明代地方行政机构的设置与特点

　明代地方机构的设置，虽然基本上因袭了元朝的行省制度，但是又根据封建集权制发展的需要做了创新和调整，终于形成了自上而下、纵横交错的网络体系。在汉族居住地区，明代基本上实行省、府、县三级制，其间虽掺有省、州二级制和省、府、州、县四级制，但所占比重不大。在少数民族居住地区，明朝则根据传统的民族特点，设置了军政合一的边疆管理机构以及土司制、都司制等不同形式的机构，对维护明朝的君主集权制统治和社会安定，促进边疆开发都产生了巨大影响。 

　　一、“三司”机构的设置 

　　明朝开国初年，地方机构设置一仍元朝旧制，设立行中书省或中书分省。行中书省的长官称参知政事和平章政事，对辖区民、政、军、财诸方面拥有“无所不统”的大权。行中书省的内属机构与职官编制，也大致和中书省一致。这种机构设置，是与朱元璋所要建立的高度集中权力于的国家是相矛盾的。 

　　洪武九年(1376年)明朝宣布改革行省领导后；设承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，号称“三司”，共同组成为省级政权机构，分别执掌行政、司法和军事。 

　　(一)承宣布政使司 

　　它是明朝法定的派驻地方的最高一级行政机构。明初定都南京后，南京及其附近地区(约当今江苏省)为朝廷直隶区，其余再设浙江、江西、福建、广东、广西、四川、山东、河南、陕西、湖广、山西、北平等l2个布政使司。明成祖迁都北京后，将北平布政任司改为北直隶，但又增设了云南和贵州两个布政使司。这样，除南、北两直隶外，共有l3个布政使司。布政使司设左、右布政使各1员(从二品)；左、右参政(从三品)与左、右参议(从四品)无定员，参政、参议因事添设，各省不等。布政使职掌一省行政，“朝廷有德泽、禁令，承流宣播，以下于有司。凡僚属满秩，廉其称职、不称职，上下其考，报抚、按以达于吏部、都察院。三年，率其府州、县正官，朝觐京师，以听察典。十年，会户版以登民数、田数”（张廷玉等：《明史》卷75《职舌志》）。布政司下还设有经历司、照磨所、理问所等办事机构。经历司设经历l人(从六品)、都事1人(从七品)，执掌收发文移之事。照磨所设照磨1人(从八品)、检校1人(正九品)，执掌管理文书卷宗之事。理问所设理问1人(从六品)，副理问1人(从七品)，提控案牍1人，执掌刑名之事。布政使司还辖有一些杂职衙门，诸如库、仓、杂造局、宝泉局、军器局、织染局等，经办有关经济、后勤物资等事务。 

　　(二)提刑按察使司 

　　它是朝廷特派在省专理司法和监察的机构。按察使司设按察使l员(正三品)，副使(正四品)、佥事(正五品)无定员，副使、佥事因事添设，各省不等。按察使执“掌一省刑名按劾之事，纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治” （张廷玉等：《明史》卷75《职舌志》）。副使、佥事“分道巡察，其兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军，各专事置” （张廷玉等：《明史》卷75《职舌志》）。这些职掌表明，按察使、副使、佥事等的职权是相当广泛的，负责一省之司法和监察事宜。按察使司下也设有经历司、照磨所、司狱司等办事机构，执掌收发文移、管理文书卷宗以及刑名之事。 

　　(三)都指挥使司 

　　它是朝廷特派在省执掌军政的军事机构。都指挥使官设都指挥使1人(正二品)、都指挥同知2人(从二品)、都指挥佥事4人(正三品)。都指挥使执“掌一方之军政，各率其卫所以隶于五府，而听于兵部”（张廷玉等：《明史》卷76《职官志》。）。都指挥使司下设有经历司、断事司、司狱司以及仓库、草场等办事及杂职机构，执掌收发文移、管理文书、刑名以及后勤物资事务等。 

　　废除行中书省，改设承宣布政使司是明代改革行省机构的重大步骤。随着上述省级三大机构的分立设置，布政使司的职责名义上仍是地方最高行政机构，但在职权范围上只是主管一省的行政和财政，这比起以前的行中书官已大为削弱。以行政立法的地位而言，原来的行中书省是中书省的分设机构，对地方拥有“无所不统”的大权，接受丞相的指挥，而布政使司则是直属机构，直接受皇帝的指挥，只是朝廷设在地方负责“上承下宣”的行政部门。因此，经此一改，就从法律制度上扭转了行中书省权力太大的弊端，而使地方权力集中于皇帝之手，加强了皇权。同时，由于省级三大机构首长俱为掌印官，彼此之间互不隶属，均直接接受朝廷的领导，这样更便于朝廷的垂直管理与控制。这样，一方面随着行政、司法、军事的明确分工，便于更加有效地进行深入管辖，提高行政效率。另一方面，由于省级长官不许兼任，权力分散，互相牵制。省内有应办的重大问题，要由“三司”议奏，听候皇帝批办。这就从组织机构上强化了朝廷对地方的直接控制，有利于维护集权制。 

　　然而，省一级“三司”互不统属的机构也带来了地方机构运转不灵的缺陷。因为根据规定，“三司”各司其职，每遇“大事”，布政使须“会都、按议”，再申报有关部门批准。特别是遇到地方“民变”或，布按二司无权调动，须向朝廷申报，往往易使地方形成“失控”的被动局面。适应着加强对地方统治的需要，“巡抚”建制于宣德年间产生。宣德八年(1433年)明朝在发布设置“巡抚”的谕旨中指出：设立巡抚“等巡州县，务宣德意，抚民人，扶植善类。一切税粮皆从尔设法区处，必使人不劳困，输不后期，卫所屯田，从尔比较，水田圩岸，亦从提督，使耕耘以时，水旱无患，应有便民之事，悉具奏闻”（孙承泽：《天府广记》卷23。）。这道谕旨明确地规定了巡抚有主持地方政务的职责，目的在于节制“三司”，统领一省或一地区的政务。及至万历年间，张居正任内阁首辅时，更进一步总结“巡抚”的职掌是“措处钱粮，调停赋役，整饬武备，抚安军民”（张居正：《张文忠公全集》卷l3。）。“巡抚”总领一省军民大政，“三司”悉听节制的新已逐步形成。但一般“巡抚”只是管辖一个省，而在正德年间农民及“倭寇”入侵往往涉及数省，于是明朝又加派兵部尚书都察院御史身份的“总督"去总管数省，于是又出现了“总督”一职。明代后期，总督某某等地军务兼理粮饷，巡抚某某等府州县兼管河道的官名相继出现，表现了地方机构权力渐趋集中的新特点。但是从明代机构上看，官方法定规章上仍以“三司”分治省政为主，“巡抚”和管辖范围更广的“总督”始终是临时差派，在行政立法地位上仍被视为京官。只是到了清代，总督、巡抚才正式演变成为省级最高地方行政长官，并且具有较为完备的机构建制与衙门。 

　　明代省级地方机构与职官的设置，具有浓烈的封建主义集权制的色彩。机构的建制是围绕着扩大皇权、加强控制而进行调整和设置的。明后期的“总督”、“巡抚”仍为临时性质“建制”，并非常设机构，且其名称、所辖范围也大不一致，尚未形成为一级地方。因此，从总的来看，“三司”为明代行省机构的基本。这种对防止地方政权形成，杜绝割据势力的隐患是有其特殊作用的。 

　　二、健全府、州、县的机构设置 

　　明朝为了确保行使权力至基层和持久稳定，除对省级机构进行“一分为三”的机构改革和推行“三司”制外，对省以下机构的调整和设置也极其重视。朱元璋目睹元末地方机构的，州县贪污的种种弊政，在他建立明王朝以后，就特别注意整顿地方机构。《典故纪闻》记载他曾对群臣说：“朕昔在民间时，见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦，视之漠然，心实怒之。”同时又指出县官“多奸而弄法，蠹政厉民，靡所不至。遂使君听不宣，政事日坏；加以凶荒，弱者不能聊生，强者而去为盗” （明官修：《明太祖实录》卷174。）。地方机构的迫使百姓无以为生，自然直接危及王朝的统治。因此，朱元璋对地方机构的刷新与调整也较为严格，除裁撤元朝的“路”级机构外，健全了府、州、县机构的设置与管辖。洪武十七年(1384年)还制定了《府州县条例》八事，“颁示天下永远遵守”（张廷玉等：《明史》卷75（职官志) 。），强调各级机构都要加强管理，逐级监督。还刊布了县官《到任须知》三十一条，要求县官到任后要掌握辖境内的历史政治情况，了解版籍、田粮、刑狱、司法、财赋等事，以利提高行政效率。 

　　府是省下主要的行政衙门。明初，改元朝诸路为府。洪武六年(1373年)按纳粮多少把府分为三等：纳粮20万石以上者为上府，知府为从三品；20万石以下者为中府，知府为正四品；l0万石以下者为下府，知府为从四品。后来知府一律定为正四品，全国共设有府l59个。府的机构编制职官为：设知府1员，同知，正五品，通判，正六品，同知、通判因事设置，无定员：推官1员，正七品。知府职“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”，“凡诏敕、例令、勘刹至，谨受之，下所属奉行”（张廷玉等：《明史》卷75《职官志》。），同知、通判“分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事”，推官“理刑名，赞计典”（张廷玉等：《明史》卷75《职官志》。）。府属下还设有经历司，经历1人(正八品)、知事1人(正九品)，执掌收发上下文书之事。照磨所设照磨l人(从九品)，检校1人，执掌磨勘六房卷宗之事。司狱司设司狱1人，职掌刑狱之事。 

　　州有直隶州和属州两种。直隶州是直属省管辖的，其法律地位略低于府，而较高于县，其下也可辖有少数的县。属州则隶属于府，其地位相当于县。计全国州共有234个。每州设知州1人(从五品)，掌一州之政令，同知(从六品)、判官(从七品)因事而设，无定员，职掌“佐理州政”。凡面积不到30平方里的州，又无属县，不设同知、判官。有属县的，不设同知而置判官。州之属吏还有吏目l人(从九品)，协助经办行政事务。另有儒学学正l人，训导3人，执掌教诲所属生员之事。 

　　县在明初定为三等：纳粮10万石以下者为上县，知县为从六品；6万石以下者为中县，知县为正七品；3万石以下者为下县，知县为从七品。统计全国设县1171个。县机构设知县l员，县丞l员(正八品)，主簿1员(正九品)，典史1员(从九品)。知县职掌一县之政，以催征一县赋役为中心，每l0年要按丁产变化情况编造黄册。此外，地方刑狱、治安、祭祀、赈济、贡士、读法等也为其职责。县丞、主簿协助掌管粮马、缉捕之事，典史管文书收发。一县编民如不及20里，即户数不足2200户，则县丞、主簿裁去、由典史执掌丞、簿之职务。 

　　坊、乡里、社是明朝地方的基层组织。为了编造黄册和赋役的征调，强化对基层的统治，明朝于洪武十四年(1381年)开始在县以下建立严密的基层组织，在城内设坊，近城设厢，乡都设里。规定以110户为一里，选丁粮多者l0户轮流为里长。其余百户编为l0甲、每甲设甲首1人，负责地方民政、“教化”和赋役。又规定每税粮万石为一区，选交粮量多的地主1人为粮长，专掌田赋的征收。 

　　通过以上措施，明朝健全了省以下的地方基层机构，从而为推行“户帖制”，作为核实户口、征调赋役的根据。明朝规定，凡“民始生，籍其名曰不成丁，年十六曰成丁。成丁而役，六十而免”（张廷玉等：《明史》卷78《食货志》。）。户籍管理是影响赋役征调与社会治安的环节，对因工作失误或贪赃枉法而造成“脱漏户口”者，地方机构首领官吏都要追究法律责任。“若官吏曾经三次立案取勘，已责里长文状，叮咛省谕者，事发，罪坐里长”（明官修：《明律》卷4。）。由此可见，由于明朝重视省以下地方机构的调整与建置，这就从组织上提供了加强对基层统治的保证。对贯彻官府的，安定地方社会秩序起了“下有益于民事，上有助于官司”（顾炎武：《日知录》卷8。）的重要作用。 

　　三、少数民族地区管理机构的特点——举国一体、因族而治 

　　明王朝在坚持推行集权一统的同时，对我国少数民族地区又实行按民族特点创设统治机构的。在少数民族地方机构设置与职官编制上体现了“举国一体，因族而治”的特点。为了实现“因族而治”，明王朝根据各民族的地理分布和民族特点，因地制宜地设置了不同形式的机构，吸收少数民族较优秀的首领参与管理政务，以达到更为有效的治理。 

　　（一)管理蒙古地区的机构 

　　元朝灭亡后，元顺帝带领部分蒙古贵族北逃，大量的蒙古人和色目人则留居内地。明朝统一全国、平定漠北后，从辽东、漠南至甘肃、哈密，广大蒙古族居住地区都处于明朝直接管辖之下。根据蒙古族仍处于封建领主制发展阶段，畜牧业在经济生活中仍占有较大比重的特点，明朝在机构设置上采取了军政合一的卫所制与首领封王制。 

　　早在洪武三年(1370年)明军攻克蒙古族聚居较多的河州(甘肃临夏)，明朝于次年设河州卫，以何锁南普为指挥同知。“又遣西宁州同知李喃哥等招抚其酋长，至者亦悉授官，乃改西宁州(青海西宁)为卫” （张廷玉等：《明史》卷330《西香诸卫传》。）。此后，随着蒙古族首领的归附与军事上的胜利，明朝又先后设置蒙古卫所20余处。其中较著名的如分布在今青海柴达木盆地西北的安定卫、阿端卫、曲先卫，分布在今甘肃玉门县境的赤斤卫与敦煌县境的沙州卫，分布在今哈密县的哈密卫等。设卫时，明朝除授哈密卫长官以忠顺王之号外，对其他卫蒙古族首领也分别授以都督、指挥、千户、百户之称。明成祖时，明朝还封漠西瓦剌部的三个首领马哈木为顺宁王，太平为贤义王，把秃孛罗为安乐王，还授漠北的阿鲁台为和宁王。 

　　明朝在蒙古族聚居区设置卫所，对蒙古族首领封王晋爵，吸收蒙古族优秀首领参与一定范围的治理活动，客观上起了加强对这些地区的管理作用。明朝还利用赈灾、朝贡、赏赐及马市等方式，开展物资交换和加强经济联系，促进了当地经济进步。如沙州卫元朝时为沙州王封地，属蒙古部落，经济比较落后。明朝设卫后，加强与内地的联系，边耕边牧，“户口滋息，耕牧富饶”（明官修：《明宣宗实录》卷110。）。每遇灾荒，明朝发粟赈济。宣德二年(1427年)沙州卫“岁荒人饥”，明朝皇帝令于甘肃“有粮之处给百石赐之"；七年(1432年)因旱灾，“敕困即来于肃州受粮五百石” （明官修：《明宣宗实录》卷87。）。显示了明朝的设治及其在抗灾中的积极作用。 

　　(二)管理地区的机构 

　　明朝建立后，我国藏族聚居集中的地区被称为乌斯藏。根据喇嘛教在藏族社会盛行的特点，明朝对藏族地区的机构设置，基本上因袭了元朝的政教合一制度。洪武初期，凡受元朝敕封的首领及地方土官，应召到明初首都南京的达一百多人，都由明朝重新授予官职（张廷玉等：《明史》卷331《西域传》。）。经过多次调整，明朝在设置乌斯藏都指挥使司，并分设宣慰司二，元帅府一，招讨司四，万户府十三，千户所四，且任用藏族上层僧侣担任各机构长官，颁给印信，制定条规，赋以行政管辖之权，并定期向朝廷贡纳方物（清官修：《续文献通考》卷248《四裔考》。）。明朝还制定了的僧官制度。僧官分为法王、西大佛子、大国师、国师、禅师、都纲、喇嘛各等级。法王是最高级僧侣，由明廷封授，但法王没有任命下一级僧官的权力，法王以下的各级僧侣也都由明廷任免。通过以上措施，明朝进一步把藏区的政教合一机构的官职纳入民族地方系统的之内，从而加强了对的管理。 

　　随着明对管理机构设置的加强，地方秩序安定，与内地的经济联系更加密切。喇嘛和官商等来内地贸易者日益增加。藏族通过茶马互市，换取内地的盐、茶、布和丝，促进了藏区的经济进步与汉藏两族间的友好关系。 

　　(三)管理东北地区女真诸族的机构 

　　明朝接管东北地区统治权后，为了加强对境内的女真、吉烈迷、达斡尔、蒙古诸族人民的管辖，采用军政合一的都司、卫所机构制度。早在洪武初，朱元璋即遣使招抚女真各部，明统治势力已逐步达到松花江、牡丹江及牙兰河一带。永乐元年(1403年)明在黑龙江口设置奴儿干卫，任命女真头目把剌答哈为奴儿干卫的指挥同知。此后，明朝又于斡难河、黑龙江流域南北地区，以及松花江、乌苏里江、格林河、亨滚河等流域，设置了130个卫所，并于永乐七年(1409年)正式设立了奴儿干都指挥使司，任命康旺、王肇舟、佟答剌哈等为指挥同知、都指挥佥事等官职。奴儿干都指挥使司所辖卫、所，中经几次调整，到万历时，包括兀良哈三卫在内，共有384个卫、24个所、7个地面、7个站、1个寨，通常简称384个卫。 

　　在机构建制与职官编制方面，与内地不同的是这些卫所，以女真各部酋长充任军官，规定职位可以世袭，但需经明廷批准，由明廷任命。根据规定，女真各部卫所机构的，要按朝廷指定的期限赴京述职，向明交纳贡赋。明廷对“贡到方物，例不给价”，实际上是向女真征收的赋税。除交纳贡税外，还必需听从调发，戍守或从征。为加强在边远地方的统治，扩大政治影响，明廷还经常派前往巡视。仅永乐十年至宣德八年(1412-1433年)的22年间，内官亦失哈就先后10次被派往奴儿干巡视。奴儿干都司及其所属卫、所，是明朝管辖黑龙江、乌苏里江流域等地的地方行政机构，对促进北疆的开发与女真族的社会发展产生了积极影响。 

　　(四)管理西南与两广地区诸族的机构 

　　明朝对广大西南(云南、贵州、四川)以及广东、广西等地的苗、僮、彝、瑶、傣等族的统治机构设置，基本上是沿袭元制的土司制度。根据各族社会经济发展水平不一，土司机构及职官设置有三种类型。第一种是少数民族人口较少、居住分散纳入军事编制的卫、所。这类机构多由少数民族首领任卫、所军官，统领本部族民众，听命于朝廷。其主要职责为朝廷提供兵役，“看守边疆”，其指挥使均由该部族人世袭其职，也被视为土司。第二种是社会经济水平发展较高、接近于汉族地区者，则实行与汉民族地区行政类似的机构设置，主要有土府、军民府、土州、土县、土巡检司等不同形式的机构，其长官设土知府、土同知、土通判、土知州、土知县、土巡检等。这类土职机构一般世袭，有的在敕书上写明，有的袭职时需向朝廷申请恩准。第三种是经济发展落后地区则保留元朝的土司制，任命当地少数民族的上层人物做土官进行统治。这种类型的机构经“划一”后，主要有宣慰使司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等五种。其机构的职官编制为：宣慰使司设宣慰使1员(从三品)，同知1员(正四品)，副使1员(从四品),佥事l员(正六品)。其属下还设有经历司经历、知事、照磨等官。宣抚司设宣抚使l员(从四品)，同知1员(正五品)，副使l员(从五品)，佥事1员(正六品)，其下也设有经历司经历、知事、照磨等。安抚司设安抚使l员(从五品)、同知1员(正六品)、副使卫员(从六品)、佥事1员(正七品)，其下又设吏目1员(从九岳)。招讨司设招讨使l员(从五品)、副招讨1员(正六品)，其下又置吏目1员(从九品)。长官司设长官1员(正六品)、副长官l员(从七品)，其下又置吏目I员(从九品)。 

　　明朝对土司机构的设置及其职能，包括职位的承袭、进贡、赋税、差役、供输、征调、奖惩等都有明确规定，形成了较为完备的管理制度。土知府等官属文职，归吏部管理；宣慰使等为武职，归兵部管理。各地土司与明有矛盾或引起叛乱时，明则把那些地区的土司撤掉，改设由派出的流官统洽，这种措施称为“改土归流”。明朝对西南与两广地区诸族的机构设置，将土官纳入国家统一的官制，客观上促进了对民族地区管理的深入和各族经济文化联系的加强。