小额贷款与农村发展问题的研究

周云，经济管理学院

摘  要：农村经济在改革开放的大背景下实现了质的飞跃，农村产业结构和农村经济结构也得到了一定的改善。这些除了各级、各部门出台的相关支持外，还依赖于农村金融的发展与支持，依赖于处于探索和发展中的小额信贷的支持。然而，处于探索和发展中的小额信贷，由于仍在发展初期，受一些因素的影响，因而在推动农村经济发展过程中遇到诸多问题。可以说，这些问题的有效解决与否直接关系到农村的和谐稳定。而本文通过对小额信贷理论的阐述，介绍了小额信贷的基本含义、主要载体、目标群体、模式及运行机制，进一步分析了小额信贷自身存在的问题，揭示存在这些问题的主要原因，并努力寻找解决问题的办法或提供可行性建议，以期实现农村经济的全面进步和小额信贷的良性、健康发展。

关键词：小额信贷；问题；原因；措施    

The research on Micro-credit and rural development

Zhou Yun , School of Economics and Management

Abstract: In the context of Reform and Opening up policy, the rural economic has made a considerable progress. The industrial structure and the economic structure in the rural area have also made a considerable progress. Apart from all the policies provided by the departments, it also depends on the development of rural finance and its helpful support and depends on the exploration and development in micro-credit support. However, in the exploration and development of micro-credit, as is still in the early stage of development, subject to a number of factors, thus promoting many difficulties   that rural economic may encounter. It can be said that whether these problems may solve effectively or not will address how harmony and stable the life in the rural areas will be. This paper will introduce the basic meaning of micro-credit, the main carrier, target groups, mode and operation mechanism via introducing the theory of micro-credit, and further analyze their own problems, reveal the main reason for these problems, and find a solution to the problem or to provide some feasible proposals aiming at the rural economy and achieve the overall progress and ensure a healthy development of the micro-credit.

Key words: micro-credit; problems; causes; measures

一：关于小额信贷的相关理论及其对农村发展的作用

（一）小额信贷的基本含义

从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入提供小额度的、持续的信贷服务活动。以贫困或中低收入群体为特定目标客户，并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的常规金融服务以及传统扶贫项目的本质特征。国际主流观点认为，各种模式的小额信贷均包括两个基本含义：第一，为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务；第二，保证小额信贷机构自身的生存与发展。这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了小额信贷的完整要素，两者缺一都不能称作是完整或规范的小额信贷。

从本质上来看，小额信贷其实是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机的结合为一体。小额信贷有三个主要特征：第一，它是一种新的融资方式，是金融创新的表现，其重要目标群体不是大众化的，而是相对单一的，即中低收入群体，尤其是贫困落后地区的农民和农村中小企业；第二，它是一信贷活动，为贫困落后地区的群体提供金融服务，满足他们生产的需要，其优越性主要是向目标群体提供优惠利率；第三，它提供的资金是小额度的、持续的，这也是其自身持续发展的条件。因此，小额信贷的含义可以这样概括：指小额信贷机构以优惠利率向贫困落后地区的目标群体（农民）提供的小额度、持续的有偿的信贷服务活动。

（二）小额信贷的主要载体及实施对象

1、小额信贷的主要载体

小额信贷的主要载体也即实施小额信贷的组织机构，大致可以分为两大类：

一类是金融机构。主要包括国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行和非组织的实施小额信贷项目演变成的股份制银行以及非正规金融中介服务组织，例如信贷金融联盟、协会、合作社等。1997年以后，伴随国有商业银行改革，县域金融机构开始大规模撤离，不仅如此，农村信用社也逐渐收缩网点，县域城市信用社和农村合作基金会也被撤销，农村金融机构的多元化局面变成农村信用社独当一面的局面。因此，农村信用社成为提供小额信贷业务的中坚力量，而农村信用社办理的农户小额贷款和联保贷款，已经成为广大农民普遍接受和欢迎的两个金融产品。

另一类是非组织。主要包括专门发放小额信贷的NGO（非）组织，这样的小额信贷机构有几百家，但是，现在仍然存在的数量约不足一半，能够经营的有更少，能够持续经营的屈指可数，而且它们的经营状况不理想，市场份额也很小；由金融管理当局推动建立的小额信贷款公司，它们主要是由私人资本按照股份制或股份制法人结构来成立的发放小额信贷的组织，虽然数量不多，但它们却是对现有农村金融市场的一种有效补充。这两类的有机结合对于繁荣农村小额信贷市场、促进农村经济发展具有重要的意义。

2、小额信贷的实施对象

前面谈到，小额信贷是指小额信贷机构以优惠利率向贫困落后地区的目标群体（农民）提供的小额度、持续的有偿的信贷服务活动。因此，小额信贷的实施对象（目标群体）主要是那些生活在贫困落后地区的农民或农村中小企业。对他们提供小额信贷不仅仅是为了实现自身的发展，还为了加快扶贫地区脱贫致富的步伐，促进当地经济的发展和社会的和谐稳定。其在中国近十年的探索与发展已经印证了小额信贷在实现农村经济发展、加快农村产业结构和经济结构转型方面具有不可替代的地位。

（三）小额信贷的模式及运行机制

1、小额信贷的模式

小额信贷不是中国（孟加拉国）的首创，其目的主要是为了解决信贷资金在扶贫工作中的一些特殊问题。它在国外已经有了近四十年的历史，并逐渐走向成熟，其模式也越来越呈现出多元化的特点。具体来说，主要有以下四类：

第一类是合作社——成员服务模式。这种模式的优点在于由农户选举产生的机构，能够为农户提供便捷、有效的服务。但是，这种模式的可复制性很差，可能会对金融市场造成冲击。

第二类是——直接信贷模式。这种模式的运作主体是，有助于减少不必要的环节，更好的实现目标。然而，的这种做法会影响其市场化程度，财政也难以支撑。

第三类是——信用保证模式。这种模式的首创是日本，其最大特点是：有国家的“信用保险”作后盾，因此，对保险公司而言，风险不大，动力很足。但对国家财政有很高的要求。

第四类是乡村银行——“联保模式”。这种模式在孟加拉和泰国较流行，其特点是：以联保方式代替抵押担保，有利于减轻农户的压力。但是，其缺点是：农户的贷款额度、信誉状况不一的情况会相互影响，无法实现个性化的需求。

2、小额信贷的运行机制

农村小额信贷的运行机制是为了将那些不适合接受扶贫资金的群体从小额信贷的目标群体中筛选出去，让小额信贷真正实现其业务对象的明确性。在农村小额小额信贷的运行过程中，主要采取了以下两种机制：

第一种，保证相对富裕人群不挤占穷人贷款的机制。具体方法是：设定了贷款人的最高收入或家庭财产的上限，直接排除富裕人群；贷款额度很小，使得富裕人群对此不感兴趣；通过强制参加例会或提供劳动等规定以排除富裕人群。

第二种，筛选不合格的借款人和不合格项目的机制。具体方法是：以很高的利率发放小额贷款，不再提供相关补贴，从一定范围内将不合规定的人群剔除出去，实现了目标群体的相对明确。

（四）小额信贷在推动农村经济发展过程中所发挥的作用

1、有利于增加农村就业机会的同时增加农村居民收入。小额信贷为农村贫困落后地区的农民提供生产所需的资金，不仅能够带动农业生产，还能够带来一些就业机会，对激发农民的聪明才智、增加农民收入有着重要的意义。

2、有利于促进农村信用社治理结构的改善。长期以来，农村信用社作为农村金融市场的中间力量，对农村的发展起到了巨大的作用。但是，农村信用社自身的治理结构存在一些不合理之处，小额信贷的引入及小额信贷在农村的发展有助于完善其治理结构。

3、小额信贷的出现解决了我国近9亿农民的生产所需的资金，其在我国的发展将对推动其他农村金融改革起到促进和示范作用。

4、作为不吸收存款的小额信贷机构，不但有助于创造一个有效竞争的农村金融市场，同时还有助于缓解农村资金外流，解决了农民和农村中小企业贷款难的问题。

5、有利于推动我国农村现代化建设。推动小额信贷在农村的发展可以持续地、及时地向有需求的目标群体提供资金支持，从而促进我国的农村现代化建设。

二、小额信贷在推动我国农村经济发展过程中存在的制约因素

（一）小额信贷的外部环境相对不完善

1、对小额信贷的行政干预过多。一直以来，小额信贷在我国农村的发展或多或少的受到地方的行政干预。对小额信贷参与，更多的时候表现为行为，而不是市场行为。然而，市场经济才是小额信贷能否顺利发展的试金石。只有在市场经济条件下，扶贫资金的筹集、运用和管理才有可能摆脱的干预，也才有可能建立缓解贫困目标的体系。也只有在发挥市场经济基础作用的前提条件下，农村的生产经营状况才可能做到自主，才可能获得除资金以外的其他相关资源。

2、关于小额信贷的法律法规不完善。在我国，小额信贷至今仍未能完全取得合法的身份，它究竟可以以什么身份进行运作的相关法律法规依然没有确立下来。这种现实导致农村小额信贷市场的秩序混乱，无法形成合理有序的市场秩序。

3、的约束阻碍小额信贷的发展。虽然小额信贷在我国的探索与发展走过近十年的道路，但是，它依然在承受各种的约束。主要体现在：对非金融机构从事金融业务有着相当强的约束力。这中情况使得小额信贷机构的积极性、主动性不高，妨碍了其正常发展。

（二）对小额信贷的监管力度不够

由于相关部门对小额信贷市场的监管力度不够，加之小额信贷组织的合法身份、合法地位仍未确立，导致农村金融市场上存在一些不合法的小额信贷机构，其存在从某种程度上影响了小额信贷市场的整体形象和声誉。而小额信贷在我国的发展已经进入了一个关键阶段，一方面，小额信贷组织日趋多元化，在农村金融市场上形成了竞争日渐激烈的局面；另一方面，小额信贷机构自身的多样性使得小额贷款组织及其业务的管理和监督成为一个非常头痛的问题。小额信贷组织的监管框架也还未确立，对于该不该对小额信贷组织实施监管以及应当如何监管还存在诸多争议。这些现实情况影响了小额信贷的发展。

（三）影响小额信贷发展的制度因素存在一定的障碍

1、管理制度保障机制相对不健全

小额信贷制度不是我国自创的，在一定程度上是根据国外的经验来管理小额信贷市场的。它始终坚持两个基本原则，即定期还款制度和小组中心会议制度。这两项原则的有效实施使得农户的还贷率很高。然而，我国的国情制暴露出小额信贷管理制度存在诸多问题，其保障机制还不健全，农户还贷率低在我国就变得十分普遍。

2、贷款利率机制失灵

在小额信贷的实施过程中，由于采取的是优惠利率，使得小额信贷定位于中低收入阶层的机制失灵。具体表现为：实行低利率，就会有相当一部分相对富裕的农户通过各种渠道获得本不属于他们的贷款，造成实际与预期的背离。

3、市场经济问题

我国的市场经济还不完善，由此导致的制约小额信贷发展的因素依然存在。小额信贷融入市场经济的程度不深，国外完全靠市场建立和发展，我国市场经济的客观情况影响了小额信贷的发展。

（四）小额信贷的覆盖范围不够广

在我国，弱势群体很难获得贷款支持。由于银行担心他们的还款能力，所以，银行通过扩大贷款规模、拒绝风险客户来降低贷款风险，结果导致许多弱势群体失去获得小额信贷的机会。随着1997年国有商业银行的改革，农村信用社逐渐成为农村金融市场的垄断力量。而农村信用社在选择目标群体上，往往将资本贷给那些信贷规模较大、还款风险较小的中等收入农户，而不是中低收入农户。因而，在实施小额信贷过程中出现这样一种现象：贷款倾向于富裕的农户。据有关专家分析，农村小额信贷可获得的覆盖面不到25%，而且获得贷款的多以富裕的农户为主，信贷的分配存在相对歧视现象。另外，小额信贷的隐性门槛导致处于贫困落后地区的农户无法进入，严重伤害了贫困农户的感情，让他们不愿意也不想去小额信贷机构去贷款，从而延缓了他们脱贫致富的速度。

（五）金融机构对农村的信贷投入不足

长期以来，我国农村金融发展严重滞后，金融机构对农村的信贷投入严重不足。据测算，全部满足“三农”的贷款需求，每年约在1—1.5万亿元（另一说是5万亿元），而目前农业贷款每年只有2000亿元，仅占全国贷款余额的5%左右；另据来自“中国农村金融发展研究”的统计显示：在所调查的农户中，有66.9%的农户有过借贷的记录，其中，51.3%来自非正规金融机构，44.2%来自农村信用社，只有4.5%来自商业银行。这些数据从某种意义上说明中国的金融机构对农村的信贷投入严重不足。

（六）小额信贷在运行过程中存在着风险

1、自然风险

农户小额信贷的主要用途是种植业和养殖业式的简单再生产和小规模扩大再生产，而传统的种植业、养殖业对自然条件的依赖性极强，抵御自然灾害的能力更弱，因此，一旦发生自然灾害，农村信用社就面临贷款无法收回的风险。

2、市场风险

随之我国农村由传统的计划经济向市场经济的转变，农民面临的市场风险也相应增大。由于农民规避市场风险的手段不健全，广大农户的素质较低，由此容易导致小额信贷出现呆坏账的风险。

三、存在上述制约因素的原因

（一）农村的金融体系相对不健全

当前，我国农村金融机构、金融市场和金融基础设施的建设滞后，金融服务能力软化，金融主体的资金供给能力相对不足，完全意义上的农村金融体系相对不健全。其中，一方面，根据目前的信贷，抵押担保资产是否充裕是决定银行贷款的主要条件，而农村缺少的正是抵押物，因此，农户很难获得信贷；另一方面，由于商业银行自身经营的需要，国有商业银行进行了改革，国有商业银行以及股份制银行在农村的网点变得越来越少，农村信用社作为农村金融的中坚力量也普遍遇到了经营困难，农业发展银行日益萎缩，因此，分布在农村的金融机构更多的是农村资金实现自身“城市化”转移的通道，使得现有资金难以满足金融体系的需要，阻碍了农村小额信贷的发展。

（二）农村的金融环境相对落后

农村的金融环境主要是指农村金融生态环境，而农村金融生态环境是农村金融法制环境、社会信用、内部机制等多种元素综合作用的结果，它是我国金融生态环境的重要组成部分，其好坏直接影响农村金融市场的稳定、有序、良性发展。目前，我国农村金融的生态环境存在着两个不足之处：

1、信用环境欠佳

信用是小额信贷机构与农户达成贷款协议的重要因素。然而，农村金融生态环境愈来愈差的直接原因就是因为诚信意识的缺失。有些农户诚信意识淡薄，只借不还的现象依然存在。他们以各种手段逃避，严重损害了社会公众的信用意识。

2、金融债权缺乏可靠的法律法规予以保护

农村的法律环境相比城市的法律环境，存在诸多弊端。如“法律受行政干预较多”、“胜诉率高、执行难”。这种客观的现实让金融债权缺乏可靠的法律法规予以保护，因此，小额信贷机为了在发展过程尽量减少损失，将贷款给予那些信用规模较好的农户，不愿意冒风险给贫困落后地区农户提供贷款，从一定程度上制约了当地经济的发展。

（三）小额信贷赖以生存的制度不合理

1、信用评价制度不健全

小额信贷理论认为，农村小额信贷的对象应当是具有一定的还款能力和还款愿望的中低收入阶层。而我国目前对于还款能力和还款愿望的评价是以农户信用等级的高低为标准的。如果对农户信用等级的评定是科学、客观的，那么，出现呆坏账的可能性就会大大降低。因此，农户信用等级评定标准的准确性、真实性成为还贷高低的重要保证。然而，到目前为止，我国仍没有一套标准的信用评价标准。

2、利率管制导致小额信贷机构和之间的分歧大

在我国，小额信贷机构是以扶贫为出发点，其利率还没有完全实现市场化，仍是由进行管制，其利率上限仍然偏低。小额信贷的贷款越多，意味着费用越大，盈利越难，因此，小额信贷机构希望控制贷款规模，尽量减少开支、降低成本。而部门希望到户资金的覆盖面越大越好，尽量解决贫困地区的温饱问题，在这种情况下，两者出现分歧，影响了小额信贷的良性发展。

3、供给机制不健全

目前的供给机制无法满足小额信贷发展的需要，应进一步健全和完善小额信贷在农村的供给机制，加强农村信用社地区之间以及小额信贷机构之间的资金调剂，将重点放在发展农村金融机构间的拆借业务上，同时，还应完善贷款额度、贷款用途及贷款信息信息不对称的现实情况。

（四）农村的一些过时制约着小额信贷的发展

我国大多数的小额信贷机构并不是真正于地方的，实质上是从属于或受制于地方。而各级地方在制定相关时，往往容易忽视小额信贷机构的想法，仅从单方面促进农村经济发展的角度，强制性给小额信贷机构下达一些指标而不适时的修正（有时还会生搬硬套其他地方的经验），要求小额信贷机构照章办事。然而，事实证明，这种由主导的小额信贷市场在推动农村经济发展过程中导致小额信贷机构出现原则的扭曲，不管适应与否都按办事。结果导致这样一种现象：小额信贷需要合时宜的时，过时的仍在发挥“余热”。

（五）农村金融机构员工的整体素质相对较差

首先，农村信用社员工素质整体偏差。总体来说，农村信用社员工队伍还是年龄偏大、学历层次偏低、素质偏差。开展小额信贷业务的非银行类商业性中介组织难以招到专业的金融人才。其次，小额信贷机构有经验的人员少。由于非组织专业性小额信贷机构没有足够的经济地位的影响，也没有足够的经济实力聘请高素质的人才，也不能为在任的工作人员提供稳定、长期的预期，使得小额信贷机构在收入、福利和稳定性方面与正规金融机构相比缺乏竞争力。第三，我国的非组织专业性小额信贷机构都建立了一系列管理制度，但总的来说，机构的内部管理与外部联系高度依赖于机构内的几个关键人物，有浓厚的人治色彩。第四，个别新员工素质跟不上时代发展的要，服务质量和工作效率不高，少数员工法制观念淡薄，以权谋私。

四、解决这些制约因素的措施、建议

（一）完善相对不健全的农村金融体系，活跃农村金融市场

首先，应该强化几类农村金融机构的支农功能，要规定县域内银行业金融机构新吸收的存款，应主要用于当地发放贷款，并安排好配套激励，引导更多的资金流向农村。

其次，要放宽农村金融准入，增强农村金融体系的竞争性，在竞争中提高农村金融服务水平。这就要求在完善金融体系中逐步放宽约束，以期达到农村金融市场的良性发展。

第三，要发挥资本市场的作用，为农业生产提供中长期资金服务。这就需要发挥股票、债券融资的功能，探索土地债券的有效实现形式。要积极发展多种形式的农业，创新担保机制，逐步建立存款保险制度，分散和降低整个农村金融体系的系统性风险。

（二）改善农村金融环境，充分发挥市场调节机制的基础作用

首先，完善相关法律法规。我国小额信贷机构的性质及其存在，必须经过的批准，并严格执行国家的金融法规。同时，还需要进一步完善以下法律法规：1、尽快修改《人民银行法》，补充有关小额信贷的法律条文，在法律上确定小额信贷的地位。2、颁布相关法律，允许小额信贷享有同农村信用社同等比例的利率浮动的权利，并允许小额信贷机构办理存款业务和拆借业务。

其次，通过建设征信体系，营造重信用、讲诚信的社会风气，并通过建立数据体系采集客户的信用资料。同时，构筑竞争平台，优化农村金融生态的市场环境。

第三，发挥市场机制在金融资源中的基础作用，废除对农村信用社等金融机构的歧视性、性，为农村金融市场创造一个和谐、公平竞争的发展平台。

（三）加大对小额信贷的扶持力度，同时完善相关制度

1、针对多年来小额信贷在发展中或多或少的客观事实，部门应尽快制定相关，放宽对小额信贷的约束。同时，还应该完善相关制度，加大对地方小额信贷机构的扶持力度，包括为小额信贷机构开辟员工招聘渠道和资金来源渠道、为小额信贷机构做各种宣传等等。

2、针对金融机构对农村的信贷投入不足的现实，金融机构不应该坐视不管，应当为小额信贷的发展注入足够的资金、以免小额信贷在推动农村经济的发展中遭遇亡命之险。当然，金融监管当局可以加大监管力度，严格审查各项资金的投向。

（四）要加强对小额信贷的监管力度

可以设立专门的监管机构，其主要任务是：负责有关小额信贷法规的制定和执行，协调当地、银行部门与小额信贷机构之间的关系。在财政部内设立相应的机构提供资金给那些无法的到到融资的小额信贷机构，小额信贷项目由专门机构负责审核，实行严格的分类考核制，并接受银监局监管，由银行对贷款进行评估、比较和规范。

（五）努力提高相关人员的素质

1、加强小额信贷机构员工队伍的整体素质

小额信贷机构的员工是农村小额信贷机构整体形象的体现，对小额信贷机构的发展和农户的信用评级均有着极其重要的作用。然而，作为信用评级的关键性人物，他们工作在基层，工作量特别大，薪水却不高。为此，需要采取一些激励措施，提高他们工作的积极性，加强员工与代办员之间的联系，共同为农村信用工程的建设贡献力量。同时，还应该通过各种培训提高员工的业务素质。

2、加强对农户的培训力度

各国成功的小额信贷经验表明，对农户的培训是小额信贷成功是关键。大多数农户文化水平偏低，信用意识淡薄、法制意识淡薄，要解决他们存在的这些问题，就有必要进行大规模的培训，以便提高他们对市场、对小额信贷的认识以及运用贷款的能力。同时，可以在培训中向农户提供种养殖项目方面的信息，从而降低农户投资项目的风险，提高投资项目的成功率。

五、总结

小额信贷在我国农村的发展时间还不长，对农村经济的发展起到了巨大的的作用。但是，其优越性至今还没有完全发挥出来，这主要是因为其在发展的过程中遇到了诸多制约因素，了其发展。经过上面的论述，得出如下结论：

小额信贷作为推动农村发展的一种新型融资方式，其制约因素表现在5个方面：1、小额信贷的外部环境不完善，行政性干预是外部环境中不和谐的因素；2、农户信贷的覆盖面比较低3、对小额信贷的监管力度不够，没能及时设立相关职能部门以加强监管；4、金融机构对农村的信贷投入不足，其供给机制不健全；5、小额信贷在运行过程中存在两种风险，即自然风险和市场风险。

通过分析，存在上述问题的主要原因可以概括为：1、金融体系的相对不健全使农村资金通过金融机构实现“城市化”转移；2、农村的金融环境的相对落后影响了农村金融市场的稳定、有序和良性发展；3、不合时宜的制度以及相对强硬的利率管制让小额信贷的发展比较艰难；4、小额信贷信贷员队伍整体素质的偏差阻碍了小额信贷的全面推广。

小额信贷作为解决我国贫困落后地区农民贷款难问题的有效方式，要想取得长远的发展并发挥应有的作用，必须从和制度两方面着手。针对小额信贷存在的这些问题，提出如下建议：1、构建完善的金融体系，增加农村信贷供给主体，扩大资金来源；2、逐步改善农村金融环境，通过建立征信体系和构筑竞争平台的方法，为小额信贷的发展营造和谐的金融环境；3、加大和金融机构对小额信贷市场的扶持力度，争取覆盖面的扩大；4、设立专门的监管机构，对小额信贷的监管，同时，协调好、银行和信贷机构之间的关系；5、通过激励机制和大规模的培训，提高信贷员和农户的整体素质。

随着市场经济、金融体系在我国的逐步完善，我国小额信贷会逐渐走向专业化、多元化，并在自身的发展和完善中推动农村经济的进一步发展、促进农村产业结构和农村经济结构的转型。

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