，实现了和民营企业的“双赢”。但企业要迅速发展，面临的一个主要困难就是资金问题，目前该公司已就开工的两个污水处理厂正式申请国家开发银行贷款，开行也同意受理了这两个项目并尽快开展了评审工作，打算通过试点，摸索出一套关于开发银行支持民营企业参与城市基础设施投资的信贷，为今后广泛开展业务奠定基础。 

--民营企业参与基础设施建设的前景广阔，潜力巨大。由于民营投资具有较高的效率、清晰的激励机制和较佳的风险管理，可使项目运作的整体风险降低，提高社会资本运营的效率。

8.3民间资本有希望进入的城市基础设施主要有：

（1）经济基础设施

公用设施：供水排水、供燃气、供热、公园、环卫设施、排污系统、固体废弃物收集和处理系统、电信的用户驻地网等；

公共工程：道路、桥梁等；

其它交通：地铁、城市交通、港口、码头、机场等。

（2）社会基础设施

 幼托、学校、文化艺术体育场馆、医院诊所等。

但是以上所列仅只是目前的情况。一方面，民间投资具有水银泻地、无孔不入的特点；另一方面，越来越多的城市不仅有了“不求所有、只求所在”的开放意识，而且有了“保护公民合法所有权”的信用观念。情投意合，两相情愿。

8.4民间资本投资城市基础设施的基本方式是特许权经营。为了大面积地促进民间资本的投资，方面需要采取法制化的、规范性的措施，也就是建立特许权经营制度。需要从项目审批制度走向特许权经营制度，特许权制度包括法规与合同两个层次。

第一个层次，由省级（或地级市）颁布关于特许权经营的地方性法规，建立起较高级别的依据和原则规范，同时又具有较好的透明度。

《北京市城市基础设施特许经营办法》自2003年10月1日起施行，这是全国第一部特许权经营法规，其开创性意义自不待言。

第二个层次，有了法规和基础之后，具体到每一个基础设施项目，由城市和民间投资者签订特许权经营协议，以合同的方式确保项目的商业化运作。除了关于工程规范、服务质量等因项目而异的内容之外，特许权协议的主要内容是关于商务、财务、法规的条款，其基本宗旨可概括为尽可能提高项目经营条件的确定性与合理性，也就是规范项目的盈利。

总之，为吸引民间资本进入城市Content abstract: The infrastructure is the national economy national economy

development foundation, is weighs the investment environment an

important content, also is raises the city and countryside people

matter culture living standard the basic safeguard,From the entire national economy national economy organization looked .the infrastructure is our country several passes through the development the weak link. The current my urbanization speed speeds

up,Specially in 2008 Olympic Games' sponsor set a higher request to our

country city infrastructureSince long ago our country infrastructure construction throws the financing system not to be  unreasonable, finances the channel solely,

public utilities  Commodity  of character manifests not fully, the price reform lag,

the financial burden was heavy and so on to restrict our country .infrastructure development. Therefore, how reforms the city .infrastructure to throw the financing system, further conformity city .infrastructure resources, Promotes important topic which the our country city infrastructure

further development is current urgently awaits to study.

Key words: The infrastructure throws financing to manage the city government

function and the government reforms .city infrastructure content