新型农村养老保险试点问题的实证研究

——基于安徽省四县市的调查

摘      要：自2009年底开始，新型农村社会养老保险在全国10%的县展开，了解和探讨试点问题具有重要的现实意义。在对安徽省新型农村养老保险试点调查的基础上，文章阐述了新型农村社会养老保险的现状与问题，文章指出试点顺利开展并取得了一定成效，但是还存在养老金水平偏低、农民参保率较低、经办力量较弱、缺乏有效制度衔接机制等问题。接着提出了解决问题的对策建议，如加强制度建设、提高经办能力、提升农民主体意识和农民缴费能力等。

关  键  词：新型农村社会养老保险；制度建设；经办能力

中图分类号：    文献标识码：A      文章编号：

一、 研究问题与资料来源

（一）研究问题

随着我国经济和社会结构的变化，我国人口年龄结构发生了重大变化，人口老龄化问题凸显，加之农村青年劳动力向城市流迁，农村空巢家庭越来越多，传统的家庭养老功能逐渐弱化，农民面临严峻的养老风险。新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的试点工作进展如何？存在哪些问题？如何解决这些问题？回答这些问题无疑将有利于新农保制度的进一步完善和试点工作的顺利推进。

二、安徽新农保试点问题分析

新农保试点工作得到安徽、省的重视，把它作为一项重要的政治任务来抓。试点工作由人力资源和社会保障部门主管，同时也得到财政、民政、审计等部门的支持和配合。在2009年成立了由牵头的新农保工作领导组，并定期召开会议、部署工作，各试点县市也都相应成立了领导工作小组。新农保试点工作经过多方努力取得了初步成效。主要表现在以下几个方面：一是初步建立了规章制度和经办规程，让新农保工作有章可循。二是逐步建立了经办机构使新农保工作得以正常开展。三是基本完成了基础信息登录工作。四是老百姓对新农保有了一定的了解。五是大部分符合条件的老人领取到了养老金，到5月底，全省有837946为农村老人领取了新农保的基础养老金，使农民具备了一定的养老保障能力，改善了老年农民的家庭地位。六是形成了一些行之有效的工作方法。最后，通过新农保，老百姓对更加信任。

诚然，处于试点初期的新农保正处于动态调整过程中，问题与不足在所难免，这是由一项社会的“生命周期”规律决定的。但是为顺利推进新农保试点工作，为进一步完善新农保制度，我们有必要审视试点中存在的不足。

（一）养老金水平偏低

尽管新农保坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准与经济发展和各方面承受能力相适应。但是本次调查发现，享受新农保的月平均水平为60.4元。迈克尔·希尔所言，在考察产生影响时，更重要的是要关注社会接受者的感受[]，事实上享受养老金的老人有71.1%的老人认为养老金不够生活,有1/4的老人认为差不多够生活，另有3.1%的老人认为足够生活。认为足够生活和差不多够生活的老人主要是有劳动能力和其他收入者，粮食和蔬菜主要是来源于自己的劳动，因此即便几十元的月养老金也觉得足够生活。

养老金水平低的原因是多方面，其中主要原因在于农民缴费水平低和社会化筹资机制不完善。如前所述，农民参保缴费时有2/3的选择最低缴费档次100元投保。缴费少直接影响了将来的养老金水平。新农保试点中社会参与机制不健全的表现有两个方面，一是在养老保险资金来源方面，尽管在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中明确提出，“新农保基金由个人缴费、集体补助和补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。

（二）农民参保率比较低

根据安徽省新型农村社会养老保险试点工作领导小组办公室提供的资料来看，到2010年5月31日，安徽省全省试点县的平均参保率刚刚超过50%，其中最低的仅为20.1%。具体情况见表1。尽管我们知道，2010年的缴费时限一直到2010年12月份，但是经过半年时间，其间有一个春节正好是农村人口比较集中在农村的时间，因此目前的参保率较低。

表1  新农保试点地参保缴费情况统计表

参保率低的原因主要在于以下几个方面：首先，本次调研时间属于试点初期阶段，农民对新农保有一个逐步认识的过程，随着试点工作的进一步开展，参保率会有一定的提高。其次，农民参保年龄的逆向选择性，当我们将“是否参保”与“不同年龄段”交叉分析可见（参见表2），参保农民中有49%的年龄在45-59周岁之间，只有6.7%在29周岁以下，30-44周岁的占参保总数的比例居中。卡方检验发现不同年龄段的农民参保的选择性具有显著性差异（P= .000）。同时，农民的传统意识还比较浓厚也影响了参保积极性，本次调查的“将来可依靠的养老方式”的多项选择中，有近31.1%的被访者仍然选择依靠“子女养老”，这在一定程度上影响了农民的参保积极性。此外，宣传不到位也是影响参保率的主要原因。

（三）新农保经办能力有待进一步提高

本次调研发现，目前的新农保试点经办环节还有一些需要改进和完善之处。具体表现在以下几个方面：

第一，经办机构建设与人员配备未完全到位。尽管农村社会养老保险已经开展了十多年，但是这期间由于管理改革、机构调整等问题而导致经办力量薄弱的现状。新农保试点工作开展以后，尽管相关管理部门非常重视，但是在试点开展半年之际，我们开展的实地调查反映，有些乡镇没有设立专门的新农保经办机构或者人员配备没有到位，尤其是懂经办业务和技能的人员缺乏，影响了养老保险业务的开展。

第三，试点实施中出现“捆绑式”的不当做法。本次调研时有农民反映，如果不参加新农保，家中就不能参加或享有其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补贴。这种“捆绑式”做法导致了一种奇怪的现象出现：父母替子女缴纳养老保险费，老人这样解释：如果给子女每年缴纳最低的参保费用100元来算，每年他们就会享有基础养老金660元，即便减掉代子女缴纳的保费100元，自己还能剩下550元，而且也不影响家中下一年享有其他保障项目。

四、完善新农保试点的对策建议

（一）加强新农保制度建设

为使新农保试点工作顺利推行，切实保障农民的福祉，需要从以下几个方面加强新农保制度建设。

第一，完善筹资机制。首先，引导农民提高缴费水平。对于有能力缴费的农民来说，采取有效的激励措施，吸引他们选择较高档次缴费，以解决养老金水平过低问题。诚然，提高农民缴费水平的基础是提高农民的经济收入。其次，财政补贴方面各级财政合理分工，要考虑到地方财政转移支付能力大小，尤其考虑到地方财政困难地方的实际情况。再次，引入社会参与机制拓宽筹资渠道，引导社会公益组织、个人等为农保基金筹资；商业保险公司为农民提供补充养老保险，以满足不同人群的养老保障需求。

第二，健全监管机制。完善养老保险的监管机制，以保障与农民养老保障有关的各种农村社会保障制度的顺利实施，有效维护农民的社会养老保障权益。一方面要完善行政监管机制，人力资源和社会保障部门、民政部门等主要负责社会保障的行政监管工作；另一方面，要完善社会监督机制，这要辅以信息披露制度的完善。

（二）提高新农保的经办能力

第一，加强农保经办机构建设。应尽快健全新农保的组织机构，理顺农村社会养老保险管理。重点加强县、乡、村三级经办机构的建设，合理设定各级经办机构的编制，配备与其业务相适应的管理和经办人员，并加强经办人员业务素质的提高。

第三，加强信息平台建设。新农保业务的办理需要一个统一的信息平台，因此要加快软件系统的开发和使用，让数据登录、管理等更加方便有序，这项工作要与全国社会保障信息化建设同步进行，避免重复建设。问题是在信息系统统一提供使用之前，对信息处理的方式方法要得当，既要满足目前业务办理的需要，又要便于将来与信息管理系统的对接。