第六章 城市基础设施建设与管理

第一节城市基础实施概述

一、城市基础设施的含义、类型和作用

城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。

城市基础设施可以分为下列种类：

（1）能源设施，包括电力、煤气、天然气、石油液化气和暖气等；

（2）供、排水设施，包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理；

（3）交通设施，分为对外交通设施和对内交通设施两部分。对外交通没施包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路；对内交通设施包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡和交通安全设备等；

（4）邮电通信设施，包括邮政、电报、市内电话、长途电话、移动电话、无线电寻呼、互联网、电视和广播等；

（5）环保设施，包括绿化、园林、垃圾收集和处理、环境卫生、环境监测和环境污染治理等；

（6）防灾设施，包括消防、防汛，抗震、防台风、防风沙、防雪、防地面沉降和防空等。

城市基础设施的作用有哪些？

1、城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件。提供能源；水资源；交通运输条件；通信条件等。

2、城市基础设施是市民生活的基本条件。

城市基础设施是市民维持基本生活水平的必要条件。（水电煤）

城市基础设施又为市民提高生活水平创造了条件。（地铁、网络、电视）

3、城市基础设施为生产和生活提供了一个优良的环境。

城市的环保设施等是环境污染的屏障、生产和生活的卫士。

4、城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害。

城市的各种防灾设施在抵御和减少各种灾害给城市生产和生活带来的损失方面，发挥着巨大的作用。

5、城市基础设施是城市存在和发展的物质基础。

基础设施是城市存在和发展的物质基础，基础设施现代化是城市现代化的主要标志。

二、城市基础设施的性质

城市基础设施的性质是什么？

1、城市基础设施具有生产性

城市基础设施具有生产性，这一性质决定了城市基础没施必须有偿使用。城市基础设施实现投入产出补偿的途径有三类：市场补偿、财政补偿、市场与财政复合补偿。

2、城市基础设施具有公益性

城市基础设施具有公益性的含义之一，即是指每家企业的生产、每户居民的生活都离不开基础设施，又称之为城市基础设施的公共性。城市基础设施的公共性是城市基础设施具有服务性的出发点。

城市基础设施所具有的公共性和服务性，决定了它必须把社会效益放在第一位。

3、城市基础设施具有承载性

城市基础设施具有承载性，指的是由于城市基础设施是为城市的生产和生活服务的，而城市基础设施又是由物资设备及其服务所构成的，因此，城市基础设施与城市的产业规模和人口规模之间存在比例关系。

4、城市基础没施具有自然垄断性

城市基础设施的自然垄断性，指的是由于基础设施具有公益性和规模经济效益，在基础设施的每个领域，城市只允许少数几家企业进入，开展必要的竞争。

5、城市基础设施具有超前性

城市基础设施具有超前性，从建设的时间上看，指的是根据“先地下，后地上”的原则，基础设施比生产设施和生活设施提前进行建设，从而使基础设施与生产设施或生活设施同时交付使用；从建设的空间上看，指的是城市基础设施的建设应该留有余地，以适应今后产业规模和人口规模的发展。

6、城市基础设施具有系统性

城市基础设施具有系统性，指的是它们的各部门以及一个部门内部各方面，在为生产和生活服务时，相互之间存在着依存性，必须相互协作，才能最大限度地发挥它们的综合效能。

三、城市基础设施的供给方式

城市基础设施供给方式的特点：

1、根据城市基础设施部门和单位在公益性与市场化程度上的区别，实行不同类型的供给方式和经营管理模式

（1）少数完全靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位，如集体所有制、个体所有制和私人所有制的出租汽车单位，实行与一般企业一样的企业化经营管理。

（2）少数完全靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位，如路灯养护部门，实行全额拨款的事业单位管理。

（3）一部分主要靠市场补偿、次要靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位，如供电、电信、公共交通等，基本上实行企业化的经营管理，同时财政给予适当的补贴。

（4）一部分主要靠财政补偿、次要靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位，如公园、消防站和广播电视等，实行差额拨款的事业单位管理。

2、根据城市基础设施供给方式和经营管理模式的不同，实行不同的定价制度

（1）实行完全的企业化经营管理的部门和单位所提供的产品和服务的价格，在市场竞争中形成，但受城市的物价管理部门的监督。

（2）全额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格，由上级部门确定，并经物价部门批准。

（3）基本上实行企业化经营管理的部门和单位，所提供的产品和服务的价格，主要在市场竞争中形成，但受物价部门的指导。

（4）差额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格，主要由上级部门在参考市场行情后确定，并经物价部门批准。

3、无论实行何种经营管理模式，城市基础设施的部门和单位都应努力提高经济效益

总而言之，城市基础设施作为公品，其供给方式有城市供给、市场供给、城市和市场混合供给三种。

第二节 城市的基础设施建设

一、城市基础设施的规划

1、城市基础设施规划必须以经济发展计划为依据，适应经济建设发展的需要，处理好基础设施建设规划与经济计划的关系

简述城市基础设施与城市经济计划的关系？

（1）城市基础设施建设与城市经济建设之间存在比例关系。

（2）这种关系是由城市基础设施具有的承载性所决定的。

（3）基础设施是为生产和生活服务的，与生产设施和生活设施相配套。

（4）更为重要的是基础设施本身是物质设施，它们的功能受到物质属性的制约，是有限度的，这是城市基础设施建设与城市经济建设之间存在比例关系的根本原因。

2、在城市总体规划、分区规划、详细规划中安排基础设施建设规划

在城市总体规划中，安排基础设施规划的内容包括什么？

（1）各类基础设施建没的总体部署，以及主要基础设施的建设标准等

（2）布置城市综合交通体系

（3）综合协调并确定基础设施的发展目标和总体布局

（4）制定河湖流域维护和改造规划

（5）确定城市园林绿地系统的发展目标和总体布局

（6）规定城市环境保护设施建设的目标，提出防治污染的措施

（7）安排人防建设、抗震防灾的规划目标和总体布局等

（8）编制近期基础设施建设规划。近期基础设施规划期限一般为5年。

在城市分区规划中，安排基础设施规划的内容包括：

1、城市主、次干道的红线位置等，支路的走向和宽度，主要交叉路口、广场和停车场位置。

2、划定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地划线和文物古迹等

3、确定工程管线的走向和服务范围及工程设施的位置等。

城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

二、城市基础设施建设的投资融资

城市基础设施具有投资大、建设周期长、资金回收慢、利润率和折旧率低等特点。

1、国家和城市的财政支出是城市基础设施建设资金的主要来源

城市财政用于基础设施建设的支出来源于下列城市财政收入：

（1）城市维护建设税

（2）城镇土地使用税：

（3）城市公用事业附加：供电、供水、煤气和电话。

（4）其他税收：车船税、燃油税。

（5）若干种收费：城市排污费、过桥费、过隧道费、住宅建设配套费。

2、正确处理城市基础设施的社会效益与经济效益关系，适当维持基础设施的产品和服务价格，依靠科学管理降低成本，增加基础设施的运营收入，用于城市基础设施建设.

中国开展所谓的“营运基金”改革，一方面减少财政支出，另一方面促进行政机构及其行政提高服务质量。

3、通过发行债券、股票等向社会集资，有利于拓宽基础设施的融资渠道

（1）从国内外城市基础设施建设的融资改革看，主要有三种趋势：通过资本市场融资、城市基础设施的专业融资机构融资以及项目融资。

（2）首先是通过资本市场吸收社会资金。利用资本市场进行城市基础设施融资，包括利用债券市场、股票市场和证券投资基金三种方式。

（3）城市或经过市批准的法人，可以作为发行某个基础设施建设项目债券的债务人，一定的单位和个人可以成为该债券的债权人。

（4）城市基础设施中一些科技含量高、市场潜力大、难以拿出足够的资金给予支持的新兴产业，可以通过向社会发行股票来筹集资金。

4、城市基础设施建设的大型项目必要时可以用银行贷款；如果项目需要引进外国的设备技术，则可以用外国或银行的贷款

（1）改革开放以来，中国一部分城市主要用外国贷款和国际金融组织的贷款，为城市基础没施建设的重大工程筹集资金。

（2）这两类贷款与商业银行的贷款比较，利率比较低，还贷期比较长。

（3）但这种贷款往往带有附加条件，如必须以贷款总额的一定比例，购买贷款国的设备和材料等。

5、允许外资和国内私人资本投资和经营基础设施，有利于拓宽基础设施建设资金的来源，成为以公有资本建设和经营基础设施的必要补充

在城市基础设施领域引入私人投资可以有多种形式：

1、专门谈判投入法：私人只提供资金而不参与具体操作，具体实施仍由公共部门进行，公私双方只对未来的收益分配通过谈判加以确定。

2、公私合作：即公私双方建立一个组织，可以全部参与，也可以部分参与城市基础设施的建设。这种方法的灵活性较大，适用性较广。

3、承包：这是一种应用最为广泛的私人投资方式。例如某些建设项目和公路养护。

4、授予特许权：其含义是私人被授权进行投资建设；完工之后在一定期限内由私人经营管理，利润为私人所有；到期之后将项目移交给部门。（白天鹅宾馆）

城市基础设施建设资金来源的多样化，实质上是在城市基础设施建设领域引入市场竞争机制。

第三节 城市基础设施管理

一、城市基础设施管理机构与职能

中国城市基础设施的管理机构，作为市的工作部门或附属机关，有以下三种类型：

1、综合机构：市的住房和城乡建设委员会是城市基础设施管理的综合机构。它是市的工作部门，是市的全面负责城市基础设施管理的职能机构。

2、协调机构：城市基础设施管理的协调机构有市政委员会、交通委员会等。

3、专业机构：它们也是市的工作部门，是市的负责城市基础设施某方面管理的职能机构，包括交通局、环境保护局，园林绿化管理局，市容管理局、城市管理局等。

二、城市基础设施管理

1、市及其职能部门的统一领导，是健全城市基础设施管理的根本保证。

2、市其他有关部门的配合，以及区、县城市建没管理部门的分工协作，是健全城市基础设施管理的组织保障。

3、改革和依靠基础设施企业、事业单位的经营和管理，是健全城市基础设施管理的关键。

检验城市基础设施管理改革成功与否的标准，只能看基础设施企业、事业单位的经营和管理是否得到改善，并能否为生产和生活提供优质的产品和服务。

4、吸收多种所有制经济投资和经营基础设施，是搞活城市基础设施管理的新途径。

5、人民城市人民建，是发展城市基础设施管理的源泉。