转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索与实践

１９８０年代以来。新的国际劳动地域

分工展开。全球产业发生重组与转移。

与全球化相伴的信息化和知识经济．改

变了传统工业社会的生产要素组织体

系。知识、信息与技术成为城市竞争力

的关键资源。影响着城市竞争的模式和

城市发展的路径。按照迈克尔·波特

ｆＰｏｒｔｅｒ）关于城市发展阶段的划分②．深

圳目前正处于从“投资推动”阶段向

“创新推动”阶段的转型过程中（图１）。

在全球化经济的背景下．深圳借助

位居珠三角和毗邻两大区位优势．

有机会接近、吸纳国内外各种机遇和资

源，高水平、深层次地参与全球产业分

工和组织体系．进而提升城市竞争力，

进人全球城市体系中的较高层次。另

外．雄厚的物质文化基础、高新技术产

业的优势、富有活力的人口结构、良好

的创新机制．均为深圳向创新驱动主导

的发展阶段跃升打下了基础。无论是从

外部条件或是内部基础来看．深圳正处

于城市发展转型的有利机遇期。

要破解资源环境的约束条件．深圳

需要从“以土地换资本”、“以空间换

发展”．转向“向空间要效益”．“以规

划要效益”的发展模式。发展模式的转

型意味着城市发展动力的改变和创新。

过去深ｔｉｔＩ的快速发展依靠特区优惠

和毗邻的区位优势。是建市在土地

大量供给基础上．以廉价的土地和劳动

力换取资源和技术，通过不断扩大产业

规模扩大和人口规模获得发展动力。但

是随着中国市场的不断开放．贸易摩擦

增多．特区优势和区位优势均有所

削弱。而且随着深圳资源环境压力目益

增长．特别是土地资源紧缺．仅仅依赖

加大要素总量投入而推动城市持续快速

发展的可能性越来越小。如果持续这种

发展模式，依赖规模扩张作为发展动

力，最终可能遭遇生产要素的瓶颈。深

圳需要在转型关键时期需求新的城市－发

展动力。包括和管理的全面创新、

产业结构调整和科技进步、人口结构优

化、港珠区域资源的整合、空间土地集总第１９３期颢删譬列

图１产业价值链与城市价值链

Ｆｉｇ．｜Ｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｙｖａｌｕｅｃｈａｉｎａｎｄｔｈｅｕｒｂａｎｖａｌｕｅｃｈａｉｎ

约利用、文化的创新优势等等。

深圳在转型瓤动力的驱使下．加之

环境资源紧约束条件的被动』妄力，会进

一步推动城市调整产业结构．伴随产业

结构调整的还有对经济制度创新和

创新的重新选择。产业结构和经

济、的调整．会带动城市空间

功能的更新和用地结构的调整．也会引发城市人口结构（特别是就业人口结构）的优化：高层次的就业人群会对生态环境的改善和城市功能的提升提出更高要求，这也将进一步促进城市竞争力和创新能力的提升．进而推动深圳城市发展模式的逐步转型——在这一转型发展路线网中．产业结构的调整、经济制度和的调整是其中“牵一发而动全身”的核心要素（图２）。

沿着上述城市发展转型的设想路线。深圳未来可能从高速成长期．逐步进入高效成熟期，进而走向精明增长期。近期。深圳仍将以高速成长模式为主导，经济发展模式的渐进式转型。这一阶段仍需维护必要的经济发展惯性，实现经济发展模式的平稳过渡．寻求经济、社会和环境的和谐发展。中期，深圳将以高效成长模式为主导．通过全面推进夺间优化，实现城市适度密集发展、资源集约利用与环境质量的提升．完成经济发展模式转型．从规模竞争走

图２深圳城市发展转型的三个阶段

Ｆｉｇ．２ＴｈｅｔｈｌｒｃｅｓｔａｇｅｓｏｆＳｈｅｎｚｈｅｎｕｒｂａｎ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ

向效益竞争。远期，深圳将逐步进入成熟期，通过资源的高效与综合利用，基本实现城市的可持续发展．满足人的多方面发展需求，寻求经济、社会和环境的令面和谐发展，走向“精明增长”。

上述对城市转型的机遇、动力与路径的研究和设想，是指导本次《深圳总体规划》空间布局和建议的核心理念和探索规划转型的重要领域（网３）。

３转型规划的探索

城市发展转犁有赖于城市公共的统筹和引领．城市规划作为城市最重要的公共之一．是指导城市发展转型的重要纲领。深瑚Ｉ是真正按照城市规划建设的城市。前３０年．城市规划不仅支撑了深圳经济社会的快速发展．同

时还保障了良好的城市环境质量和充足许重光转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索与实践

图３城市转型路线示意图

ｒｉｇ．３Ｔｈｅｍａｐｏｆｕｒｂａｎ

的城市公共服务③。未来３０年深圳发展转型更需要城市规划的引导，其前提在于对城市规划自身在理念和方法上的率先主动转型。《深圳市城市总体规划（２００８—２０２０年）》（以下简称《深圳总规》）是在深圳转型关键时期出台的一项重要的城市公共。规划的核心思路是以深圳社会经济发展转型为规划导向．以深港共建国际大都市为规划主线．以建设用地非扩张型为规划前提，以调整供给引导需求为规划手段。本次《深圳总规》在上文提及的城市转型的机遇、动力与路径的研究基础上．从针对单一城市问题的片段性规划技术创新．转向探索联动城市各项功能的综合性转型规划。重点体现在规划目标、空间结构、用地管理、公共等几个重要方面。

３．１明确转型方向——从目标到指标３．１．１总目标一分目标一指标体系

城市性质和规划目标是城市总规最重要的内容之一．但传统的总规少有追踪规划目标的贯彻实施路径或是提出监控目标实现的手段。本次《深圳总规》建立了“总目标一分目标一指标体系”的目标贯彻路径。在参考国外城市如芝加哥、蒙特利尔等经验的基础上，结合深圳自身的特点．规划将总目标分解为区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护等４个方面的分目标；先通过对分目标的定性与定量的分解，规划还提出城市发展目标指标体系。指标的选择一方面应体现本次总规从物质空间规划转向

注重社会经济、资源环境综合性规划的

理念。在指标体系的制定中充分贯彻了

规划转型的理念，比如在经济转型指标

中选择了“Ｒ＆Ｄ投入占ＧＤＰ比重”、

“单位＿丁业用地增加值”：其次，选择的

指标应有利于引导规划由结果控制到规

划实施过程引导的转型：再次，指标应

同时具有刚性控制和弹性指导并重的特

点．指导总体空间布局的指标体现引导

性．而检验总体规划实施效果的指标强

制性；最后．指标应具有可导向、

可量化、可获取、可跟踪的特点，比如

本次指标中创新性地选择了“交界水域

水质达标率”、“跨境客运出行量”、

“外来务工人员工伤、医疗保险参保率”

等等具行一定社会敏感性的指标。本次

《深圳总规》制定了城市发展目标指标

体系包括３ｌ项指标．其中控制性指标

２０项，引导性指标ｌｌ项。在后续总规

实施阶段中，该指标体系还将作为总规

实施效果监控和评价的重要依据。同时

也会被利用在对城市发展转型和职

能转变的动态评价之中．以检验城市发

展总目标和分目标的实施效果（图４）。

３．１．２人口规模——从“以需定供”转

向“以供调需”

在传统的城市总规当中。人口规模

预测．是确定用地规模和支撑系统规模

的基本依据。但深圳具有以非户籍人口

为主的“倒挂型”人口结构特征，以户

籍人口为基数的公共资源配套标准已经

图４城市发展目标指标体系示意图

Ｆｉｇ．４

Ｔｈｅｏｂｊｅｃｔａｎｄｉｎｄｅｘｓｙｓｔｅｍｏｆｕｒｂａｎ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ

无法适应深圳的城市发展需求，而且过

大的人口规模已经对当前的环境和社会

造成巨大压力。如果不加引导和，

在外部形势和城市自身发展惯性推动

下．深圳市人口规模将持续以较快的速

度增长。根据趋势外推预测．可能接近

１８００万人。但深圳市的资源和环境条件

对人口规模已经构成了“紧约束”要

求，尤其是水资源视区域水资源的分配

而定。在最不利的情况下．水资源

是深圳城市人口规模的最短板。因此，

本轮深圳总规试图从原先以经济增长需

求为出发点预测人口规模，转向以土地

资源和水资源承载力的两项“短板”为

切人点，确定人口规模的极限区间。

在这种“以供调需”的人口规模预

测方法基础上，提出了人口的

建议，包括加强规划对人口分布的空间

引导，以及通过公共的和市场

要素配置．实现城市产业结构、空间结

构和人口结构的联动等等。配合人

Ｅｌ规模的．规划提出了“城市

管理服务人口”的概念．其中包括了常

住人口和暂住半年以下的人口．以城市

管理服务人口规模作为城市管理和基础

设施与公共服务设施配套的基本依据．

有利于增加公共服务容量的弹性和总规

对城市快速发展的适应性（图５）。

３．２构筑开放结构——从城市到区域

当今个体城市的发展是镶嵌在区域

和全球化的脉络中进行的，任何一个城

市都不只是孤立的个体，而是同时是区

域网络的结点。区域合作不仅是深柳Ｉ应

对全球化发展，提升城市国际化水平的

客观需求，也是城市发展转型的必由之

路。近１０年来，随着区域一体化进程２０１１年第ｌ期总第１９３期童氏市：裁蒯学列

图５人口规模预测与思路示意图

Ｆｉｇ．５

Ｔｈｅａｎｄｔｈｅｃｏｎｔｒｏｌｏｆ

ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｓｉｚｅ

的加快。深圳区域协作的层次从民间走

向官方，形式由自发的局部的合作发展

到制度性安排，协作的领域从以经济为

主扩大到覆盖经济、社会、环境的各个

范畴．协作的空间范嗣由深港合作、珠

三角合作扩大到泛珠三角区域的合作。

各阶段《深圳总规》的空间结构演

变“．展示了从“特区”到“全境”再

到“区域”——规划空问视野的不断拓

展和开放。１９８６年版《深圳经济特区总

规》确立了深圳经济特区内富有弹性的

带状组团空间结构：《深圳市城市总规

（１９９６—２０１０年）》则提出了以特区为中

心，覆盖行政区全境的轴带组团式空间

结构；《深圳总规（２００８—２０２０年）》明

确了以中心城区为核心．西、中、东３

条发展轴和南、北两条发展带的基本骨

架．形成“三轴两带多中心”的轴带组

团结构。其中东中西３条发展轴全面地

对接了穗、莞、深、港这条重要的珠三

角发展脊梁．北部发展带成为深圳沟通

珠江西岸和惠阳、粤东地区、拓展腹地

的重要功能带：南部发展带以特区为核

心。与边境地区接壤，面向沿海开

放拓展（图６）。

本次《深圳总规》不仅将对城市自身的关注扩大为对面向区域的整体全面开放，构建了开放的城市空间结构，同时还提出了以包括深港合作、深莞惠一体化发展、环珠江口战略合作等等一系列多层次多领域的区域协作策略。其中深港合作是区域合作的核心战略。除了主动协调的城市空间结构，规划还强调两地基础设施特别是交通设施的紧密对接．提出了“深港机场联络线“等跨界基础设施建设的设想。规划还提出完善基于深港交通一体化的口岸体系．以及新的边境地区合作开发的设想，包

图６１９８６年、１９９６年和２０１０年三版城市总体规划空间结构示意图

Ｆｉｇ．６

Ｔｈｅ

ｓｐａｔｉａｌ

ｏｆＳｈｅｎｚｈｅｎＭａｓｔｅｒＰｌａｎ１９８６，ＭａｓｔｅｒＰｌａｎ１９９６，ａｎｄＭａｓｔｅｒＰｌａｎ

２０１０

括落马洲河套地区、莲塘一香围园地区

等等。上述一系列深港合作的策略。正

在两地的合作推动中不断付诸现

实。２００７年１２月．两地成立了“港深边

界区发展联合专责小组”．在这一平台

上双方持续推进了多项实质性的协调项

目，标志着合作向纵深层面的发展。

３．３强调高效发展——从增量到存量

空间资源紧约束条件是当前深圳城

市发展面临的最大挑战．也是逼迫深圳

城市发展转型的主要动力之一。本次城

市总规明确提出了“严控新增，存量挖

潜”的空｜’日Ｊ策略．力求从以往依靠增量

空间支撑城市发展．转向通过盘活城市

存量土地、优化城市空问布局、提高城

市土地效益．来提升城市结构功能和整

体竞争力。规划指｝｝ｊ未来深圳新增建设

许重光转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索与实践

用地将严格控制以满足城市发展的战略性需求．比如转型导向性产业及公共服务配套设施、交通市政设施、保障性住房等建设项目。而改造用地将逐步取代新增用地成为城市建设用地的主要来源。

为应对“新增”与“挖潜”并重的规划管理要求，本次《深圳总规》提出了“增改用地”（即新增建设用地和改造建设用地的总称）的概念。增改用地取代“新增用地”成为了用地规划的主要对象和支撑城市功能布局的基础。规划对城市更新的现状和存量土地的潜力进行了调研分析．提出“全面改造”和“综合整治”两类主要的城市更新模式，在规划图集中增设了《城市更新规划图》，将重点进行城市更新的存量土地落实在空间当中。规划还在特别地区指引中．提出了全市４大城市更新重点地区。伴随总规对城市更新的理念转型．深圳持续建设完善了城市更新的机制，颁布了《深圳市城市更新办法》等一系列创新性的公共。在法定图则的编制中．改变了以往对旧城旧

村地区“开天窗”的做法，在其中增设

了城市更新单元的规划控制要求。目

前．已制定了一系列城市更新单元规划

的规划指引．以及促进与法定图则有效

对接的规划管理机制（图７一图８）。

除了强调有效引导城市更新，规划

还提出存量优化３项主要手段：①引导

产业集聚．优化产业用地布局，促进产

业由“规模”向“效益”转型：②结合

轨道交通建设．因地制宦。差异有序地

引导城市适度高密度发展；③积极开发

利用地下空间．构建功能齐全、安全方

便、环境宜人的地下空间体系国。

３．４向节点要效益——从匀质到差异

回顾深圳自１９８６年至今的三版城

市总规．从其空间战略的演变来看，除

了从“特区一全境一区域”的空间视野拓

展以外．从受制于行政区到重视功能区

的资源整合．从相对均质的空间价值认

识．到重视战略节点的重要价值。同样

也体现了规划推动的城市转型路径。

图８城市更新规划图（２００９—２０２０年）

Ｆｉｇ．８Ｔｈｅｍａｓｔｅｒｐｌａｎｏｆｕｒｂａｎｒｅｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ

本次《深圳总规》建构了多中心的

城市空间结构，提出深圳未来将培育多

个城市战略发展节点，前海中心是其中

区域价值最重要的节点之一，将发展成

为城市副中心。依据这一战略目标，推

出了包括“前海战略规划”、“前海概

念规划困际咨询”等一系列后续实施规

划。当今．正值深圳特区成立３０周年之

际．批复同意《前海深港现代服

务业合作区总体发展规划》，明确将前

海建设成为粤港现代服务业创新合作示

范区。前海中心是深圳继福田中心后，

图７新增用地与改造用地供应关系示意图

Ｆｉｇ．７

Ｔｈｅｓｕｐｐｌｙｏｆｇｒｅｅｎｆｉｅｌｄａｎｄ

ｂｒｏｗｎｆｉｅｌｄ２０１１年第１期总第１９３期囊黼制孥列

规划引导发展的又一个城市中心典范。

除了新增城市副中心外。本次《深圳总规》还提出了多个跨行政区的新城建设计划。它打破了行政界限．以功能区为核心推动城市行政管理和公共服务资源在全市范围内的优化配置。这些新城对于应对公共服务资源配置不均衡，特区内外差异的矛盾有重要意义。总规提出的新城计划．直接促成了深圳行政区划的调整和光明新区及坪山新区等新区的成立。新成立的光明新区具备了开发区和行政区双重职责．同时还是深圳行政管理改革的试点地区和住建部生态低碳城市实验区。“新城计划”体现了城市规划从受制于“行政区”转向整合空间资源的“功能区”规划，再通过机制创新．实现对行政区划的合理调整。从“行政区”到“功能区”再回归“行政区”同样也体现了，城市规划理念和方法的转型（图９）。

３．５推动规划转型——从空间到城市总规是指导城市未来发展的最重要的公共，同时有别于城市各个领域的专项，它不是针对某个问题

的片段性方案，而是着眼于城市整体运

作的综合纲领。传统的城市总规着重于

对增量空间的空间布局和计划安排。尽

管也会涉及规划．但更多的是保障

这螳建设行为实施的措施，较少关

注到城市整体性发展的框架设计。

目前，深圳的城市发展已经跨越了大规

模空间拓展的阶段，规划的重点转向存

量资源的优化和既定空间利益关系的凋

适上。以往增量空间的发展权完全几乎

完全掌控在手中，但随着城市增量

空间的逐步减少．城市空间的支配权大

大地分散到市场和各类社会主体手中。

而只有当市场和社会对未来的城市空间

发展趋势产生稳定的预期，才能够主动

规范地参与到城市发展转型和总规实施

当中。冈此，城市总规必须担负起城市

发展公共纲领的重任。

“公共”是贯穿本次《深圳总

规》的重要线索，规划从城市发展

指引出发指导空间布局和专项系统规

划，最后再将空间规划技术转化为规划

实施．构建了包括土地、人口

圈９城市空间结构规划图（２００９—２０２０年）

Ｆｉｇ．９ＴｈｅｓｐａｕａｌｏｆＳｈｅｎｚｈｅｎ

、产业、城市更新、住房

、交通、生态环境、公共

服务、公共财税和城市特色政

策等十类在内的城市总规实施保障

体系。规划提出的部分公共建

议已通过研究深化正式出台。比如《城

市更新办法》、《地下空间开发利用暂

行办法》、《生态线管理规定的实施与

调整》、《土地整备制度》等等。这些

都有力地推进了城市各个领域的发

展变革．进而为实现城市整体平稳的发

展转型打下了重要的制度基础。

总规的有效实施．不仅需要规划政

策的有力支撑．更需要通过争取社会对

于规划本身的共识与支持。《深圳

总规》尝试从单一主导式的规划向

社会协作式规划转变。规划下设１９个

专题。由４３家部门领衔或合作编

制，广泛地涵盖了、建设、环

保、交通、公共安全等多个领域。通过

部门间的密集沟通和协作．确保了各部

门的目标和发展意图能够纳入到总

规的框架当中，更有力地支持了总

规对城市各类空间资源的统一引导和对

许重光转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索与实践图１０总体规划中的公共主线

Ｆｉｇ．１０Ｐｕｂｈｃ

ｐｏｈｃｙ∞ｔｈｅ

ｃｌｕｅｏｆｔｈｅＭａｓｔｅｒｐｌａｎ

专项公共的综合统筹（图１０）。

公众参与不仅是本次《深圳总规》的工作环节．更是贯穿工作始终的基本思路。本次规划的公众参与分调查、咨询讨论和公众展示３个主要阶段，采用了现场展板展示、官方网站公示、媒体信息发布、社区信息发布、流动规划展示等多种参与方式。本次规划还探索了从“单向展示和宣讲”向“多向参与和互动”转型的公众参与模式．规划编制期间建立了收集平台。开通了倾听热线电话、电子邮件、移动短信及“公众参与总规修编”网站。通过多种途径征集市民的规划意愿，实现了公众参与更大的覆盖面。另外．规划还创新性地调动了各类社会群体和非组织的力量．包括发放了覆盖全市１０８所中小学的家庭学校联动调查，收回有效问卷８万份，还与深圳市残联等行业协会举行了专题座谈会，收集了外来务工人员的规划意愿等等。规划还将公众参与的成果融人到城市空间布局和指引当中，使之从规划编制方法转变为具有实质内涵的规划内容。

４结语：转型规划推动城市转型

回顾我国城市规划发展史，从“市场经济”、“以人为本”、“科学发展观”……每一次中国社会转型无一不在城市规划领域打下深刻的烙印。深圳城市规划在中国城市规划转型发展的各个阶段．均扮演了重要角色。深圳始终面临城市发展的新问题．新矛盾，城市

规划作为城市发展的一种制度安

排，必须不断创新，先行先试。因此。

深圳对于中国城市规划的突出影响。不

在于“特”，而在于“新”和“先”。当

前深圳正处于城市发展转型的关键时

期．城市规划从法规到技术标准。

从理论研究到教育体系．乃至规划师和

规划管理工作者的工作理念和职业理

想．都需要为应对新一轮社会转型做准

备。前３０年深圳城市规划特别是城市

总体规划。有效包容了城市的超常规成

长．成功引导了城市的快速健康发展。

未来３０年城市规划能否主动引领城市

转型。引导职能的转变；能否不再

局限于对用地管理的关注：而更多地转

向对人的需求和对社会文化的关注．能

否真正实现从传统的空间技术向综合性

城市公共转型：……城市的转型发

展为城市规划带来更多挑战．应对挑战

的前提在于城市规划自身主动积极的转

型。规划转型推动城市转型的道路仍然

漫长而艰巨，本次《深圳总规》刚刚迈

出了转型探索的第一步。

注释

①深圳境内河流水质较差，目前７０％ｖＲ上

供水须依靠境外引水。

②哈佛大学教授迈克尔·波特（Ｐｏｒｔｅｒ）根

据不同时期推动经济发展的关键因素．将

区域发展划分为要素推动、投资推动、

创新推动、财富推动四个阶段。

③２０００年深圳城市总体规划获得国际ＵＩＡ

大奖．充分肯定了城市规划对深圳城市

发展的科学引导作用。

④深圳市１９８６年、１９９６年和２００９年三版

城市总体规划，分＊ｑ指《深圳经济特区

总体规划（１９８６－２０００年）》、《深圳市

城市总体规划（１９９６－２０１０年）》、《深

圳市城市总体规划（２００９－２０２０年）》。

⑤深圳已颁布了《深圳市地下空问开发利

用暂行办法》，对推动全市地下空间开

发建设提供了强有力的支持。

⑥本次城市总体规蚜】涉及的１９个专题研

究，包括《深港合作与深圳国际化研

究》、《深圳与珠三角周边城市协调发

展研究》、《城市环境容量与城市合理

规模预测研究》、《深圳可持续发展指

标体系研究》、《支柱产业规划布局研

究》、《城市公共服务设施发展与布局

研究》、．《城市公共交通发展与布局研

究》、《城市综合交通发展与布局研

究》、《城市综合防灾与公共安全研

究》、《转型期的深圳城市管治模式研

究》、《城市能源发展战略研究》、《城

市水战略研究》、《城市生态建设与环

境保护研究》、《城市综合防灾与公共

安全研究》、《城市各项空间布局规划

研究》、《整体城市设计与密度分区研

究》、《城市更新策略研究》、《城市地

下空问资源开发利用研究》和《居住用

地分布与住房建设研究》。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

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收稿：２０１０—１２

修回：２０１０－１２万方数据

转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索

与实践

作者：许重光， XU Chongguang

作者单位：深圳市规划与国土资源委员会

刊名：

城市规划学刊

英文刊名：URBAN PLANNING FORUM

年，卷(期)：2011(1)

1.黄鸶新;谢鹏飞;荆锋;况秀琴中国城市规划三十年(1978-2008)纵览[期刊论文]-国际城市规划 2009(01)

2.张庭伟转型时期中国的规划理论和规划改革 2008(3)

3.闫小培;魏立华健康城市化、和谐城市与城市规划的转型 2009(05)

4.闫小培.魏立华健康城市化、和谐城市与城市规划的转型 2009(5)

5.张庭伟转型时期中国的规划理论和规划改革[期刊论文]-城市规划 2008(03)

6.黄鹭新.谢鹏飞.荆锋.况秀琴中国城市规划三十年(1978-2008)纵览 2009(1)

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csghhk201101003.aspx