更新_再生与复兴_英国1960年代以来城市方向变迁

国际城市规划59

Renewal, Regeneration and Renaissance: Urban Policies of Britain Since the 1960s

曲凌雁

更新、再生与复兴

作者：曲凌雁，博士，华东师范大学城市与区域经济系，副教授。

lingyanqu@vip.sina.com

——英国1960年代以来城市方向变迁引言

英国传统的城乡规划偏重于物质空间结构规划，从1909年《城乡规划法》颁布到1947年之前《城乡规划法》修订，城市发展所实施的规划系统是“规划方案”

（Planning Schemes ）

。1947年《城乡规划法》作了一次重大的修正，之后“发展规划”

（Development Plan ）取代“规划方案”，并制定了“规划许可”

（Planning Permission ）制度。这一规划制度是1968年之前英国规划体系的基础，并且它也极大地促进了英国城市从清除工业前期贫民窟到城市功能分区划分和以卫星新城建设为代表的城市结构大调整等不同阶段的城市发展飞跃。但1960年代后期源于国内和国际的社会经济变化却使其城市发展严重受困于社会经济问题，传统城市规划对此的反应是迷茫的，规划专业也受到来自各方的诸多批判。为此英国开始从非空间规划方面寻求城市问题解决方案，使得英国城市规划发展开始了相应的转变。

社会经济新思维使1960年代成为英国城市规划的分水岭。以1968年城市计划为开端，迄今英国推出了诸多的城市发展，诸如1968年的城市计划（Urban Program ）

，包括“社区发展项目”（Community Development Projects)、

“综合社区计划”（Comprehensive Community Programmes ）等；1970年代末至1980年代的城市再生（Urban Regeneration ），包括企业区、城市开发公司等重要市场化措施；1990年代，随着全球化时代的来临，城市再生开始了新一轮面向全球竞争的探索；而1997年新工党上台执政后，英国城市发展方向重心又发生重大转变，此时“公民社会”理念下的社区发展成为制定的核心。1999年在这一思想基础上英发表了《迈向城市的文艺复兴》

（Towards an Urban Renaissance ）调查研究报告，2001年这一报告内容转化为英国城市复兴（Urban

摘要：1960年代是英国城市规划的分水岭，自此英国城市规划开始从以物质空间为主导的规划转向以社会经济为引导的规划时代。以1968年城市计划为开端，迄今为止英国推出了诸多的城市发展，这些城市在总体社会经济目标框架下被称为城市更新、城市再生或城市复兴运动。今天看来，更新、再生、复兴，这三个仅有一字之差的措辞用语事实上代表了不同社会转型阶段英国城乡规划发展理论与实践的探索和创新。本文的研究便是从历史出发，简要分析英国自1960年代以来其城市更新、城市再生、城市复兴等不同城市制定的社会历史背景、发展思想、采取的形式、相应的社会效应等，目的是明晰当代城市发展理论实践整体的社会逻辑。

Abstract: The 1960s was a watershed in British town planning. Since

then, the British town planning began to transfer from space-oriented physical planning to the social and economic policy-guiding era. In 1968, the Urban Program was a path finder, so far the British Government have introduced a number of urban policies, these policies are known as Urban Renewal, Urban Regeneration, and Urban Renaissance Campaigns under the framework of overall socio-economic objectives. Though, Urban Renewal, Urban Regeneration, and Urban Renaissance, only one word difference between them, they actually represent the new theoretical and practical explorations and innovations in the field of town planning at the different stages of social transformation. This study views from the history, gives a brief analysis of the British urban policy since the 1960s of its urban renewal, urban regeneration and urban renaissance, analyzes the social and historical background of the development of these ideas, the policy forms, their social effects etc. The purpose is to try to clear the social logic which exist in the contemporary urban development.

关键词：城市更新；城市再生；城市复兴；城市

Keywords: Urban Renewal; Urban Regeneration; Urban Renaissance; Urban Policy

本文为华东师范大学教师海外研修基金项目报告部分内容

文章编号：1673-9493（2011）01-0059-07 中图分类号：C912.81 文献标识码：A

Renaissance）宣言。至今城市复兴下的社区发展计划（Community Program）、社会排斥工作小组（SETF: Social Exclusion Task Force），地方战略伙伴（LSPs: Local Strategic Partnerships）等仍然是英国城市与区域社会复兴发展的重要措施方略。

本文的研究便是从历史出发，简要分析英国自1960年代以来城市更新、城市再生、城市复兴等不同阶段城市制定的社会历史背景、发展思想、采取的形式、相应的社会效应等，目的是明晰当代城市发展理论实践整体的社会逻辑。

1 从传统城镇空间规划转向面向社会问题探索的城市创新——城市更新概念的引入

同欧洲大多数国家一样，第二次世界大战之后英国面临的严峻问题是住房危机，使得城镇规划成为英国战后社会经济计划的一个重要组成部分。这样以城镇开发为主要方式的城市发展运动持续至1960年代，新的社会问题引发英国全社会质疑城镇规划的作用，并使城镇开发运动逐渐减缓。

新社会问题出现的主要原因之一是战后全球移民浪潮悄然改变着英国社会经济空间结构，并由此带来社会冲突、社会贫穷、社会犯罪等棘手问题。在如此社会背景下，1960年代中期，工党开始着手以不同于城镇规划的形式治理城市问题的城市试验。这一方法借鉴了美国城市计划（Urban Programmes）概念，众多试验有地区针对性。而在众多解决城市问题的策略建议中，教育优先区在当时首先成为问题关注的焦点。当时这一思路在全球甚为流行，包括美国、欧洲各个国家都提倡以教育优先解决移民浪潮所带来的社会问题。在英国，1967年Plowden委员会经过三年的调查研究，提出Plowden 报告，报告中提倡“积极差别待遇”的理念，并且提出教育优先区方案。后来这一“积极差别待遇”理念很快渗透到其他方面，之后的社区发展区（Community Development Areas）、社会优先区（Social Priority Areas）及城市优先区（Urban Priority Areas）等都体现了同一精神[1]。当时这一针对特定地区的社会改良也被称之为城市更新（Urban Renewal），虽然城市更新作为专有名词并没有像后来的城市再生和城市复兴一样正式出现在城市中。这一名词显然是借用美国1954年开始的“城市更新”计划说法，但不同于美国“城市更新”计划从住房入手解决城市问题的方法，此时城市更新一词在英国更意味着针对特定地区的社会改造。

1968年，内政部开展了有地区针对性的“城市计划”，其中选择了24个地方部门责其调查所在地区内城问题。这一计划不仅关注犯罪率不断上升的问题，也关注更广泛的社会问题。1969年“城市计划”延伸至社区层面。在社区发展项目（CDPs: Community Development Projects）的实践中，人们发现所谓的特定社区问题往往是具有全局意义的结构性不平等问题。为此，当时环境部大臣彼得·沃克（Peter Walker）在1972年组织了有关咨询专家到兰贝斯、利物浦和伯明翰三个城市衰败的内城进行新一轮工作调查。1977年，在经过十多年的以试验性城市治理城市问题实践之后，特别是1972年以后通过《综合社区计划》对兰贝斯、利物浦和伯明翰三个城市内城的调查研究，英国于当年7月正式颁布了《内城》，其中明确表示内城目标是：增强内城的经济实力，改善内城物质结构；提高环境吸引力；缓和社会矛盾；保持内城和其他地区的人口和就业结构平衡。1978年英正式颁布《内城法案》（The Inner Urban Area Act），确立将其城市发展计划从支持新城开发转向内城振兴。至此，源于种族问题引发的仅限于特定地区城市社会问题的“更新”改良转变为综合的城市再生（Urban Regeneration）计划。

这一计划目标当然是理想宏大的，它关注社会发展，渗入了城市的社会内涵[2: 41]。但实际的计划实施仍是非常局限的，不仅资金支持能力有限，而且就当时的社会意识而言，众多矛头将城市问题指向特定城市地区的特定问题，从根本上而言，这一计划并没有清晰的预定目标与实现目标的战略部署[3]；而且就执政工党的目标而言，其目标是转变社会不均衡发展，阻止由“衰败地区”引发的社会发展问题。这一重心过于关注国内问题，而对当时由全球区域经济的变化所导致的整个社会经济转型性衰退的困境缺乏充分认识和有效对策，因而整个的实施缺乏能力和魄力。

2 重拾市场，以经济改革促进社会转型——城市再生的希望

1979年保守党撒切尔夫人上台后，面对全球形势变化迅速决策重拾市场，她为英国带来了以经济改革促进社会转型的城市再生希望。

撒切尔夫人上台后，为了扭转长期以来经济“滞胀”局面，摒弃了英国多年来奉行的凯恩斯主义，转向以货币主义和供应学派为指导的新经济。其第一个刺激城市发展的是建立企业区。1979年英采纳了1977年时由霍尔（Peter Hall）爵士提出的以企业区方式解决内城衰退问题的方案，随后，这一“企业区”很快成为城市再生重要的系列之一。但由于带有相当程度的试验性质，所有企业区有着明确的时限，一般为10年，而且这些企业区的规模一般都不大。

大规模广泛的干预始于1981年的城市开发公司

2011 Vol.26, No.1 国际城市规划60（UDCs: Urban Development Corporations）。1980年英国颁布《英国地方规划与土地法》，其中授权国家环境建立城市开发公司来负责城市开发区（UDAs: Urban Development Areas）的工作，并明确指出城市开发公司的主要目标是“振兴城市，使土地与建筑发挥使用效益，创造一个吸引人的环境，确保住宅及社会服务设施齐全以吸引人们到该地区居住与工作”。城市开发公司的建立同企业区一样是为了鼓励私有部门企业的参与，不同于企业区的是城市开发公司沿用原新城开发公司的组织形式，在麾下干预或替代行动不力的地方当局职能。为了确保实现目标，法案还赋予城市开发公司一系列权力，包括可以不经公众质询，强制获得属于公共部门的土地等。第一批城市开发公司有两个，一个是位于利物浦的默西塞德开发公司（Merseyside Development Corporation），另一个就是于1981年11月成立的伦敦道克兰开发公司（LDDC）。

企业区和城市开发公司模式是保守党上台后重要的城市再生试验。保守党希望以此灵活的“松懈规划管制”在规划上对城市再生的新情况、新动向、新形势、新环境采取灵活的“渐进主义”。经过几年的实践，1980年代中后期时这一开始引来广泛的社会评论。以1977年《内城》目标衡量，城市再生要达到的目的之一基本实现了，即消除贫困衰败地区、振兴城市经济，但更多新的社会问题又产生了。在就业方面，早期主张面向市场的企业区者认为企业区能够创造持续的就业（Hall, 1977; Howe, 1978），但事实上企业区就业总体并不理想[2: 69]；在住房方面，1980年成立城市开发公司时，同样强调了其拥有“提供住房和社会服务设施、提高当地人民生活水平的职责”，但现实的发展使这一职责仅成为其末端极小的一部分[4]；在社区建设方面，各地方当局、各开发公司、各自愿者团体常常不清楚自己的责任，有时又彼此相互矛盾，因而事实上几乎没有真正的社区建设[5: 86]。

虽然这一有众多方面创新，每一创新领域又都有其重点，但却缺乏整体世界观[5: 86]。于此，1987年环境部宣布不再进行企业区扩张，1988年之后，LDDC重要的变化是被告知必须对社区发展需求作出回应。

这样的缺失使1987年撒切尔夫人再次在竞选宣言中宣称“一定要对内城采取行动”。随后1988年5月英发表了“城市行动”（Action for Cities）纲领，在这一纲领中，撒切尔夫人介绍“这是关于内城再生的综合战略”[6: 2]。与保守党以往的发展思想不同，“城市行动”认为“内城再生的希望在于它们自己”[6: 5]，这一真正的目的是希望调动城市居民的积极性，释放二战以后官僚的压抑[7: 156]。这是极为重要的不同，强调私有部门、城市居民在城市再生中的中坚作用，鼓励他们在社会更新进程中的积极参与。

毫无疑问，1988年的“城市行动”是关于未来城市再生发展的战略思考，其中心仍在开发，但开发的内容、目标、方式已经开始发生变化，总体内容涉及就业、住房、社会与社区福利、健康、市政基础设施、交通、环境生态、警务治安等方面。这些问题思考范围之广，致使实现这样的综合目标是非常困难的，因为它需要社会各个方面的有机协调合作，涉及到社会均衡平等，城市存在的价值体系需要重新评估[2: 170]。正是这一认识和追求，1991年梅杰上台执政后，英国城市再生开始了新一轮探索。

3 新一轮探索，面向全球竞争和可持续发展的社会整体战略

1991年英国针对其城市再生重又评价调整，其中原因主要归结于两个方面，一是自1979年以来所依赖执行的城市再生自身存在各方面的缺憾，二是1980年代中期到1990年代初期的全球社会经济形势发生了根本性的转变。就此英国当局客观审视自己的实力并思考未来的发展，“我们的企业正面临着迄今为止最严峻的竞争环境，整个世界正持续快速地变化着......我们绝不能忽视这样的变化......我们的并不仅仅只是当前的经济，而是需要远瞩关注英国未来的发展”[8]。

1991年5月，英国推出新一轮面向全球竞争的城市竞标（City Challenge）。第一轮城市竞标邀请了15个地方当局参与，其中11个获得竞标资金资助；1992年的第二轮城市竞标则全面放开面向所有城市。

城市竞标仍强调地产开发，但地产开发已开始与地方社区合作及与为弱势群体提供就业紧密联系起来，同时它也试图从长远计划整合不同发展计划和相关机构。整个竞标过程地方在制定方面扮演重要角色，也尝试将社区居见纳入行动方案，竞标鼓励所有利益部门建立合作伙伴关系，由此转变了地方当局及其他机构对地方事务的介入方式，同时调整了城市再生的竞争方式。从这一内容可以看出，城市竞标强调计划的整体性，包含一系列城市问题，涉及经济发展、住房、教育培训、环境改善、社会犯罪、平等机会等，这是一个根本转变，当时，它被认为是“最务实、最有希望的城市再生计划”（DoE, 1996: 1）。

城市竞标只进行了两轮，但它绝不是无止境内城的另一种形式，而是之后城市结构调整的原型。它为后来的城市再生提供了一个示范，最大贡献是将地方社区纳入合作伙伴，并将再生投资平衡分配[9: 367]。工作方法的改变在一定程度上反映着经济的重组，从更长远看这意味着引入新公共部门管理技术，以众多竞争取代国家单一服曲凌雁 更新、再生与复兴——英国1960年代以来城市方向变迁

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务[10: 33]。之后的整个1990年代新城市与区域关系的改变使城市制定是自觉有意识地鼓励地方提高国际竞争力，城市再生创新鼓励地方制定前瞻性的战略，鼓励在公私合作的基础上，通过提高基础设施水平、城市宜居性等增强地方竞争力。竞争成为自由经济的核心主导，企业竞争、地区竞争、城市竞争成为保守党的主要目标。1990年代中期曾连续三年在发展中特别强调竞争的重要性（Cmnd 2563, May 1994; Cmnd2867, May 1995; Cmnd3200, June 1996）。1994年竞争甚至用整个章节阐明“城市再生”，指出当前的城市应是提高企业竞争力，繁荣就业、提高城市人民生活质量及社会物质生活环境[8: 128] 。

一系列富有竞争鼓励的措施使英国1990年代的城市再生更趋向于鼓励整体的、战略的，领域范围包括了经济发展、就业培训、教育、住房环境更新、生活品质提高等各个方面，城市不再只是被认为与物质匮乏、技能短缺相关，而是对城市问题内在关联的现实理解，即提高经济竞争力必然需要关注社会缺陷、社会排斥，即贫困恶化的环境质量[10: 36]，这一整体发展观与1980年代狭隘有限的目标有本质区别。

虽然1980年代后期城市再生方向的转变以及1991年后面向全球化城市再生的创新使1991年之后英国的城市再生看起来是打了一个翻身仗，然而1990年代保守党梅杰的执行却是拖泥带水的，实际的执行仍与目标有所偏差，而且到1990年代中期，城市发展的问题已不是经济基础阻滞，而渐渐转化为社会基础阻滞。社会矛盾和不安定因素的增加，城市空间与社会极化发展，使人们逐渐认识到经济发展与社会问题有内在深刻的关联，社会不均衡发展可能成为经济增长的阻滞。这使拥有社会整体发展意识形态的新成为必要，这样的要有能力领导英国整个社会走向平等、繁荣和复兴。正因为如此，拥有丰富社会发展经验的工党重又走上执政舞台。

4 全方位互动，以“公民社会”重建和“可持续发展”战略为支持走向城市复兴

1997年以布莱尔为首的新工党竞选获胜之后，第一件要务便是推行其执政理论“第三条道路”，即在经济上执行介于货币主义和凯恩斯主义之间的路线，在社会方面则进行资本主义改良式的社会变革和调整。这是因为先期城市更新、城市再生阶段所倡导的国家干预和福利制度的社会民主主义与推崇市场和个人本位的新自由主义都过于偏颇，无法给现实的世界提供一个全面解决问题的清单，要解决问题就必须突破这两种模式，进行制度创新找到一个全新的思路。此时在国际学术界具有一定地位的吉登斯于1994年出版的《超越左右》一书成了布莱尔工党面对新经济环境理论创新的重要来源。正如吉登斯所认为的，第三条道路是左翼在一种全新形势下为适应新环境、新现实的一种自我更新。

“第三条道路”要义有四：一是建立合作包容的新社会关系，二是确立团结各种政治力量的新政治中心，三是由管理型向治理型转变，四是改革福利制度、重新定位国家[11]。这四个要义使布莱尔上台后迅速转向以“公民社会”为核心的城市制定，就此自1980年代以来在西方逐渐受到关注的“社区”理论成了布莱尔的战略支柱。1997年布莱尔上台后第一个新政措施便是展开社区发展计划（Community Program）。与此同时，为建立合作包容的新社会关系，布莱尔强调要协调国内居民和外来移民之间的关系，要培养包容意识，反对排斥行动，塑造“一个国家”。正是这一理论认识，布莱尔系列新政中极为重要的之一是反对社会排斥，并于1997年成立“社会排斥小组”（the Social Exclusion Unit），同时确定1997—2000年的工作重心是展开以整体计划综合解决社会弱势群体问题工作之项目部署，并委托以建筑师罗杰斯（Lordges）为首的城市工作小组（Urban Task Force）对英国当时社会发展现实进行调查，为新世纪新全球经济下英国社会与城市发展提供决策思路。

1999年，“城市工作小组”完成了一份题为《迈向城市的文艺复兴》的研究报告，正是这份报告，将城市复兴的意义首次提高到一个同文艺复兴相同的历史高度。事实上就城市复兴思想宣言来说，城市复兴只是布莱尔“第三条道路”转化为实践可操作语言的具体策略，其所希望的是以社会平等的“公民社会”建构和可持续发展思想支持英国走向新世纪复兴。正如当时的副首相约翰·普雷斯科特（John Prescott）2001年在《我们城市的未来，城市复兴》序言中所说[12]，“我们的基本原则是‘人民第一’，我们的，计划和组织结构都建立在与地方人民沟通合作的基础上，这是我们解决社会争端，保证经济持续发展的核心关键”，“与城市再生相比较，城市复兴是致力于经济、社会和环境综合社会问题的长期思考”，“城市复兴特别关注城市再生阶段被忽视地区，他们曾遭遇不公正待遇”，“城市复兴的焦点层面在社区，鼓励社区与邻里、地方、区域乃至国家各个层面共同行动探索社区未来的发展之路，希望城市（镇）能够成为经济动力之源，将其能量由核心向外辐射，不仅惠及城区居民，同时更应惠及周边区域，实现社会整体可持续发展”。从这些城市复兴宣言中我们可以看出，城市复兴思想完全契合着布莱尔的“第三条道路”理论哲学，是以“公民社会”重建和“可持续发展”战略为支撑的全面整

2011 Vol.26, No.1 国际城市规划62体的互动。

当然，时至今日，吉登斯和布莱尔的“第三条道路”已不再如当初那样红火，但其所倡导的培育“公民社会”理念却已经成为一种国家思想，并由此促使英国近十年来城市社会生活在制度和职能上的分化和重建。在一系列走向城市复兴的实践措施中，以“公民社会”重建为核心的面向“社区发展”、反对“社会排斥”、主张“多层面合作伙伴关系”、“在更广阔区域环境中寻求竞争和可持续发展”等形式正方兴未艾。

5 城市复兴实施情况

5.1 社区发展计划

1997年布莱尔上台后提出第一个新政措施“社区发展计划”（Community Program），1998年17个合作伙伴开始进入社区更新实践，1999年11月另22个合作伙伴也开始了社区更新的实践历程。2001年《社区新政计划》（New Deal for Communities Programme）正式出台，这是英国有关国家社区更新战略的开拓性计划，其目标很简单，就是希望缩小衰落社区与全国的差距。《社区新政计划》有四个主题：提高就业水平，提高教育水平，减少犯罪率和犯罪恐惧，提高健康水平。自此，《社区新政计划》代替了以往竞争式发展，城市社会发展的重心转移至社区合作，并与主要投资预算紧密联系起来，正如2001年该计划出台时便提出在未来十年（至2010年）将向全国39个相对衰落的社区投资20亿英镑用于社区的更新发展，并且这一投资将通过社区合作伙伴输达全国。事实上总体投资可能远远大于这一数字，2001—2006年间仅国家社区更新基金（NRF: Neibourhood Renewal Fund）便投入18.75亿英镑，这笔资金主要向全英各地86个最衰败地方提供资助，用于推动地方部门建设、主要项目投资，使邻里更新战略顺利推进，2004年在进行投资评估后又继续对2006—2008年每年追加5.25亿英镑投资[13]。

5.2 反对社会排斥

自1997年英首相倡议建立社会排斥小组之后，多年来这一理念在解决社会问题方面有众多创新。最初社会排斥办公室归属内阁办公室，2002年5月后转至副首相办公室（ODDM），与邻里更新小组和无家可归者住房部紧密相关以对抗社会贫困。2006年6月英又成立社会排斥工作小组（SETF: Social Exclusion Task Force），工作重点是为那些遭受各种排斥的弱势者提供有创新性的综合解决方法。自其成立以来在综合解决社会排斥问题方面取得了显著成绩，如2006年9月推出社会排斥行动规划（Social Exclusion Action Plan），2007年6月推出“成年人面对排斥试点计划”；2008年5月，社会排斥小组又推出以“有关研究思考——以研究实证引导为易受伤害群体服务”为题的行动导则，这一导则鼓励了服务部门用研究实证监督管理服务实施，使服务更加有效。

5.3 宽泛的地方战略伙伴

1997年新工党上台后便针对面向“社区发展”、反对“社会排斥”的社会发展目标，积极主张“多层面合作伙伴关系”，2001年英国在地方和地区层面已经发展了超过5 500个公私合作项目，并为此直接花费了近43亿英镑。许多公私合作项目把着眼点落在了贫困问题上。同年，英提出全国“地方战略伙伴”（LSPs: Local Strategic Partnership）计划，并将其作为一项国家。2004年，工党又提出“携手共建”（Together We Can），旨在使公共部门能更良好地磨合，与公民一同携手建设。这项由内务部公民重建组具体负责落实，其中涉及很多采购、资助的项目，需要各部门之间更严密的衔接。2005年工党在其竞选纲领中，“赋权公民”又被作为基本原则之一高举出来，在其执政的过程中，“活跃公民”（Active Citizens）也体现为一项突出的国家。目前，内务部的活跃公民委员会已是一个非常核心的部门，它们与整合信任及种族委员会、公民重建组等共同构成社区部的重要组成部分。

5.4 区域的城市再生和复兴——区域发展机构

工党1990年代初就倡导区域主题，1997年重新上台执政后立即将此付诸实践。首先是进一步加强区域办公室职能，令其负责监管区域性城市再生发展战略。1998年颁布区域发展机构法案，1999年4月1日英格兰地区成立8个区域发展机构（RDAs），2000年7月第9个在伦敦成立。建立区域发展机构的主要目的是推动地区区域经济发展，联合区域经济发展与再生，提高地区竞争力，减少本地内的不平衡发展态势。其议程包括更新再生、提高地区竞争力，吸引外来投资与区域伙伴合作，保障技能开发培训能够适应劳动力市场需求。

关于区域发展机构对城市复兴的贡献，2007年12月，商务企业与改革部与区域发展署共同委托PWC （Pricewaterhouse Coopers LLP）对区域发展机构影响进行评估。2009年3月底，PWC公布了两方面的评估结果，PWC认为，众多可信的事实证明所有区域发展机构都创造了远远超出其投资消费的区域经济效益，如果考虑这些效益对未来持续潜在的影响，这些效益影响将会更大[14]。

曲凌雁 更新、再生与复兴——英国1960年代以来城市方向变迁

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6 结论与启示

英国作为现代工业的发源地，最早启动了现代城市的产生和发展，并在这一过程中不断进行着城乡规划发展理论与实践的探索和创新，从19世纪末霍华德的花园城市到1940年代艾伯克隆比的大伦敦总体规划和二次世界大战之后的新城建设以及1960年代末开始的城市更新，城乡规划越来越从物质形态建设转向关注整体区域社会经济的综合发展，并在这一过程中有关城乡发展的城市更新适时微妙地转换着仅有一字之差却目标内涵根本不同的措辞用语。从1960年代后期的城市更新到1970年代中后期至1980年代的城市再生，英国的城乡发展针对自己的现实问题紧扣当时全球性发展目标，从关注“教育优先地区”（EPAs）转向注重内城经济振兴；及至1990年代以来，伴随世界冷战的结束及全球合作趋势的加强，英国的城市再生发展开始了新一轮面向全球竞争的创新探索；进入新千年之际，英国的城乡规划发展更加趋向于社会发展，以“城市复兴”为主题的“社会公平”等人文目标成为英国新世纪城市区域社会整体发展复兴的崭新追求。

从英国1960年代以来城市发展变迁可以看出，城

表1 英国城市更新（Renewal）、城市再生（Regeneration）、城市复兴（Renaissance）理论与实践比较

时间进程1960’s中后期至1970’s初期1970’s初期至1979年1979—1991年1991—1997年1997年至今理论城市更新Renewal城市再生Regeneration城市再生Regeneration城市再生Regeneration城市复兴Renaissance

社会政治经济背景移民问题导致社会结构转变，并带

来相应的社会贫困和社会矛盾全球产业转移导致社会经

济衰败严重，工党无

力回天

保守党撒切尔上台，

彻底放弃凯恩斯主义，

开始全盘接受并积极推

行一整套新自由主义经

济，对英国的社会

经济进行重大的结构调

整和改革

城市中心区经济开始复

苏、振兴，但社会整体发

展并不平衡，尤其是社区

建设严重缺失，社区衰败

问题严重；全球经济竞争

进一步加强

城市再生实践奠定了良

好的社会经济基础，但社会

整体发展仍然面临诸多问

题，社会排斥现象严重；全

球化思想进一步向关注社会

公平方面深入

发展哲学思想凯恩斯主义，追求计划经济管理凯恩斯主义，但开始尝试

在具体再生发展项目投资

方面引入竞争机制新自由主义，推行全面

市场化竞争的私有经济

新自由主义，但开始关注

可持续发展思想

超越左右的第三条（中间）

道路，可持续发展思想

目标解决因“文化差异”导致的社会贫

困问题，缓解社会矛盾振兴城市经济、提高内城

环境吸引力

振兴城市经济与促进社

会转型

面向全球化的国际竞争公民社会重建与社区更新建

设

主要形式•教育优先区

•城市计划

•社区发展项目•内城

－新城市计划

－工业提高区

－合作伙伴组织

•企业区

•城市开发公司

•城市行动

•城市竞标

•单一再生预算

•城市骄傲

•区域竞标

•地方竞标

•地产更新竞标

•国家彩票基金

•社区计划

•反对社会排斥

•多层面合作伙伴关系

•区域发展机构

社会价值取向福利国家，平均分配、均衡发展的

社会公平价值观福利国家价值观下鼓励公

平竞争，优先发展

松懈管制，市场竞争下

的公平

国家宏观下的市场竞

争

积极福利计划，平等的地位、

平等的机会

空间发展取向特定贫困衰败片区（多为移民或少

数种族社区）

内城衰败地区城市中心区向区域范围拓展城市与区域的整体化发展

投资情况对衰败地区投资相当有限。此

时在思想意识上还没有认识到局部

地区的衰败将影响整个英国社会经

济发展国家陷入经济危机。此时

虽然意识到局部的地区衰

败是影响整个国家经济危

机的致命根源，但对

城市再生项目资金支持能

力非常有限

以一定的投资撬动

市场，吸引大量私人资

金。但投资重点主要集

中在金融、办公、商业

以及相关产业发展，社

区建设投资有限

以一定的投资撬动市

场，吸引大量私人资金投

入，虽然大量资金仍然投

入金融商务，但社区建设

投资成为重要的平衡方面

设立社区更新基金，国家投

资重点倾向社区建设

实践的社会效应受“文化贫困论”思想影响，当时

英国的城市更新项目基本都局限在

小规模范围的贫困地区。面对整个

社会经济转型引发的社会贫困，它

并没有准确认识到英国城市问题的

根本症结，因而对后来的城市发展

影响并不大《内城》认识到城市问

题根本在于经济衰退，但

面对严峻的城市衰败，一

系列措施在原有国家干预

经济下都难以施展，

且缺乏足够的资金支持，

工党又需应对即刻来

临的大选，因而这一

在政治实践上没有什么大

的建树，但其所提出的系

列措施都对后来的城市规

划理论产生重要影响

以城市开发公司为核心

的再生实践刺激了

城市经济，但它没能从

根本上阻止城市衰退。

以房地产开发为基础的

城市再生模式几乎忽略

了城市整体发展，社区

需求被严重边缘化了

众多城市经过城市再生的

洗礼重新找到了城市经济

产业新的定位，商务、金

融、文化、教育、服务成

为城市功能新的支撑。但

社会极化和社会排斥矛盾

更加严重，在很大程度上

加剧了城市不平等，致使

面临着更深刻的结构

性经济危机

布莱尔执政期间，各方政治

关系的改变，经济持续稳定

增长，失业率、犯罪率和通

货膨胀率处于较低水平等成

效是有目共睹的。但城市复

兴是一个长期战略，仅就其

目前发展十多年的实践来

说，只是短暂序幕，其社会

效应还不能准确评述。特别

是全球经济危机对英国的影

响使其城市复兴运动又面临

新的发展策略选择

资料来源：作者整理

2011 Vol.26, No.1 国际城市规划

市更新、城市再生、城市复兴都不是单一方面的措施，作为不同阶段的城市代表，它们的出台各有不同时代社会经济政治背景，并且在特定社会经济政治背景下各自拥有的社会哲学指导思想，这便决定了它们解决城市问题的方，同时决定了所采取具体方法措施的价值取向，也决定了城市更新、城市再生、城市复兴过程中谁是制定的主角，即、地方以及社区居民和各相关利益团体各自扮演什么样的角色，投资方向重点倾向如何，投资空间地域取向如何，从而直接影响着城市更新、城市再生、城市复兴的社会效应。而城市更新、城市再生、城市复兴三个阶段的变化发展本身又与英国国家社会经济的转型变化存在密切的内在相关关系，城市和规划理论实践的整体发展有着清晰的社会逻辑，从城市更新到城市再生再到城市复兴，城市的制定不断检讨、调适、完善，适应并引导着英国城市区域社会走向更为全面整体的发展（表1）。

从表1的比较分析来看，英国近半个世纪以来城市从城市更新到城市再生再到城市复兴的发展进程和不同阶段所采取的针对性措施对我国当今城市区域的更新、再生、复兴发展有着极为重要的借鉴意义。特别是近十多年来的城市复兴运动，它已率先为城市发展模式带来一种新的思维方式和研究视角。“公民社会”的重建改变了“自上而下”传统政治思维方向，把目光重新投向公民层面，从而开创了一种“自下而上”的新的政治思维指向。如此，启动公民力量，将未来发展重点放在社区层面，使公民和社区力量成为国家繁荣、安定的重要支持。这种支持，能够使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。这一点对于我国当前建设和谐社会与和谐城市无疑具有极为重要的借鉴意义。

“我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。2006年《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的讲话言明，我国当前“和谐社会”、“和谐城市”建设的本质是关于社会发展管理模式需要转变了，转变方向是未来社会发展需要注重解决社会矛盾，注重保持社会安定，注重社会和谐状态。这一点与英国的“城市复兴”运动背景有一定相似之处。如此，我们同样需要在今后的社会中更多地关注公民的权利，培育公识，让公民自己发现自己的城市，并对自己的城市拥有无限的热爱和眷恋。这不仅需要我们在今后的城市建设和发展过程中有意识地重视公民社会的建构工作，去努力尝试启动一个力量强大的、范围广阔的公民参与运动，而且城市发展要真正“以人为本”，统筹协调城市各社会群体的利益，把最广大人民的根本利益作为制定、开展工作的出发点和落脚点。

感谢英国谢菲尔德大学城乡规划系Gordon Dabinett教授的指导。

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曲凌雁 更新、再生与复兴——英国1960年代以来城市方向变迁

2011 Vol.26, No.1

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