论社会工作与社会管理的交互机理——从社会工作的本质属性谈起

———从社会工作的本质属性谈起

方舒

摘要：各国实践表明，社会工作因其助人优势已广泛参与社会管理。我国当前处于社会转型加速期的现实，决定了加强和创新社会管理也必须有社会工作的协同和参与。而对二者关系进行全面的梳理，是推动社会工作发展和社会管理创新的基础性工作。本质上，社会工作是一项旨在为有需要人士提供福祉的专业性行动，社会管理是以优化社会秩序为核心的系统工程。二者不仅功能相关、目标一致，而且深入来说，社会工作既是实现社会管理目标的重要举措，也通过自身专业制度的建立与发展，成为创新社会管理机制的有力推手。

关键词：社会工作;本质属性;社会管理;相互联系

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：0257-5833（2013）05-0078-09

作者简介：方舒，财经大学社会发展学院讲师、博士，教育部重点研究基地中国人民大学社会学理论与方法研究中心兼职研究人员(北京100081)

一、创新社会管理需要社会工作参与

工业以来，随着工业化、城市化和全球化浪潮的迅猛推进，人类社会的工业生产和经济发展取得了前所未有的进步。然而，商品生产与交易体系开启以来，伴随着越来越多的人口从农业汇聚于工商业、从乡村涌进城市，日益扩大的市场交易活动逐渐形成了一种脱胎于国家的新兴关系领域———市民社会。从此，国家与社会的关系始终成为人类文明进步绕不开的一个迷思，如何管理好市民社会成为一个世界各国都需回答的现实问题。

现代社会人口高度集中，社会分工精细，对社会秩序运行的稳定与协调要求甚高，而社会生活、市场竞争中出现的任何可能偏离这一要求的因素都会对良好社会秩序构成挑战。从世界范围看，凡是主动融入现代化的国家和地区都普遍重视社会管理，在实践中积极探索。也是从工业早期起，一种旨在为有需要的人士提供必要福祉的社会行动———社会工作逐渐形成并兴盛起来，它为应对工业化和城市化对个人、家庭、群体乃至社会带来的一系列挑战与后果而产生，通过提供助人服务、倡导公民参与和影响社会，能够在帮助弱势人群、维护社会公正以及协调利益、整合社会关系等方面发挥着不可替代的功能与作用，“是现代社会管理与公共服务的重要手段”。①二战后，随着“福利国家”在西方各国纷纷建立，社会工作作为一种科学专业和社会

收稿日期：2012-01-11

①徐永祥：《社会工作是现代社会管理和公共服务的重要手段》，《河北学刊》2007年第3期。

职业被最终确立，其参与社会管理的范围与水平也达到了全新高度。

中国党和中国长期以来高度重视社会建设、管理与服务，将社会管理看作中国特色社会主义事业总体布局中的重要组成部分。新中国成立以来，党和国家为建设和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，取得了重大成就。概括来说，在计划经济下，我国主要采取了国家负责———包揽———集体（企事业单位与人民公社）执行的社会管理模式。改革以来，随着社会流动的不断增强，社会变迁越来越快，计划经济下的传统社会管理与时代要求越来越不适应，党和在建立和完善社会主义市场经济的同时，也在积极采取变革措施，推动与之相适应的中国特色社会主义社会管理体系建设。一是有关社会建设和管理的法律法规建设取得了丰硕成果，修改、废止了一些不适应新形势要求的社会管理法规，制定了一大批新形势下的法律、法规。二是社会管理方式不断创新，多年来，党和一直在致力于推进执政方式创新、职能转变，并大力培育社会中介组织和城乡基层群众自治组织，使之承担了一定的社会自我管理和自我服务职能。三是社会事业发展成就显著，我国不断开拓社会管理与服务社会化，财政持续、大幅度地增加对社会事业的投入，社会慈善和捐助事业蓬勃发展，城乡社会保障体系日益完善，公共服务和社会福利设施数量普遍增加。

进入新世纪以来，中国致力于全面建成小康社会，也以前所未有的发展态势推进现代化，处于社会转型加速期，也处于重要的发展机遇期。当前，由转轨、社会变迁与流动引发的社会问题日益复杂、严峻。部分社会成员因背负沉重的转型代价而沦为弱势群体，亟需和社会帮助，而由于转轨中利益诉求多样化和价值追求多元化，以及制度体系不健全且相互间衔接不连贯等原因而出现的社会不公正，甚至群众权益受损和违法违规等现象时有发生，导致社会关系紧张、社会矛盾甚至利益冲突激化。比如，我国有规模庞大的农民工，大多数技能偏低、收入少而社会保障空缺，如何做好对这一群体的管理与服务是和社会的现实议题。同时，近年来，我国发生的件也在呈现总体上升趋势，而其中大多数事件与土地征拆、劳资纠纷及权益受损等有关，折射出当下社会利益矛盾的尖锐性。一系列新情况与新问题的集中显现说明：我国当前亟需进一步加强和创新社会管理的理念、、机制、方法与手段等。

可喜的是，近年来，中国党和中国将科学发展和以人为本提升到执政理念的高度，通过加强社会建设、创新社会管理对社会新形势进行管理、为弱势人群乃至广大群众提供服务。党的十六届四中全会从加强党的执政能力、构建和谐社会的战略高度，首次提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理创新”的全新历史要求。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出了，“加强社会管理是构建社会主义和谐社会的必然要求，提高社会管理水平，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。2011年2月29日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，再次强调要“扎扎实实提高社会管理科学化水平”。党的报告站在新的历史起点，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，提出了全新的战略部署，即加快形成领导、负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理。

报告对中国特色社会管理体系整体布局的科学论述，为我国当前和今后加强社会建设、创新社会管理、实现科学发展指明了前行方向，也对社会工作等社会性、专业性力量协同参与社会管理提出了全新要求。报告同时强调，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理机制、能力和人才队伍等方面建设，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社会工作是现代社会重要的助人专业和职业，其方法、人才、组织和制度等都能以不同方式“嵌入”社会管理创新过程，发挥积极的功能。然而首要的工作是，从社会工作与社会管理的基本内涵出发，全面梳理二者的逻辑关联和交互作用。

二、社会工作与社会管理的理论契合

（一）社会工作本质上是一项福利性社会行动

国际上，人们对社会工作的认识一般分为三类：①一种个人慈善事业；一种由或私人团体举办的以解决各种因经济困难所导致的问题为目的的各种有组织的活动；一种由或私人团体所举办的专业服务。实际上，社会工作的三种界定是其自身发展不同阶段的特征，随着社会日益现代化，最后一类（即现代社会工作事业）正被越来越多的人所认可。②但由于中国社会工作发展较晚，此处对社会工作的理解并不限于第三类，而是充分结合我国当前现实。

美国社会工作者协会（NASW）将社会工作界定为一种助人活动，有学者将社会工作看作是一种助人过程，或者助人方法，随着社会工作专业化，也有学者将社会工作界定一种专业，③还有的学者认为社会工作是一种制度。这些界定从不同侧面强调了社会工作的实践取向、行动过程、专业方法、专业特质和制度体系，但又因为片面而有失偏颇。所以，这里更倾向于综合地对社会工作进行定义。

综合性定义中具有代表性的观点是，社会工作是一种艺术、一种科学，也是一种专业，其目的在于协助人们解决其个人、群体（尤其是家庭）、社区的问题，以及运用个案工作、群体工作、社区工作、行政和研究等方法，促使个人、群体和社区之间的关系达到满意的状态。④另外，李宗派、李增禄、徐震和林万亿等学者对社会工作的定义也是采用综合式的。⑤境外学者对社会工作的界定无法满足中国社会工作研究与实践的需要，因此，从定义上看，国内学者对社会工作这一概念的认识较多地结合了本土的特征。其中，代表性观点有，社会工作是一种不以营利为目的的、助人自助的、专业性社会服务工作，也是一门的学科和专门的职业。它是为帮助人们满足那些仅凭个人努力无法满足的需求而采取的各种有组织的做法；它视受助者为积极能动的主体，而不只是被动消极的客体；它提供必要的条件、运用专业的方法使受助者发挥潜能以自己解决自己的问题；它是一门以现代科学所提供的知识为基础的应用性社会科学。⑥还有认为，社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的理论、方法和技能解决社会问题、协调社会关系、满足人们基本需求、促进社会稳定和发展的人服务活动。⑦

此处借用李迎生对社会工作的定义，认为社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源、协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会稳定和谐的专业和职业。⑧这是一种经典的对社会工作的综合性阐述。

从定义中可看出，其一，社会工作首要任务是对弱势人群提供帮助；其二，社会工作还面向社会群体和社区，对居民与公众提供福利服务；其三，社会工作需要通过争取资源、倡导和表达利益诉求等方式协调处理资源与利益分配；其四，社会工作不仅能解决问题、化解矛盾，而且还能有效应对社会突发事件及风险；其五，社会工作始终坚持助人自助、案主自决原则，强调公众参与管理与服务。可见，社会工作本身就是现代社会中参与社会服务和社会管理的重要事

①②③

④

⑥⑦

参见叶楚生《社会工作概论》，台北同泰公司1980年版，第3－4页。

⑤⑧李迎生主编：《社会工作概论》，中国人民大学出版社2010年版，第4、6、6页。

比如，学者廖荣利在其《社会工作概要》一书中对“社会工作”的定义就侧重强调其作为“一种独特的专业领域”，参见廖荣利《社会工作概要》，（中国）三民书局股份有限公司1996年版。

这是斯基摩尔（Skidmore）的定义，参见徐震、林万亿《当代中国社会工作》，台北五南图书出版公司1986年版，第4－6页。

参见陈良瑾主编《中国社会工作百科全书》（总论），中国社会出版社1994年版，第2页。

在国内，王思斌和向德平均持这种观点，参见王思斌《社会工作概论》，高等教育出版社2006年版；向德平编《社会工作概论》，中国广播电视出版社2004年版。

业，它具有救助社会弱者、服务基层群众、协调资源配置、处理突发事件和倡导公众参与五大类行动。本质上，社会工作是一种旨在为有需要人士提供福利的社会行动，对个人、群体和社区的帮助与服务是社会工作实践过程，同时也是社会福利输送过程。

（二）社会管理以优化社会秩序为目标

社会管理是与社会主义相伴而生的一个概念。在马克思主义经典作家看来，只有在社会主义条件下，即在实行了生产资料公有制和计划经济之后，社会才能在整体上进行计划与管理，以克服资本主义制度无法避免的生产危机和社会无序。①所以，对社会管理进行界定多是前苏联和东欧国家的学者。比如，前苏联社会学家в·г·阿法纳西耶夫就认为，所谓社会管理（指自觉的管理）指的是：对整个社会或其个别环节（生产、社会政治生活和精神生活、经济部门、企业等等）的作用，其目的在于：使它们的质的特殊性得到保持，使它们能够正常地发挥功能、完善和发展，从而顺利地达到预期的目的。②而保加利亚社会学家M．马尔科夫指出：社会管理的概念具有两种涵义：其一是对社会系统和社会过程的有目的的影响，而不是对技术系统和技术过程的合理的影响；其二，它所规定的是管理主体对整个社会的影响，而不同于对社会系统的某些部分例如对经济的影响。③前苏联和东欧国家学者的相似定义还有不少，如А·М·奥马罗夫、с·и·波波夫和в·й·休休卡洛夫等人的定义也具有一定的代表性。④但这些定义都是将社会管理与社会主义国家经济、社会生活的计划性联系起来，强调社会管理的计划性与目的性。

在中国，随着改革事业的开启，学者们不再局限于前苏联和东欧学者对社会管理内涵的界定，而往往从更有学理、更为广阔的视野对社会管理进行定义。近些年来，国内学者对社会管理定义的表述，概括来说即为“对社会（系统）的管理”。比如，一种观点就认为，在社会主义条件下，社会管理是党领导的国家机关和各种社会组织为建设社会主义而实施的有组织的活动，这种活动以通晓社会发展的客观规律为基础，以广大人民的利益为宗旨，通过对群众活动和社会运行施加积极的影响和调节控制，切实保障人们协调一致地劳动和生活，使整个社会主义社会呈现稳定而有序的状态，并为转变为主义社会作准备。⑤而当前较被认同的一种观点也认为，社会管理主要是和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程，⑥这是对上述理解的一种延伸。类似的观点还有，认为社会管理是管理主体为了实现一定的社会发展目标，保持社会系统的正常运行秩序，通过一定的社会组织，在国家层次上对社会的整体性活动进行规划、组织、指挥、协调、控制和监督的社会行为⑦；认为社会管理就是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。⑧可以看出，这些观点虽照顾了“社会”的方方面面，如系统结构、生活领域和发展环节等，但仍过于宏观，主要是并未看到世界各国社会管理实践的日益丰富，并未从社会个体层面体现微观因素，过度强调了“系统”与“结构”因素。

据此，也有学者认为，社会系统是一个包含多样的复杂整体，必须分层次地加以区别对待，所以依据社会管理对象范围的不同，可以划分出广义社会管理和狭义社会管理。广义社会管理指对整个社会系统的管理，即对整个生产活动、社会生活、社会关系的；狭义社会管理指对社会某个特定子系统的管理，即对社会生活、社会服务等方面的管理。⑨这一定义以分层化视角界

①②④

⑤⑥

⑦⑧⑨③王思斌：《社会管理初论》，《社会科学研究》1992年第6期。

［苏］в·г·阿法纳西耶夫：《社会管理中的人》，贾泽林等译，知识出版社1983年版，第58页。

［苏］А·М·奥马罗夫：《社会管理———某些理论与实践问题》，王思斌译，浙江人民出版社1987年版；［苏］с·и·波波夫、в·й·休休卡洛夫编著：《社会认识和社会管理》，赵承先、蔡林海等译，上海译文出版社1986年版。童星编著：《社会管理学概论》，南京大学出版社1991年版，第26页。

李学举：《加强社会建设和管理推进社会管理创新》，载窦玉沛主编《社会管理与社会和谐》，中国社会出版社2005年版，第1页。

赵万里等：《中国社会管理引论》，中国科技出版社1995年版，第54页。

何增科：《中国社会管理改革路线图》，国家行政学院出版社2009年版，第1－2页。

风笑天等编著：《社会管理学概论》，华中科技大学出版社1999年版，第9页。

定社会管理，较好地区分了“社会”作为大系统和小系统的不同前提下，社会管理的不同内涵。

综上，这里将社会管理定义为，、社会组织和公众运用各种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调与服务的一系列活动及其过程，以规范社会成员的社会行为、管理与服务社会各类群体、协调社会利益关系、预防和应对风险及组织与整合社会各系统等为主要内容，实现解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公正、激发社会活力、增强社会凝聚力和提高社会生活质量等目标。

这一定义很好地将社会管理的内涵从管理延伸至服务，从宏观系统延伸至微观层面，从以政治为出发点转变为以生活与福利为出发点。结合中国现实情况，这一定义明确了现代社会管理的主体是、社会组织和公众三类，主要目标是维护和优化社会秩序。可以说，当前我国加强和创新社会管理的真正内涵是，以社会管理的理念、、机制、方法等的改革与创新推进中国社会秩序向着更为良性的方向转变，其主要范畴包括加强社会保护、改善民生福祉、促进社会公正、提升公共安全和社会自组织化五类（请参见图1）。

图1社会管理概念的操作化

（三）社会工作与社会管理的功能相关性

通过核心概念操作化，可以看出，社会工作本质上具有两大特征，即福利性和行动取向。福利性是表明社会工作隶属于社会福利范畴的根本性质，反映了社会工作饱含强烈的价值判断和道德色彩，而行动取向是社会工作达致目标的关键性质。福利属性指导着社会工作的具体实践，现实行动过程反映、体现和践行着其福利属性。鉴于此，上述社会工作救助弱者等五类使命与社会管理的主要内涵具有高度的相关性（参见下页图2）。

如图2，社会工作对个人、家庭、群体和社区的现存问题和潜在风险坚持积极有为的态度，从五大主要使命出发实施的具体行动能产生有益于各类服务对象的积极作用，也进而在维持社会秩序过程中对社会管理产生积极功能。

总地来说，社会管理主要目标是维护和优化社会秩序，社会工作是一种为有需要人士提供福利的行动，具有福利性和行动取向双重属性。从社会学理论看，社会秩序是社会主体（个人、群体和组织）间关系结构及其互动模式，主要包括社会结构与社会关系两个范畴。社会秩序与社会行动相互作用、相互影响，社会秩序是主体行动过程的产物，社会行动是社会秩序运行、发展和转化的根本动力。社会秩序在规范和制约社会主体行动的同时，也反映着行动主体的需求和价值。

总之，受社会秩序规制的社会行动是维持和优化社会秩序的根本动力，因而作为一项社会福利行动的社会工作也就成为旨在优化社会秩序的社会管理实施改革与创新的重要推动力量。

三、社会工作与社会管理的交互机制

社会工作与社会管理关系复杂而密切。社会管理自古有之，它是一种培育社会秩序、优化社

图2社会工作的概念操作化及与社会管理的功能相关性

会运行、整合社会系统的行动，是引导个体、群体或组织遵守社会规范、协调社会利益关系的过程。从这个意义上来看，社会工作作为工业化和城市化的产物，是现代社会的一项重要制度设置，理应被划归现代社会管理的范畴之内。然而，社会工作本身具有的一系列福利属性，又决定了它会对当前我国社会管理创新产生重要作用。

（一）社会工作与社会管理的目标一致性

社会工作的属性决定了其与社会管理具有目标一致性。归结起来，社会工作是以现实社会中陷入困境的人，以及由个人所组成的家庭、社区及群体等生产和生活单位为工作对象，采取科学的专业手法，帮助他们走出困境，实现助人自助。从本质上说，社会工作是现代社会一种福利性互动行为，具有福利性和实践性，而这两大属性与社会管理的内在要求高度契合。

一方面，社会工作的福利价值属性符合社会管理的内在要求。社会工作始终坚持的价值是，每一个人都应享有社会福利，都应该受到社会的周到对待。尤其在对待服务对象时，社会工作坚持平等、尊重、服务为先、社会公正、参与等积极价值理念，为社会成员特别是那些陷入困境的人群提供帮助。但社会工作依据的专业核心价值———助人自助，在价值起点上却与其他助人活动有着本质区别。“助人”与“自助”是两个相互关联的概念，当个人、家庭、社区和群体发生困难时，社会工作提供必要的协作与帮助，实现服务对象能力上的提升和意识上的觉醒，最终实现其自立、自信和自强，也就是说，“助人”是社会工作的手法，而“自助”是社会工作的目标。①而在现代世界，以优化社会秩序为根本目标的社会建设与管理，“主要围绕优化社会结构和协调利益关系两个方面展开”，②也要求以公正、平等、参与和发展等理念推动社会发展。

另一方面，社会工作强烈的行动取向决定了其必然涉足社会管理领域，是现代社会管理的重要手段。在现代社会，社会工作者广泛分布于社会福利、社会救助、社区服务、就业服务、医疗卫生、扶贫开发、优抚安置、慈善事业、婚姻与家庭生活服务、教育辅导、司法矫正、劳动者权

①②

当然，对于“助人自助”，不同的学者给出了不同的理解。如复旦大学的顾东辉教授就曾撰文指出，“助人自助”这一理念应该从“助”和“人自助”两个维度来理解，“助”是指社会工作的协助，更加强调服务对象的主体性，所以“助人自助”就是社会工作者依托专业技术，协助服务对象进行自我帮助。参见顾东辉《“助”+“人自助”的社会工作解读》，《中国社会导刊》2007年第24期。

李路路：《社会结构阶层化和利益关系市场化———中国社会管理面临的新挑战》，《社会学研究》2012年第2期。

益维护、青少年服务、儿童保护、妇女及老年服务、精神健康服务、流动人口服务与管理等领域。①而这些领域或所涉及社群，均是社会管理的主要实施领域及工作对象（当然社会管理领域还不止这些）。而且，从本质上说，社会工作就是为社会中有需要人士提供福利的一种事业，通过输送和配置福利资源，实现社会成员正常平稳的生产和生活秩序，并以服务的方式起到管理各类社会群体的实际作用，因此，社会工作与社会管理都具有管理和服务社会的双重目标，而管理与服务社会需要社会工作的专业行动来完成，且二者在目标上都指向社会福利这一最终方向。

概括来说，社会工作与社会管理的目标是一致的，其实际应用的范围属于社会管理领域。同时，社会工作对社会管理还有更为积极的作用，它是加强和创新社会管理的重要推手。

（二）社会工作是协同参与社会管理重要力量

诚然，社会工作既是属于社会管理范畴的重要概念，也会反过来对社会管理的改革与创新产生直接作用，可以说，社会工作是我国当前加强和创新社会管理的重要推手。但需明确一点，那就是，结合中国现实，所谓社会管理改革创新意味着改变过去的社会管理方式，对包括制度与、机制、方法、理念和手段等一系列内容进行创新，从这个意义上说，社会工作对社会管理的功能主要区分为两块：即协助社会管理实现重构社会秩序目标的功能，以及以专业机制的介入改革和创新社会管理机制的功能②。

如前，社会工作强烈的行动取向决定了其必然涉及社会管理，并能够发挥重要的现实功能。它对个人、家庭、群体和社区存在的问题坚持积极有为的实践态度，从社会服务、活动倡导、资源协调和倡导四个层面开展具体工作，产生有益于个人、群体和社会的效果，这些效果均能够从各自角度对社会管理产生积极功能。具体来说，社会工作发挥功能有四个层面，即面向社会成员提供社会服务，积极倡导并组织旨在影响人、改变人的各类集体活动，协调和配置社会既有福利（资源与机会），以及为社会弱者呼吁更具保护性和倾斜性的社会。在社会工作四条途径的框架内，它以救助弱者为第一己任，以满足社会公众的民生福祉为专业使命，以协调资源配置和促进社会公正为专业追求，并积极参与处理突发事件来应对现代社会风险，以及通过倡导公众参与凝聚社会，在协调利益关系和优化社会结构方面具有突出的影响力。社会工作实施的四大路径与社会管理高度契合，使得它理所应当地成为协助社会管理实现一系列目标的重要推手。

社会工作具有三大优势即专业价值优势、科学知识优势和实践行动优势。③在社会工作的行动框架中，这三大优势决定了其介入社会管理的可能性。这是因为，社会工作四个层面工作的实施过程，必须依靠其独一无二的制度和专业优势才能完成。同时，在众多业已介入的社会管理领域，社会工作的三大专业优势能够确保其顺利完成实践任务，并有力地协助社会管理实现目标。

其一，社会工作的专业价值优势可创新社会管理的理念。社会工作以利他主义、助人自助和社会关怀等为价值追求，强调每个社会成员人格上的平等，具有同等受照顾、实现发展的权利与机会，这些价值理念尤其对救助和保护社会弱者意义深远。

社会工作事业是从早期的慈善救济活动中发展起来的，最早开始工业化的西欧，三四百年前便出现了对城市贫民的慈善救济活动，这是现代社会工作的萌芽，具有明显的自发性和宗教背景。以英国为例，它是世界上最早建立社会救助制度的国家之一，也是社会工作的发源地之一。早在16世纪，英国就开征济贫税，并开始由教会或教区向无依靠的老人、残疾人以及孤儿等社会弱者提供援助服务。1601年的《济贫法》除对丧失劳动能力的人提供资助外，还向失业者提供职介服务，以及组织穷人和儿童学习技艺，目的是将社会弱者尽量纳入劳动力大军，通过院外救济缓解贫民问题。1834年，英国的《济贫法修正案》转而实行了严格的院内救济，只不过当

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②

③

李迎生：《社会工作概论》，中国人民大学出版社2010年版，第31页。

本小节重要从理论层面和国际经验的视角，讨论社会工作在协助实现社会管理目标方面的功能，而对于推进社会管理机制创新方面的功能，将留待下一小节集中讨论。

方舒：《工业社会工作与员工精神福利》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2010年第6期。

时的做法是以教区为单位对城市贫民进行分级管理，地方主要负责兴办贫民习艺所和组织济贫事务。实践中，由济贫委员会统一安排的家计调查员主要承担了对贫民家境的调查，这些家计调查员在与被访者面谈、沟通并形成家访报告的工作中逐渐积累了救助经验。

这些做法虽然是社会工作救助弱势群体的发端，但却带有惩罚性和歧视意味。早期的救济活动从人道与慈善精神出发，仅面向那些因身体或年龄因素而不具备正常劳动能力的失能者展开救助，救助水平极其有限。然而，在对待工业化和城市化浪潮带来的大量结构性失业人群时，却更多地通过惩罚性救助措施，为其贴上“者”与“失败者”的标签，使其在道德上受到谴责，人格也得不到尊重。社会工作虽脱胎于此，但其坚持的价值理念却与前者大相径庭。社会工作走向职业化以后，以其平等、助人、公正、融合的专业价值一直向社会传递着积极的道义信号，能够逐步扭转原先的社会管理与救助思维，推动着社会管理不断向前发展。

其二，社会工作的专业知识优势可增强社会管理的效果。现代社会工作即专业社会工作产生于20世纪初，经历近一个世纪的发展，已逐渐成为一门应用性社会科学学科。社会工作业已形成了三大直接方法（个案、团体和社区的工作方法），并充分运用社会学、心理学、政治学、伦理学等学科的多种知识使社会服务工作更具效率与作用。

我国澳门地区也是现代社会工作发展较为成熟的地方之一。澳门专门设立了社会工作局，其主要工作范围是提供六个“服务”和一个“教育”。六个服务是个人及家庭辅导服务、儿童及青年服务、复康服务、长者服务、防治药物依赖服务和戒毒康复服务；一个“教育”是健康社会教育。其中，个人及家庭辅导服务是为了协助那些陷入经济或其他困境的个人或家庭，让他们恢复正常生活的信心和能力。如提供心理、情绪辅导及生活信息等服务，以提升受辅导者解决问题的能力。由于澳门家庭问题越来越复杂，社工局设有专责提供家庭辅导服务的跨学科辅导部门，称为家庭辅导办公室，其中安排多个不同领域的专业人士（如社会工作者、教育人士、心理辅导员、法律顾问），为求助者提供跨专业的综合服务。主要包括子女管教问题、家庭暴力、婚姻问题、情绪问题、自杀、虐儿及性侵犯等。①开展这些服务都有赖于社会工作专业知识的支撑。

可见，以“助人自助、服务社会”为理念的社会工作，兼具“寓服务于管理，寓管理于服务”的特征，它在维护社会和谐稳定、化解社会矛盾、解决社会问题，维系国家、社会组织、社区、家庭和个人的互动，整合和动员社会力量参与公共事务等方面有着积极作用，它与社会管理在实施内容和主要目标上的契合程度甚高，因而成为社会管理实现既定目标的重要推动力量。

（三）社会工作职业制度发展有力推动社会管理机制创新

归纳起来，社会工作作为现代社会一项重要的制度化助人服务事业，不仅由于其实施的四大路径而有必要参与社会管理的过程，而且因其自身的三大优势而有能力为现代社会管理的改革与创新做出贡献。正因为社会工作对社会管理的极大促进作用，使得社会工作事业的发展也成为推进我国社会管理创新的巨大动力。所以说，隶属于社会管理范畴的社会工作自身的发展，是加强与创新社会管理本身无法回避的一个相关性命题。

具体来说，社会工作的专业行动优势可推动社会管理机制改革。社会工作的行动取向是这一事业的优势所在。面对现代社会的各类问题，比如犯罪问题、养老问题和贫困问题等，社会工作组织专业框架内的工作者始终扎根在社会基层，面向社会公众，积极争取各类资源开展助人服务的行动，并力图在行动中改变人的处境，促进个体乃至社会状况的改善。

比如说，20世纪40年代至70年代初英国福利国家形成的共识有力推动了社会工作的发展，反过来，社会工作的发展也重构了英国社会管理的机制。二战期间，英国委派贝弗里奇组织一个跨部委的委员会着手研究并草拟社会保险及相关服务的社会安全计划。1942年

①《助民解困共建新生（今日澳门）———访澳门社会工作局叶炳权》，《人民日报·海外版》2002年7月3日。

58底，贝弗里奇报告出炉，主张建立完整发达的社会保障制度，建议英国实施以社会保险、国民补助和自愿保险为主要架构的社会安全体系，由雇主、受雇者与共同分担风险，使每一位国民自“摇篮到坟墓”均不虞困乏。1945年工党上台后，英国的社会安全立法开始提速，1945年通过《家庭津贴法》，1946年通过《国民保险法》及《国民健康服务法》，1948年通过《国民救助法》，等等。通过一系列的举措，英国社会工作在这一时期获得了飞速发展，其高峰是1970年地方社会服务法案的出台，该法案规定在地方建立多种多样的社会服务机构。

同时，各部门对社会服务能在管理贫困和边缘人群中扮演重要角色达成了广泛的共识。到20世纪70年代，英国个人社会服务的开支增长了4倍。①更为重要的是，在英国，社会服务是的一个重要部门，社会工作者绝大多数被公共机构所聘用，其余被非营利组织所雇佣。

美国的社会工作发育及介入社会管理的路径却与英国迥异。美国的社会工作从1877年第一个慈善组织在纽约水牛城成立起一直以较高的社会参与水平为主要特点。至今，“美国有各类非组织100多万个，到2004年底，美国约有56万多名专业社会工作者，其中有相当大的比例不是公职人员，而是供职于第三部门，和民间都有大额的资金投入到NGO组织中来购买社会服务。”②与专业组织之间购买服务的契约关系，使美国的社会工作部门有比较的系统和专业化模式，也使得其从资金来源到服务的提供，都有大量的社会力量参与其中。

综上，社会工作不仅在履行社会管理职能上具有积极功能，通过其一系列专业行动协助社会管理实现优化社会秩序的根本目标，而且因其对社会管理具有积极的现实功能，所以它还能以其职业性、专业性的制度体系建设不断构建、形塑着社会管理机制，推动后者不断得到改革与完善。正是社会工作与社会管理如此复杂的交互机理，决定了我国当前创新社会管理过程中，更应该重视和发展社会工作，促进其发挥更为积极、有力的协同参与功能。

(责任编辑:薛立勇)

A Discuss about the Interactive Mechanism between Social Work and

Social Management：Analyzing from the Essential Nature of Social Work

Fang Shu

Abstract：The practice of other countries shows that，social work has been widely participated in social management because of its advantage to help other people．The current reality of China's in social transformation acceleration period，has decided to social work's coordination and participation in strengthen and innovating social management．And comprehensive combing to the relationship between them is the basic work to promote the development of social work and innovation of social management．In essence，social work is a professional action of providing welfares to people in need，social management is a system engineering that based on the core of optimizing social order．Not only their functions are relevant and goals are the same，further speaking，social work is an important action that realizing social management goals and a powerful pushing hands of innovating the system and mechanism of social management，through establishing and developing professional social work system．

Keywords：Social work；Essential Nature；Social Management；Mutual Interaction

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②

熊跃根：《社会工作人才队伍建设的国际现状与趋势》，载《民政部社会工作人才队伍建设战略专题（内部资料）》，2008年，第5－6页。

参见余建华《社会工作服务：美国经验及其对中国的启示》，《社会工作》（学术版）2011年第6期。