听证及听证制度

听证的涵义：可以被我们简单的解读为听取利害关系人的意见的法律程序。

在国外，学者们普遍认为听证的概念一般可以从狭义和广义两个方面来理解。广义的听证就是指行政机关听取当事人意见的程序，美国采取的就是这种广义听证。在美国，听证分为正式听证和非正式听证两种方式。其中，正式听证是指，行政机关在做出行政裁决时，需要先由行官主持的正式的听证会，由当事人提出证据、质证、询问证人等等，再由行政机关根据听证笔录做出决定。非正式听证是指，在行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只须由当事人口头或书面陈述意见，供行政机关作为参考，行政机关做出具体的决定不须基于听证笔录。狭义的听证是将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，这是一种正式的听取当事人意见的形式，基本上相当于美国的正式听证。不同之处是，在采用狭义听证的国家，行政机关听取当事人意见的方式除了听证外，往往还采取其他听取当事人意见的形式作为狭义听证程序的补充，与听证共同满足正当法律程序的要求。比如在日本就将行政机关听取当事人意见的形式分为“听证”、“公听会”、“辩明机会的赋予”以及其他的形式。在德国，根据孔菲尔德法律辞典，又将听证视为司法和行政的一项程序，认为听证是给予当事人对要做出的个案发表自己在法律与事实方面意见的机会。而在国内，对听证的概念的界定，主要有以下两种观点，一是认为听证在最广泛意义上，包括司法听证、立法听证和行政听证，即指有关国家机关在做出决定前，为使决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序；二是认为广义听证一般是指国家机关做出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，听证的外延涉及立法、执法和司法三大领域。

听证参加人：参与到行政听证程序中的有关人员。行政听证程序的参加人主要应该包括以下四种：第一，申请人。听证申请人主要包括以下两种，一种是具体行政行为的相对人，包括公民、法人和其他组织。当行政行为涉及其权利义务，并且属于听证范围的，均享有申请听证的权利。申请人也可以委托他人申请并参加听证。另一种则是公告事项的听证申请人，也包括公民、法人和其他组织。所谓公告事项，就是指决定的涉及不特定人的利益，需要广泛听取意见而公告听证的事项，例如公共利益的决策事项、行政立法事项等等。第二，听证组织者。听证组织者主要有以下四类：一是对相对人作出具体行政行为的行政机关是组织听证的义务机关。如果具体行政行为是由两个或者两个以上的行政机关作出的，那么他们是共同的听证组织义务机关，则可由一个机关为主，其他机关参加来组织听证。如作出具体行政行为的行政机关被撤消的，则由承担其权利义务的机关为听证组织义务机关，没有权利义务承担者的，由撤消机关为组织听证义务机关。二是对相对人作具体行政行为的法律、法规授权组织是组织听证的义务机关，如果被撤消了，继续行使其权利的组织是组织听证的义务机关，没有权利义务承担者则由管理的行政机关组织听证。三是行政立法的组织听证义务机关，包括及其部门、省级、较大的市这些行政立法机关。四是以规定形式对公共利益进行决策的行政机关，包括各级及其职能部门。第三，利害关系人，或称为第三人。当行政主体对相对人的权利义务作出具体行政行为影响到他人利益时，行政主体应当告知他人享有参加听证的权利。第三人被告知后可以申请参加听证。他人未被行政主体告知但认为行政行为侵害其权益而参加听证，亦可申请参加听证，对于第三人提出要求听证的，行政主体不得拒绝。第四，旁听者。除涉及个人隐私和商业秘密的事项外，听证应当公开进行，并允许社会公众旁听和新闻记者采访。旁听者享有参加旁听的合理权利，但也要履行必要的义务，譬如遵守旁听纪律、不得当场发表意见等。

听证原则：这实际上是对听证参加人（主要是听证机构）的要求。一是不重复听证原则，二是公开原则，三是公正原则，四是客观原则，如实提供情况和如实报道原则。这是对听证陈述人和媒体的要求。

行政听证分类

关于行政听证的分类，根据不同的分类标准有不同的分类方式，目前主要有以下几种主要的分类方式：

1、在我国行学学术界通常把行政行为分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为三种，那么与此相应，行政听证在第一层面上可分为行政立法听证、行政执法听证、行政司法听证。

2、根据听证程序的严格性与繁简程度可以分为正式听证和非正式听证。

3、根据听证的时间先后作为标准对听证进行划分可以分为事前听证、事后听证和结合听证。

4、按照听证程序是否硬性规定可以分为法定听证和任意听证。法定听证是指依法律规定、为履行法律义务而进行的听证。任意听证也称非法定听证，是指行政机关在没有法律规定必须听证的情况下，可以主动适用听证程序。

5、以当事人陈述意见的方式为标准可以分为书面听证和口头听证。

6、根据听证程序的性质进行划分的，可以分为公开听证和不公开听证。我国《行政处罚法》也规定，听证原则上应当公开举行。秘密举行的不公开听证只是少数例，是为了保护当事人的利益。我国法律规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，听证不公开举行。

7、根据听证程序是否涉及特定的当事人或还涉及不特定的当事人作为标准来进行划分，可以将听证分为具体裁决的听证和抽象裁决的听证。

二、行政听证制度

行政听证制度是行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所形成的一种法律制度。

行政听证制度的作用

行政听证制度的作用有以下四点：第一，完善的行政听证制度能够有效地对行政机关依法行使职权进行监督，同时保障行政机关作出公正的决定。第二，完善的行政听证制度保障行政相对人平等地、有效地参与行政决定，保证相对人在行政权力运行中的主体地位，同时也尊重了对人的尊严。第三，完善的行政听证制度能够有效地提高行政权力的运行效率，缩减行政成本。第四，完善的行政听证制度有助于提高行政机关的办事效率，降低错误成本。

我国行政听证制度的主要缺陷

（一）制度设置层面的缺陷：

1、政听证制度的适用范围过窄。我国现阶段在行政过程中使用听证程序的只有行政处罚、行政许可和价格制定行为等领域，许多涉及到公民切身利益的行政行为尚未能够实行行政听证制度，如行政强制措施、行政征收、行政收费以及行政制裁等。即使是在可以适用行政听证程序的领域，其适用的具体范围也是非常有限的，如在行政处罚中，行政处罚涉及到财产权的时候可以举行听证会，但是对于人身自由的行政处罚，则因“法还没有明文规定”，行政机关没有义务举行听证会。

2、听证主持人不适当。分析我国现行的规定与操作，听证会的主持人基本上是由作出该行政行为的机关的内部工作人员担任，或者由其机关负责人担任，或者笼统规定由行政机关的非作出该行政行为的相关人员担任，更甚者，由行政机关负责人直接指定听证主持人，这种制度同”自然公正原则”中自己不能做自己案件的法官相悖。有的一些听证会的主持人，是由于指定或者不得已而为才担任的，其本身根本不熟悉相关领域的专业知识或涉及的法律规范，对听证会的进程也缺乏掌控能力，从而会出现“听而不让”的后果，得不出根本性、实质性的结论。

3、听证笔录对行政机关缺乏约束力。听证笔录的约束力所要解决的问题是行政机关的决定是否必须根据听证笔录作出，即行政机关能否以听证会之外的证据作为其决定的依据。我国在制度层面上，没有确定”案卷排他原则”，即指行政机关的决定必须根据案卷做出，不在案卷之外，以当事人不知道的或没有经过论证会的事实作为根据。案卷排他原则是听证制度的核心，其目的在于维护听证的公正性，由于没有完全确立案卷排他原则，．致使很多时候即使经过了听证程序，但并不依据听证笔录作出决定，这就使在听证中提出的证据和双方的辩论没有任何价值，整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”。

4、听证参加主体的有限性。以《中华人民共和国行政处罚法》中的规定为例，听证当事人仅指行政相对人，具体是指被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织，即在行政关系中的直接利害关系人。在听证程序中，听证会的参加主体更是不科学，听证会代表的产生目前是推荐与选拔相结合，对各地、各部门推荐的代表要由组织者审核后聘请。结果，很多的学者、教授、工程师等等一系列收入不菲的人出现在听证会上，代表全体

利益的身影很难寻觅，即使有，由于知识、见识、经验的差别，出现了也无济于事，使得他们完全没有听证参与的积极性。

（二）实际操作中的缺陷

1、行政听证公开度不足。行政听证的透明度不够高、公开性不足，是在实际操作中出现的问题。这首先表现为听证信息的不公开。由于在对听证信息的公开发布方面，我国大多数听证法规都没有作出明确规定，这是立法方面的缺陷。其次表现为：听证会代表产生过程不透明。代表与被代表者之间的交流，却因听证代表名单的保密而妨碍了，透明、公开、公正选择听证代表是目前听证操作程序中亟待解决的一个问题。最后表现为：听证公告的范围和方式的局限性很大。目前我国各地听证制度均没有明确的规定公告的方式。

2、缺乏有效的监督机制和救济制度。要想能真正保护权利人的合法权益，只有建立健全的监督和救济。而在听证的程序、听证的范围等方面，现有的有关听证的法律法规对此的规定相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是很少。因为行政机关在进行听证时不但具有较大的随意性，更是无据可依，所以这样会容易造成行政效率低下，还可能无从救济那些对相对人合法权益造成侵害，最终导致举行听证所要追求的最终目的无法实现。况且在我国，由于很明显的行政一体化倾向，若是同一单位，甚至是同一办公室的人听证，鉴于他们对一个共同利益的维护，从而使得行政机关（或者）事实上成为了自己的法官，面对这种情况，有效的监督机制和救济机制对行政听证的影响的就显得尤为重要，但遗憾的是目前在我国能行而有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

（三）民众听证理念的缺失

在我国，由于中国长期的集权和受法系法律制度的影响，程序的重要性一直不被民众及社会各方面重视，缺乏通过程序实现实体正义的意识。在立法中，往往实体规定多，程序规定很少或根本没有。而在执法中，往往只追求行政权的实现，却忽视了行政权行使过程中程序的合法性。在思想观念上，往往认为程序繁琐、麻烦，影响了效率，甚至认为严谨的程序是多余的，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。与此同时，民众的权利意识非常的薄弱，而且参与听证的热情也不高。在受到主管行政机关的行政处罚后，作为行政处罚的承受者，其维权意识淡薄，疏于或不知运用相关法规保护自身权益，即使拥有法律赋予其的申请听证的权利，行政机关对听证制度的实行也做出了很大努力，但公民作为这一制度的受益者却毫不领情，真正要求举行听证的相对人在数量浩繁的符合听证要求的行政案件中，却寥寥无几。

我国行政听证制度完善的对策

由于上述诸多缺陷的存在，使得听证制度本身的程序价值意义在现实运作中没能充分展现。因此，欲使听证制度充分发挥其积极作用，就必须不断地对其进行完善。

1、扩大听证适用范围，全面完善行政听证内容。

听证制度具有自身独特的民主价值，在推进民主的建设中起着重要的作用，随着我国民主政治的发展，听证范围应当越来越广。当前的听证制度虽然实现了从具体行政行为涵盖了抽象行为，从范围较为狭窄到较大。但是，我们在听证范围的广度和深度上还不够，根据行政听证制度构建的理论基础，应确立凡是不利于当事人的行为都举行听证制度建构的理论基础，应确立凡是不利于当事人的行为都举行听证的原则，只有这样，才能扩大听证适用范围，全面健全完善行政听证内容。只有一切不利于当事人的行政行为都纳入了听证程序，才能切实维护和保障当事人及其第三人的合法权益，才能广泛地吸纳公众参与听证，切实实现公众参与公共管理活动，实现公众对职能的监督功能。

2、听证主持人要适当。听证主持人也应当保持中立性、具有专业性。只有中立才能确保主

持人不偏不倚地对待所有参与听证的各方；只有主持人专业才能保证听证会高质量地、顺利地进行。关于主持人的改进，我国可能借鉴美国的听证官制度，建立一支相对的听证主持人队伍。这样主持人于行政机关，有利于公正的实现。也可以赋予主持人临时的决定权，即在听证程序完成后，只要当事人不提出上诉或复议，主持人的决定就成为最终的行政决定。

3、强化听证笔录的最终法律效力。强化听证笔录效力的最好办法就是确定”案卷排他原则”，从而强化听证笔录的约束力，即行政机关一旦举行听证，最终决定就只能根据听证笔录作出，不能再以听证笔录之外的证据作为行政决定的依据。

4、适当放宽听证参加主体。在行政处罚中，行政听证的当事人不仅包括与行政行为有利害关系的人，也应该包括与行政行为具有间接利害关系的人，所以，权利和利益直接或者问接受到行政行为影响的人都应当有权要求参加听证。在关于重大公共利益的听证会上、在关乎人民群众日常生活问题的听证会上，要多关注普通百姓的呼声，不要把听证会办成一个”富翁”、”专家”们的聚会。

5、行政听证程序透明化、公开化。首先，不仅针对听证参与人，更是面向整个社会公众，听证活动举行的整个过程及其最后的结果都应该向社会公众公布，以保障广大民众听证权利的实现。其次，加大的监督和宣传力度。通过各大媒体的宣传，将整个听证活动的进程和结果公布于众，让公民知悉了解，同时可以通过互联网传播，移动信息传播等新兴方式，将听证活动公开化。

6、建立有效的监督机制和救济制度。建立对行政听证程序的救济制度和监督，最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督，但于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美，如果没有相对应的法律责任机制，也无法得到真正有效的实行。

7、培养程序民主理念。我国行政听证制度存在着问题的根源，源于我国“重实体，轻程序”的传统法理念。这样的法理念忽视了程序的价值。然而，程序对于保障社会公平和公正有着重要的意义。为此，只有培养公民现代法治的民主和程序理念，才能够使公众充分认识到行政过程中的听证程序，才能积极参与到听证程序中。