关于乡镇依法行政工作的调查与思考

乡镇街道是我国政权体系中最基层的政权机关，同人民群众的接触最经常，联系最直接，是行使管理职能、依法行政的最前沿阵地。在“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作，对树立维护基层的良好形象，有效保障人民群众的合法权益，改善机关作风，提高办事效能，切实落实科学发展观，构建和谐社会，推进社会主义新农村建设具有强烈的现实意义。

   目前，我国农村行政机关有法不依、执法不严、以言代法、以权压法、贪赃枉法等侵权现象仍然存在，因此调查分析当前农村依法行政存在的问题，寻找解决问题的方法，是进一步贯彻落实关于《全面推进依法行政实施纲要》，推进乡镇和村组依法行政能力，构建社会主义和谐社会的关键。为此我们在党校的组织下成立了一个乡镇依法行政工作调研组，每两人一组，分四个小组，通过查阅资料、问卷走访等形式对全市近几年来农村依法行政工作进行了为期10天的 调查，将400份的问卷调查表发放到乡镇街道行政管理相对人和农村居民手中，由各类调查对象对我市乡镇街道在依法行政方面存在的问题提出自己的意见。具体调查结果如下：

一、乡镇和村组依法行政基本情况

**市地处黄河上游、陇中腹部，黄土高原和腾格里沙漠过渡地带，东邻宁夏，南连定西，西界兰州并接河西走廊，北靠内蒙。东西宽174.75公里，南北长249.25公里。总面积2.12万平方公里，占甘肃总面积的4.4%。现辖会宁、靖远、景泰三县和白银、平川两区，共有56个乡， 18个镇，10 个事处。全市农业人口114.79万，土地面积2.12万平方公里，耕地面积452万亩。共有各类乡镇企业750家，其中工业企业50家，形成固定资产4.4亿元。全市小城镇总数已达19个。

全市乡镇机构含、、、纪委、武装、财政、计生、林业、农技农经、国土资源、水利水保、畜牧、邮电、民政、文化、广播电视、学校、卫生院、派出所、信用社、司法、法庭等组织，共有  名在职干部职工，其中乡镇街道机关工作人员  人；共有778个村民委（社区）  个村民小组，村“两委”干部  人、村小组干部  人。

近年来，各乡镇街道依法行政工作坚持以理论和科学发展观为指导，以贯彻《全面推进依法行政实施纲要》和省《全面推进依法行政五年规划》为主线，紧紧围绕并服务于市县工作大局，在行政执法责任制落实、行政复议、依法行政宣传教育培训、规范性文件审查备案、行政执法监督检查、政务公开等方面下功夫，共梳理审核各行政执法机关执法依据 50个，确认行政许可207项、行政处罚3322项、行政收费56项、行政强制154项、行政确认12项、行政裁决1项、其他具体行政行为193项，依法行政工作取得了实质性进展，行政管理逐步走上规范化、制度化的轨道，依法办事的机制基本形成，公民和法人的合法权益得到了有效保障，促进了各项法律、法规的全面正确的实施。

二、依法行政存在的问题

（一）法律宣传不到位，效果不显著

通过“三五”、“四五”和 “五五”普法宣传，广大农民群众的法律意识趋向提高，懂法、用法、守法有了初步成效。但问卷表明85％群众认为普法宣传效果不明显，依法行政的理念没有真正深入人心。一是乡镇村组对法制宣传的内容没有明确的界定，个别乡镇出现“三多三少” 现象，即讲重要性多，讲具体内容少；讲原则性多，讲具体方法少；讲具体要求多，讲具体落实少，宣传工作没有系统性。二是普法学习“上热下冷”问题极为突出，弱化趋势十分明显。表现为认识弱化，许多农民认为普法解决不了实际问题；自觉性弱化，农民缺乏学法的自觉性；方法手段弱化，普法学习节奏慢，效率低。

（二）乡镇和村组干部法律意识淡薄，行政行为不规范

当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，全日制大专院校毕业的人员相对较少，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训，而法律是成系统、成体系的博大精深的，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，浅尝辄止，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺，暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识弱化，依法行政意识不高，行政违法现象时有发生。一是部分乡镇领导对依法行政的认识不够。他们思想上，重人治轻法治；工作中，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定去办事，致使有些行政行为不合法，造成工作失误。个别领导，为了单位，甚至个人的利益，重罚轻管，以罚代法，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的执法横加干涉。二是少数行政执法人员法律意识淡薄。问卷显示有85％群众认为基层干部有侵权行为，他们在工作中以权谋私，知法犯法，滥用权力，以权易钱，损害了执法机关的声誉，在群众中影响很坏。三是有些基层干部个人素质欠缺，对自己要求不高，只求工作上过得去，平时做一些违法的活动，如、谋取私利、挪用等事件。四是当前大多数行政工作人员受我国重实体轻程序的法律传统的影响，在执法过程中也往往重结果轻过程。程序是执法公正的基本保障。问卷显示92%乡镇村组干部认为在具体行政过程中普遍存在一个程序违法的问题。比如在计划生育违育费的征收过程中就存在这样的问题，一般都是先收费，然后补充完善相关的法律程序，当然这也是作为违育对象最能接受的方式，他们认为如果按照法律程序依法征收就是对自己过不去，表示反感，不理解，甚至不配合。

（三）农村群众法律知识贫乏，维权意识不强

经过多年的普法宣传农民的法律意识有了一定提高，但并未从根本上改变农民的知识结构和心理结构，农民的法律意识不强。一是农民法律意识与市场经济社会发展的步伐还有差距。从农民自身方面看，有历史因素、传统因素的影响，但更重要的还在于现实的种种主观因素和客观因素。我们在调查中遇到了一位群众，当年因农业税过重而外出打工，把承包地上交了村集体，村上借国家实施退耕还林机遇，投入了大量的人力物力把收回的承包地搞了退耕还林，去年听说国家有补助，就回来要收回自己的承包地，于是和村组产生了纠纷，乡上在多次调解无效的情况下，劝说该农户起诉通过法律途径来解决问题，该农户根本无法接受，认为推诿，不断上访，我们也给他讲解了相关的法律条文，但收效不大，目前问题还没有得到解决。同时，农村社会政治也没有为农民法律观念的发育创造良好的外部环境。如村委会的实际运作方式，表现出行政手段过于强大，给法律留下的空间有限。二是法律在农村的作用显现不全面。我们在全市三县两区进行了调查，农村群众运用法律手段与打官司维权的案例很少，据统计***至***年度有一个县共收到农村行政复议申请6件，受理4件，其中撤销1件、维持1件、做其他处理的2件；行政诉讼案件仅有3例。可见法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生产、生活中获得现实的生命力。当然也 有些有关农村的法规，并未真正贴近农村实际，未能实在地深入农民生活。同时，由于权力的过于扩张，使得纸上的条款与生活实际距离较大。在部分农村，《村民委员会组织法》实际上已被架空，造成了法律与农民的隔离，不为农民所相信，而一些为农民所依赖所期望的规定，又没有上升为法律，这也使农民看轻了法律。农民是最讲实在的，法律未能实在地给农民以正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任、拥戴。加之基层司法中的一些行为往往抹去了法律的积极效应，引发了农民对法律的一些不正确看法，妨碍了农民法律意识的健康提高。

（四）监督机制不健全，权大于法的问题还比较突出

从目前的来看，乡镇，纪委等机构受同级的领导，对执法过程及有些违纪行为的监管工作流于形式，很大程度上起不到相应的监督制约作用。我们调查中有一位乡镇纪委说除了搞好所包村组的计划生育工作，他不知道自己的具体职能有哪些，如何本职开展工作，这充分说明了当前问题和对违法违纪行为监管的缺失。从我市近几年农村执法检查暴露出来的的问题看，权大于法的问题还比较突出，得不到相关部门的监管和制约：一是执法不严，违法办案。重罚轻管，甚至侵害公民权益。二是以权压法，以言代法。三是执法中的利益观，扭曲了法律的公正性。

三、对策建议

（一）强化对依法行政工作的组织领导

首先，要把依法行政工作纳入“一把手工程”，成立强有力的“依法行政”工作领导小组，形成乡镇“一把手”为推进依法行政工作的第一责任人，各分管领导为直接责任人的工作格局。其次，要组织成立依法行政督促检查小组，定期不定期对各站所院校依法行政质量和效果进行全程跟踪督查，定期对乡镇各部门办公室的依法行政质量实行考评和督促落实。再次，要实行领导包干联系责任制，确定乡镇领导成员每人至少联系1个以上的村或企业，各站所负责至少联系1个组；同时乡镇各分管领导要做好对各站所实施依法行政中出现的新问题、新情况的分析、研究和处理。

（二）切实加大法制宣传教育培训力度

一是结合普法教育的要求，积极开展法律知识的宣传和法制教育工作，进一步推动“法律六进”活动深入开展，突出宣传“政治文明”、“社会主义法制理念”、“依法行政”、“”和“物权”等新思想新理论。在全社会树立和法律的权威，基层党政领导干部要从我做起，不仅要带头学法、知法、懂法，而且要守法、用法，增强法制观念，规范行政行为，自觉依法办事。同时要“积极引导群众维护自身利益，逐步形成与建设法制相适应的良好社会氛围”。二是结合工作实际，建立有效的学习教育机制。坚持集体学法、重大决策咨询、领导干部法律知识培训、任职法律知识考试、普法考试等制度，不断强化领导干部法律素质，学会用法律手段管理经济、社会，提高依法决策的水平和依法行政的能力。首先，要强化乡镇领导和干部对理论和科学发展观等理论知识和党在新时期各项方针、的学习，理解、领会、把握其精髓，树立正确的人生观、世界观、价值观，做到思想上不迷失，行动上不偏航。通过不间断的政治思想教育，强化乡镇领导和干部“以人为本”、“依法行政”的观念，切实纠正工作中出现的轻民思想和粗暴鲁莽的工作方法；其次，要加大对乡镇干部法制教育培训力度，提高执法人员的政治业务素质和职业道德水平。对涉及到乡镇工作方方面面的法律法规，要让乡镇干部弄懂钻通，不但要学习一些实体法，还要学习行政处罚、复议、诉讼等程序法，切实纠正部分乡镇干部中存在的重实体轻程序，以及断章取义的草率作法；再次，要强化对乡镇干部“正反典型事例教育”，举一反三，自省自查自纠，自觉抵制来自各方面的干扰，促进他们有权必有责，用权受监督，违法要追究的观念，推动依法行政和司法公正，提高依法行政意识。

（三） 增强为民服务意识、落实文明执法

行政机关实施行政管理直接面对的是相对人，群众办事需要与行政机关工作人员频繁接触，他们的行政风格和态度将会成为影响群众评价其工作表现的重要依据。这次调查表明，部分与群众接触较多的机关办公窗口如乡镇办、民政办、司法、、计生等机构经常被反映态度不好或执法手段不文明。因此要妥善处理严格执法与文明执法的关系，不管哪个行政部门代表的都是国家的权威，其一举一动都将在一定程度上影响形象和群众对的信任。执法人员在执法时应进一步转变执法观念，改变执法作风，规范执法行为，把工作对象当作服务对象，进行耐心细致的思想政治工作，做好宣传、教育和引导，提高执法的文明程度，真正做到“严格执法，热情服务”。同时要树立群众观点，正确行使权力。“中华人民共和国的一切权力属于人民”，行政执法人员在执法中，必须牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，“把尊重和保障人民的合法权益作为依法行政的根本出发点和落脚点”，切实对人民群众负责，把长期习惯主要依靠行政手段、行政指示、行政命令来管理国家社会经济事务的方式，逐步转变为主要依靠法律手段、依照法定程序进行领导和管理的方式，廉洁奉公，勤政为民，全心全意为人民群众服务，为人民群众掌好权，用好权，当一个人民的好公仆。

（四）加强队伍建设，严肃党纪政纪法纪

基层各级必须注重加强对基层干伍建设，健全完善各种规章制度，形成用制度管人，用制度约束人，用制度规范行政行为。更重要的是要加强他们的自身修养和党性锻炼，帮助他们学习掌握必要的法律知识，熟悉和正确运用与本职工作相关的法律条文，具备运用法律手段完成行政管理职能的相应能力，认清新时期农村社会基本矛盾，学会有理有节做好群众工作，把完成任务与执行统一起来；把对上级负责与对群众负责统一起来；下大决心要整顿“治吏”，切实加强对干伍的作风整顿，贯彻从严治党、从严治政的方针，对那些违犯党纪法纪政纪或不作为的干部要依法依纪严肃查处，决不能姑息迁就；同时，要加强对基层干部自身权益的保护，对那些公然侮骂殴打执法人员、抵抗国家的不法分子，要坚决绳之以法。

（五）落实执法责任，建立健全监督考核管理体系

要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制，进一步强化执法责任，确保每一个行政执法机关，行政执法岗位，行政执法行为，都有明确的执法依据，严格的执法程序，相应的执法责任，真正做到有权必有责，用权受监督，办事须公开，过程受追究。做到政务公开、执法程序公开、办事公开，接受社会监督，推动依法行政行为。首先，要开门纳谏，畅通渠道，聘请社会知名人士担任乡镇“依法行政”监督员，对乡镇工作情况进行经常性监督，定期邀请各级、政协委员上门“做客”，为乡镇工作“挑刺”，做乡镇的“参谋”，及时听取他们的宝贵意见和建议。其次，要开展“阳光操作”，推行政务公开。在乡镇管理中，把涉及群众利益的事项，如救灾款物的发放、农村低保、以及其他各种支农慧农补贴的发放、社会抚养费征收、人口计划、婚姻登记等等，及时向群众公开、，让群众参与政务管理和执法监督，确保严格依法行政，公正执法。再次，把对基层干部依法行政工作纳入目标管理，建章立制，加大对村组干部监督考核力度，推行干部考核公示制，自觉接受群众监督评判和检验。通过这些做法，进一步增强乡镇干部的责任感和紧迫感，从源头预防和减少虚假政绩的产生；切实建立群众监督、社会监督和监督三位一体监督机制，确保依法行政真正落实到每个干部的自觉行动之中，落实到每项具体工作之中。

结束语 ：

对基层行政机关提出依法行政的要求，是我们党立党为公、执政为民、维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现，《全面推进依法行政实施纲要》的发布充分表明了坚持依法行政的决心，而行政机关要做到执法为民，坚持依法行政，最终的问题还是解决各级领导干部的认识问题，必须正确处理行政机关与人民群众、权力与法律的两个关系：行政机关的权力来源于人民，行政机关是执行人志的机关，要自觉做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、“公正文明执法”，依法保护人民的基本权利；行政权的行使，必须有法律授权并有法定依据，一切违法行为都必须承担法律责任，要努力提高行政机关工作人员尤其是领导干部在法律意识方面的水平和修养，树立依法行政意识，使权力服从于法律。当前，依法行政尚处在初级阶段，特别是农农村依法治理工作还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着巨大的挑战，依法行政这一深刻的观念更新和制度变革仍然任重道远。