成都统筹城乡发展经验的借鉴与思考

转载日期：2012-7-17 23:48:00 来源：互联网

　　河北党校2010年第一期市厅班

　　统筹城乡发展是科学发展观的重要组成部分，居“五个统筹”之首。2003年以来，成都市紧紧抓住城乡发展不协调这一突出矛盾，着力推进统筹城乡发展、破解“三农”难题，进行了积极大胆的探索和改革。2008年，成都被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都是如何有效推进城乡统筹发展的，对河北有什么启示？带着这个问题，河北党校2010年第一期市厅级干部进修班赴成都进行了考察。总的印象是：成都市在统筹城乡发展中观念新，规划高起点、高标准，一步到位；思路新，对理解把握准确、对接合拍到位；模式新，公正合理，各方面利益兼顾；措施新，城乡规划各项措施落实到位。

　　成都城乡一体化改革的经验，可以这样概括：三个集中（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、六个一体化（城乡规划、产业发展、市场、基础设施、公共服务、管理一体化）、四大基础工程（农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治）。此外，还有进一步推进职能转变、完善相关的地方性法律法规、健全财政支农支出增长机制、为农民工转变为新市民创造条件、科学规划城镇规模化发展、统筹城乡环境保护与建设，以及坚持“发展性、多样性、相融性、共享性”原则，因地制宜地建设农村新民居等。

　　成都是西南地区特大中心城市，又是大城市带大郊区。就河北而言，我省中小城市众多，尚无一个城市的辐射带动能力堪与成都相比，不可复制效仿成都的发展模式。但是，他们坚持城乡统筹推进的新农村建设理念、改革创新精神、职能转变的力度等，很多地方值得我们学习和借鉴。

　　一、加快河北城乡一体化发展，全省上下应牢固树立“城乡统筹、系统推进”的管理指导思想

　　成都在推进城乡一体化进程中，不是就农村说农村、就城市说城市，而是遵循“城市与农村相互依存共生共荣、城乡发展必须统筹推进”的现代化规律，把城市和农村统筹考虑、三次产业联动发展、经济发展和公共服务配套推进，最终目标是形成一个新型城乡形态，即“城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相融，现代文明和历史文明交相辉映”。其中，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施和公共服务城乡均衡配置是保障。成都的实践启示我们，河北推进城乡一体化不能单兵突进只注重城市发展，必须同时注重整个市域范围内的统筹发展；不能只注重经济发展、城市基础设施建设和城市功能的完善，必须同时注重城乡社会事业全面进步；不能只注重干部群众素质的提高，必须同时注重机制的改革与完善。在实际工作中，必须深入推进以三年大变样为主要抓手的河北城镇化战略，打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。坚持把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、工作部署、政绩考核等具体工作中，确立推进城乡一体化的总体思路、目标任务和工作措施。同时从建设规划、产业布局、劳动就业、社会保障、基础设施、社会事业、户籍管理等方面，采取强有力措施切实推进，逐步建立起城乡一体的新型管理，逐步实现城市与农村经济社会同步发展、共同繁荣。

　　二、用科学规划统筹城乡发展

　　实施城乡规划“全覆盖”，做到“思必循规划、行必遵规划、效必合规划”。成都最突出的特色就是立法地位非常突出，真正做到了事事以规划为龙头，严格以规划“办事”，“一张蓝图绘到底”，从城区到乡镇村落，从工商业、农业到旅游业、文化产业，都有“发展”，并且形成了完善的监督管理机制，有效避免了重复建设和资源浪费。按照尽快适应城市规划由单纯技术规范向公共转型的要求，河北省各市要将农村发展（从市到区、县，再到乡镇，直至到村、社区和农民集中居住区）纳入全市发展的管理框架之中，城乡规划要“全域覆盖”；城乡交通要“全域畅通”；城乡社会公共服务要“全域均衡”；加大投入、扩大投资，项目要符合“全域科学发展”的要求，把城市化发展定位于新型城乡形态，让市场要素在市域内无障碍流动，把可资源在“全域”内向低位倾斜。眼下应抓紧做好两件事：其一，加快出台《河北省城乡规划条例》。编制城乡一体化发展规划，做好与城市总体规划、土地利用规划、产业布局规划的衔接工作，保证城市空间布局、资源、产业集聚和环境保护相协调，待时机成熟，将城市总体规划、城市经济社会发展规划、土地利用总体规划“三规合一”。进一步建立健全规划监督管理制度，完善行政监督制度、社会监督制度和公开通报制度，将法律、行政、社会和科技手段有机结合。其二，各市、县（市、区）设立城乡规划委员会，形成“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡管理体系。改革规划管理，切实提高规划执行力。

　　三、 着力加快推进京津冀区域城乡一体化，与京津发展规划自觉对接、主动对接，统筹城乡发展

　　地处成都近郊的锦江区三圣事处，根据红砂村、万福村、驸马村、幸福村和江家堰村的不同文化特色，加强统筹规划，按照城乡一体化发展战略，针对成都的消费市场需求，大力发展观光农业，走休闲经济之路，分别打造出“花乡农居”、“荷塘月色”、“东篱菊园”、“幸福梅林”和“江家菜地”五大景观区域，被誉为“五朵金花”。目前已初现创意村、画家村、雕塑村、摄影村、民俗村雏形，使旅游成为载体，文化塑造灵魂，达到了人气旺，旅游热。这些做法对河北的启示是，要做好环京津这篇大文章，毗邻京津县（市）在区域功能定位、建设项目的选择上一定要坚持市场导向，坚持文化先行，注入文化因子，紧紧围绕京津市场消费需求，主动融入京津城市生活方式，突出河北人文特色策划项目，形成项目为产业发展提供支撑、产业发展为农民就业提供机会、就业为农民变为市民创造条件的良性循环。省市有关部门要用科学发展的眼光，从加快京津冀城乡一体化的战略高度，自觉主动地与京津发展规划对接，以合作共赢的思维策动谋划京津冀区域城乡一体化的破题之作,开拓环京津区域城乡协调发展新空间。在界河及跨界河综合治理、跨界交通基础设施对接、京津冀产业合作、社会管理和公共服务对接方面实现新突破。积极推进三方在建设规划、产业体系、基础设施、公用事业、生态文明全方位合作发展。

　　四、从重点领域关键环节的改革发力攻坚，加快破解统筹城乡发展的障碍，以改革增活力、促发展

　　成都是全国唯一在城乡经济快速增长的同时城乡人均收入差距略有下降的特大中心城市。他们的一个重要经验就是：始终把加快农村市场化改革、推动城乡生产要素自由流动作为统筹城乡发展、破解“三农”难题的突破口。率先实施了农村产权制度改革，以“还权赋能”为核心，实施了农村集体土地和房屋确权、登记及颁证工作，建立了市、县、乡三级农村产权交易中心和产权流转机制，形成了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。率先在全国创设了耕地保护基金，市、县两级财政投入26亿元，为保护耕地的农户每年分别按基本农田400元/亩，一般耕地300元/亩的标准发放耕保金，用于补贴农民购买养老保险，通过建立充分调动广大农民积极性的新型耕地保护补偿机制，确保了耕地总量不减少，粮食生产能力不下降。加快农村金融改革，开展了村镇银行试点，组建了市、县两级农村产权流转担保公司，建立了利用农村产权作抵押担保融资的机制，促进了农村产权“资本化”。深化投融资改革，自上而下组建了现代农业、小城镇建设、农业物流等投资公司，形成了引导、市场运作、社会参与的多元化资金保障机制，比较好地解决了统筹城乡发展中“钱从哪里来”的难题。针对河北的情况，我们建议：可考虑将石家庄、廊坊作为我省城乡统筹综合配套改革的试点，先行一步、率先启动，探索加快推进城乡一体化的方法和路径。其要点：一是进一步改革户籍制度，适度放开户籍，全力解决农民迁往城镇后的就业、社保、医保和子女上学等问题，使附着在户口上的二元差别和利益关系逐步剥离，真正打开农村劳动力向城镇转移的通道。二是着眼于全体公民的社会保障权利，逐步构建城乡统一的社会保障体系。三是深化土地制度改革。加大农村土地流转推进力度，积极稳妥地开展以土地承包经营权置换保障、以宅基地置换城镇房产的试点工作，促进农村转移人口在城镇就业和落户。四是以市场化为突破口，建立和完善城乡一体化运营机制。搭建城乡一体的投融资平台，成立农村产权交易所，为林权、农村土村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权流转以及其他农村产权流转和投融资提供优质、高效的专业服务，推动农村产权的合理流动，农村资本的有序流转，农村资源的优化配置。

　　五、通过城乡公共服务一体化，有效推进城乡基本公共服务均衡化

　　成都的城乡统筹改革之所以能得到以农民为主体的广大群众的自觉认同和鼎力支持，在很大程度上得益于成都市始终注意把推进基本公共服务均衡化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力点，并将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算(文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理等七个方面)，按照新型基层机制，专项资金的使用，完全由村民民主议定、民主监督、民主评议项目，实行"财政下乡，民主决策"，由此加长了农村公共服务"短板"。借鉴成都的经验，我省应加快建立城乡统一的基本公共服务制度，进一步推动公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸。把公共资源更多地投向农村，促进城市基础设施和公共设施向农村延伸。完善支持方式，采取财政贴息、资金补助、税收和贷款优惠、提供担保等方式，引导多种经济成分投资城乡一体化建设，鼓励和扶持各类工商企业进入农村基础设施建设、生态建设和各类开发性建设。加快城乡信息服务一体化步伐。按照"统规、统建、统维，共享、共用、共生"的原则，切实发挥信息化为农服务的重要作用。推进城市教育、医疗等优质资源进入农村，实行城市的医生、教师和技术人员到农村轮流换岗，努力构建城乡一体、资源共享的公共服务体系，保障和改善农民生活。

　　当前，河北省正处在工业化、城镇化加速阶段，统筹城乡发展的有利因素不断增多，加快城乡一体化进程的条件正在走向成熟，部分地区基本具备条件。但也要看到，我省城乡二元结构仍很突出，各地之间发展也很不平衡，一些深层次矛盾还没有根本解决，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡协调发展的深层次因素依然存在，要构建新型工农、城乡关系，需要一个长期过程，不可能一蹴而就。因此，在推进城乡统筹发展过程中，既要积极探索、大胆实践，创造性开展工作，又要因地制宜，量力而行，尤其是农村新民居的建设，一定要充分考虑村庄特点、居民生活习惯、地形地貌、生产方式、经济文化等因素，特别是务必尊重农愿。（执笔：张建国 刘万玲 孙继民 陈春利）

原文日期：2012-7-17 23:48:29