浅析严格土地管理对粮食安全的作用

任仕伟李强

北京师范大学资源学院，北京(100875)

E-mail: renshiwei@ires.cn

摘 要：近年来，粮食安全问题越来越受到人们的关注。党和国家不断出台的粮食体现了粮食安全在社会主义建设中的重要地位。本文简要回溯了粮食安全的概念和内涵的发展过程，分析预测了当前以及今后我国粮食安全所要面临的严峻形势，总结了影响粮食安全的主要因素，并在此基础上，初步探讨了下发的28号文件对确保粮食安全的影响作用。 关键词：粮食安全；影响因素；28号文件

中图分类号：C934

The function of enforce land management

to the grain's security

Shiwei -Ren

(The institute of resource science of Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Abstract: In recent years, the safe problem of grain is paid close attention to by more and more people. The grain policy that the party and country are issuing constantly has reflected the important status of the grain's security in socialist construction.This paper has tracked back briefly the evolution of the concept and the intension of the grain's security ;and has analyzed and predicted the severe situation that the grain's security of our country will face at present and in the future; Have summarized the main factor that influenced the grain's security, and on this basis, have studied tentatively the influence function of File No. 28 that the State Council issues in guaranteeing grain's security.

Key words: grain's security; influence function; File No. 28

1 引言

粮食是关系到国计民生的最基本物资。粮食安全问题无论什么时候都是各国和人民关心的问题。20世纪90年代以来，伴随着改革开放的逐步深入，我国的社会主义经济建设取得了举世瞩目的成绩。经济的迅速发展促进了城镇化水平的提高，城镇一方面吸引着大量的农村富余劳动力一方面向其周边的良田蔓延。城市用地对耕地的侵占以及耕地质量的下降、农业技术落后、农业投入的减少正逐步地对我国粮食的生产及其安全造成影响[2]。本文简要回溯了粮食安全的概念和内涵的发展过程，分析预测了当前以及今后我国粮食安全所要面临的严峻形势，总结了影响粮食安全的主要因素，并在此基础上，初步探讨了下发的28号文件对确保粮食安全的影响作用。

2 粮食安全的概念与内涵的发展

“粮食安全”一词，在我国最早出现于1973年，当时，它是针对“世界粮食危机”提出的一项目标。1974年，联合国粮食组织（FAO）等机构举行了世界粮食会议，提出粮食安全是“保证任何人在任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够粮食”。呼吁各国在“公平、互利”的原则下，发展粮食贸易，建立国际谷物储备，保障粮食供应。推动了各国重视世界粮食安全问题，并采取相应的国家措施，进而把粮食安全落实到“国家粮食安全”之上。随着粮食生产的发展, 大约从20世纪80年代开始，影响粮食安全的因素，逐渐由国家行动转向市场。发达国家的粮食过剩和发展中国家的粮食紧缺成了“人粮矛盾”的主要内容,如何满足绝大多数人的生存基本需要成为粮食安全的重要内容。1983年，FAO 提出粮食安全的新概念，指出粮食安全的目标为“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需的基本食品”。即除保障粮食供应充足以外，还同时强调“每一个家庭都有获得粮食的能力”。这就把争取粮食安全的活动，延伸到消除贫困的领域；而粮食安全活动，也相应从国家、地方进一步落实到家庭、个人身上，形成了“家庭粮食安全”的新概念。随着经济的快速发展，人们的生活水平大幅度提高, 粮食总量的需求渐渐为营养需求所取代, 1996 年《世界食物安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》中重新论述了粮食安全的内涵, 即“只有当所有人在任何时候都能够在物质和经济上获得足够、安全和营养的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及喜好时, 才实现了粮食安全”。从而把粮食安全和营养问题直接联系起来，把营养安全作为粮食安全的一个重要组成部分。总之，粮食安全的概念经历了由国家粮食安全 － 家庭粮食安全 － 营养安全的逐渐完善过程，其实质即在保障粮食总量供应的前提下，逐步满足每个人数量上和质量上的需求。

3 我国粮食安全的任务越来越艰巨

3.1 粮食需求随人口的增加而不断增加

至2001 年底,我国总人口为12.76 亿[1 ] 。从20世纪70 年代执行计划生育以来,虽然我国人口自然增长率在下降,但由于人口基数太大,以及传统观念和宗教观念的影响,人口自然增长依然较快,现在仍在以每年1200万～1300万人增长。至2030 年前后,我国将达到16.50 亿人口的最大值[2]。届时,我国人口将增加3.84亿（与2001年相比）。随着人口增加粮食总需求量也会增加。此外,随着我国人民生活水平的提高,人均粮食需求将继续增大。这是因为随着人民收入水平的提高和生活水平的改善，食物结构向高级化、多样化、营养化方向转变。其直接表现为粮食的直接消费额减少，但对粮食的间接消费量(肉蛋奶和水产品等消耗饲料粮)将大幅度增加,从而使人均粮食总需求量也将增加，最终导致粮食消费总量的增加。

2030年我国的粮食总需求达到7.59亿t[2]。改革开放以来,我国粮食生产取得了举世瞩目的成就,1979—1998年粮食生产由3.03亿t上升为5.12亿t。以后由于粮食库存过多及农业结构调整,粮食综合生产力(即国家统计年鉴中的农产品总产量)连年下降,至2001年只有4.53亿t。若按1998年的最高水平计算,到2030年我国粮食供应需再增加2.47亿t以上,才能保证我国粮食的安全。原国家土地管理局与联合国开发计划署(UNDP) 、联合国粮食组织(FAO) 等合作进行的“中国土地的人口承载潜力研究”的结论是,在低投入水平下,可产原粮4.44亿t；在中投入水平下,可产原粮

5.70亿t；在高投入水平下,可产原粮7.05亿t[3]。很明显,按上述预测我国粮食很难保障完全自给,可能分别会有1.27亿t(占17%)、3.15亿t(占41%)、1.亿t(占25%)和0.54亿t(占7%)粮食需要在国际粮食市场采购。

3.2 国际市场不会无地满足我国的粮食需求

目前,世界市场粮食的出口资源总量为2.1亿～2.3亿t[5],到2010年时会达到3.28亿t[2]。若考虑到闲置可耕地的重新利用和生物技术的提高对单产的作用，则2010年世界粮食出口量可以达到4亿t左右。据预测到2010年时,世界粮食进口量将达到3.16亿t ,相比3.28亿t的粮食出口量,只有0.12亿t的粮食盈余[2]。这就了我国粮食的进口量，而且进口过多就会引起国际市场上粮价大涨。另外,由于进口运费太高,我国人民的收入水平普遍较低,国家不可能拿出大量的外汇用于进口粮食。而且这也将不利于我国社会主义建设的全局稳定和发展。

“民以食为天”，粮食是一国之本，进口太多的粮食就会受制于人。当前国际市场粮食的生产与供应,均集中分布在美国、加拿大、法国、澳大利亚等农业生产资源十分优越,农业生产现代化、集约化程度很高的西方国家。尽管未来阿根廷、越南、印度、泰国、东欧、独联体可能增加出口或成为新的出口地区[6],但短时期内，不大可能动摇美欧主宰世界粮食市场的贸易格局。如果我国粮食进口长期依赖美欧市场,将会不利于世界粮食市场多元化战略的建立。

4 影响粮食安全的主要因素

4.1 生产因素

耕地是粮食生产的基本要素。耕地数量的减少和质量的降低是影响粮食产量的最直接因素。1996年至2003年的短短七年间，我国耕地数量由19.51亿亩降至18.51亿亩，7年减少了1亿亩，每年平均减少1428万亩。在减少的1亿亩耕地中，生态退耕占62％，农业结构调整占18%，建设用地占14％，灾害损毁占6％。同时，新增耕地质量差，占用的多是好地、熟地，补充的多是边缘地、劣地、生地。耕地的实际生产能力在下降，东部减少一亩地的产量，西部新开两亩地也补不回来。

一方面，我国的生态环境问题还十分严重，为了维护生态平衡，保护自然环境和物种的多样性，在今后的日子里，生态退耕还需继续保持和扩大下去。另一方面，随着工业化和城镇化的快速发展，对耕地的占用还会继续增加。在耕地数量不断减少、质量持续下降的情况下，粮食作物的播种面积也受到了严重的影响。近年来，由于粮食价格持续低迷，农业结构的调整，农民种粮的积极性不高，土地撂荒在各地时有发生；一些地方片面理解农业结构调整，把减少粮食面积作为农业结构调整的标准，在耕地上挖鱼塘、栽果树，占用良田。而且，由于比较利益的原因，经济作物和粮食作物价格上的差距，在一些经济相对较发达的地区，虽然发展的是农业，但是为经济作物，而非粮食作物。粮食作物的播种面积大幅度减少，是影响粮食产量的又一重要因素。

此外，还需指出的是，粮食生产越来越受到水资源和土地资源的制约。水资源主要是淡水资源和土地资源是粮食生产的两大最基本要素。水资源的越来越短缺，严重了需水农业的发展。土地资源本身的有限性及农业生产所需土壤类型的特定性，使得农业生产特别是粮食作物的生产受到了很大的。因此粮食作物的生产因素是影响粮食安全的基本因素。

4.2 人口因素

粮食生产能力在增加，人口也在增加；土地资源有限，用作耕地的有限，且单位面积上粮食的生产能力的提高亦是有限的，即粮食增加的能力是有其上限的；而与此相反，人口的增加是不可限量和不可预测的。两者截然不同的性质和发展趋势，使得如何科学合理的协调两者的关系成为重中之重。而且，随着人口增长和人民生活水平的逐步提高，人均口粮的消费量下降,但对粮食的间接消耗量(肉蛋奶和水产品等消耗饲料粮) 将大幅度增加,从而使人均粮食总需求量也将增加。因此，人口的数量和消费结构,对粮食生产具有指示性作用，是影响粮食安全的最基本要素。

4.3 流通因素

我国地域广阔，区域间的水热分配等气候条件和地形条件差异很大。在自然条件较好的区域，农业生产相对发达，农产品丰富，供给往往大于需求；在自然条件相对较差的区域，农业生产落后，农产品匮乏，需求大于供给。这种区域间的自然条件的差异造成了区域间的粮食生产的供需不均衡。而且，由于我国所处的海陆位置和西高东低的地势特点，粮食生产主要集中在气候较好、地形相对平坦的中东部地区，西部主要为高山地区或干旱半干旱地区，粮食作物播种面积少，且产量低。所以我们应加强粮食领域在区域间的流通，消除这种因区域自然条件差异所造成的粮食供应不均衡现象。流通可以弥补这种区域上的供需不均衡，同时又能够实现经济上的最大收益。因此，粮食作物在区域间的有效流通，是影响粮食安全的重要因素。

4.4农业科技因素

长期以来，科学技术为粮食增产做出了重大贡献。但近些年农业科技的重大突破性成果较少、科研投入和推广经费不足、农技推广体系不健全、科技管理与机制不完善等问题越来越突出，农业科技发展及普及应用难以满足粮食生产发展的需求。因此，科学技术作为粮食增产的最重要因素和长期因素，将会在粮食产量的提高中起到越来越大的作用，是影响粮食安全的最重要的长期性因素。

4.5粮食因素

改革开放以来，我国粮食经历了几次大的调整。每一次的调整，都在一定时期内解决了当时存在的粮食生产问题，促进了粮食产量的提高。保障了人们生产生活的基本需要，为经济的发展营造了一个稳定的社会环境。但随着经济社会人口的发展，原先的粮食已经不能适应粮食生产的发展，新的问题又会随之产生。所以我国的粮食一直处于不断的调整和逐步的完善中。因此，粮食因素，影响着农业和农村经济的发展方向，是保障粮食安全的关键性因素。

5 严格土地管理 确保粮食安全

2004年10月21日，下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。《决定》充分体现了党、对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业改革和发展的纲领性文件。国家提出严格土地管理，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前改革发展稳定良好局面的当务之急。实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的基本国情决定的，是确保国家粮食安全的先决条件和必要保障。《决定》直接或间接的从保障耕地总量（包括数量和质量）上，保障了粮食安全。主要体现在以下五个方面：

（1）严格保护基本农田，确保国家粮食安全。基本农田是确保国家粮食安全的基础。今后在基本农田保护方面将采取更加严格的措施，要落实明确责任。任何单位和个人不得擅自占用基本农田，或者擅自改变基本农田用途。变更基本农田用途须上报批准并按法定最高标准执行征地补偿。从严从紧控制农用地转为建设用地或其他非农用地的总量和速度。禁止占用基本农田挖鱼塘、建果园、种树或进行其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田，变相从事房地产开发。保护好耕地特别是基本农田，是贯彻《决定》的重中之重，也是实现国家粮食安全的先决条件。要将保护基本农田的各项措施抓落实，必须保证现有基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。

（2）严格执行占用耕地补偿制度，是落实耕地总量动态平衡的重要措施之一。耕地补偿制度是指非农业建设经批准占用耕地的，必须按照“占多少，垦多少”的原则，由用地单位开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费，由组织开垦耕地的制度。

（3）完善征地补偿和安置制度。加强征地管理，健全征地程序，完善征地补偿办法。妥善安置被征地农民，保障农民生活水平不降低，收入不减少，切实维护被征地农民的合法权益。加强对征地实施过程监管，增强征地的透明度和人民监督力度。完善征地补偿和安置制度，是对行使征地权利的科学化和规范化，是对行为的约束和农民利益的保护。间接的实现了对农用地的有效利用和保护，有利于在国家和家庭两个层面上来确保粮食安全。 （4）建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。建立耕地保护责任的考核体系，严格落实保护耕地的责任，强化耕地保护目标管理责任制。要对本行政区域内土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负总责，要层层建立土地管理责任制，建立耕地保护责任考核体系。完善耕地保护责任制，有利于耕地保护任务的明确和落实。把耕地的保护情况和领导的政绩考核挂钩，有利于更加行之有效的落实耕地保护任务，切实保护好每寸耕地。 （5）加强土地市场建设，健全土地节约利用和收益分配机制，实行强化节约和集约用地；大力推进市场在土地资源优化配置中的作用，保障工业化和城市化进程中对土地资源的需求。我国在工业化和城市化的不断推进中，建设用地对农用的侵占是在所难免的。只有充分合理、科学高效的利用现有的每一寸建设用地，才能最大程度上减少建设用地对农用地的侵占，才能保障农用地的总体数量。从而才能保证粮食生产的最基本要素――耕地的充分供应。在保障耕地数量的前提条件下，实现粮食安全。

6 结语

粮食是人类生存和发展最重要的生活必需品。党和国家不断出台的粮食体现了粮食安全在社会主义建设中的重要地位。实行最严格的土地管理制度，保护好耕地特别是保护好基本农田是保障粮食安全最根本有效的途径和长期的指导方针。

参考文献

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[9] http://www.cereal.com.cn/

[10] http://www.landchina.com