关于创新民事行政检察工作的几点思考

【内容提要】本文通过对当前民事行政检察工作中存在的问题着手，分析了在立法方面、内部机制、外部环境等存在的问题，以及这些问题的存在带来的危害，认为下一步民事行政检察工作应当从以下几个方面创新工作、完善机制：（一）进一步明确检察机关可以抗诉的民事、行政判决、裁定的范围，适当扩大民事行律监督的范围；（二）提高受理级别，实行抗诉机关受理机制；（三）整合办案资源，实行一体化办案机制；（四）明确责任，建立办案责任追究机制；（五）赋予检察机关必要的职权；（六）探索建立大民行监督。

【关 键 词】存在问题、危害、完善

2008年新修改的民事诉讼法实施后，提高一级受理审查申诉案件，明确了裁定再审的时间及再审级别，提高了工作效率，利于案件改判，但同时也使检察机关面临着亟待解决办案机制中存在的立法、内外环境等问题。为适应民事诉讼法关于再审案件审级审限的修改变化，检察机关应不断创新工作机制，从而加强民事行政检察工作。

一、存在的问题

（一）立法方面

1、监督形式单一，强制性不够；

虽然《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民有权对民事审判活动实行法律监督”、《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：“人民有权对行政诉讼实行法律监督”，但是在具体采取何种形式监督问题上，除《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》分别在第185条和第条规定检察机关对于人民已生效的判决、裁定可以按照审判监督程序抗诉外，则没有更具体的规定。从法律角度看，检察机关对的民事行律监督形式只有唯一的一种，就是按照审判监督程序提起抗诉。

2、监督时间滞后，形成监督被动；

检察机关的民事行律监督就是按照审判监督程序对已发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，这就是所谓的“事后监督”方式，其具有明显的被动性：首先，不利于检察机关收集证据；按照审判监督程序提出抗诉的案件都是一审至二审后的民事行政案件，如果再去收集、调查新证据来证实原判决、裁定确有错误绝非易事，而证据的特点要求在收集证据时要迅速、及时，时间久了证据收集就相当困难，对调取新证据与当事人初提交的证据之间也难以相互印证，甚至会相互矛盾，这也是检察机关办理民事行政抗诉案件抗诉成功率低的一个重要原因；其次，不利于发现和纠正审判中的违法行为，这种监督方式监督的是一审或者二审已生效的判决、裁定，一审和二审审判人员的审判活动是否违法，采取这种监督方式是难以发现，即使发现了，也因审判人员的违法行为已成为事实而难以纠正，有时根本无法纠正，从而使检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动的法律监督几乎成了一句空话。

3、程序上无法律约束法官的不规行为，形成监督不力；

现行法律规定，检察机关对已生效的判决、裁定只能依照审判监督程序提出抗诉，然而在检察实践中，人民对人民的抗诉往往采取消极态度，甚至故意规避检察机关的法律监督。对检察机关提出抗诉的案件，原判确有错误，抗诉理由成立的也不改判，而是维持原判驳回抗诉；对检察机关依法提出的抗诉案件受而不审，久拖不决；而检察机关在行使民事行律监督权过程中，对于人民的上述行为则束手无策，无法采取强有力的措施保障自己的民事行律监督权得到充分、完整、及时有效的行使。

（二）内部机制

1、办案环节多、周期长；

按照现行办案机制，一个民事行政申诉案件在检察机关至少要经过两级审查，多则三级审查，办案环节太多。特别是民诉法修改后，省院抗诉再审案件的办案周期=市院受理立案期30天+建议提请抗诉审查期3个月+机要报送市院期限7天内+市院审查提请抗诉案件期限是2个月+送省院期限7天+省院抗诉审查期2个月+送期限5天+裁定再审期限30天+二审程序审限3个月。而申请再审案件的办案周期=审查申请期限3个月+二审程序审限3个月，两者相比，仅需半年，检察机关长达一年之久，主要差在两级（建抗案件3级）间重复的审查工作上。

2、息诉难度加大，影响案结事了；

现行民事行政申诉案件一般是由抗诉机关的下一级受理。如果下一级审查后不支持当事人的申诉请求，申诉人不服原生效判还要继续找有抗诉权的机关受理审查，抗诉机关一般不受理，下级院做息诉工作有一定难度，因为申诉人愿意更高一级的检察机关受理审查。对于一个二审申诉案件，基层院和市院都在重复办理一个案件，影响及时案结事了。常常出现各级各抒己见、结果不一，形成对外口径不一致，易造成服判息诉工作被动，加大息诉难度。

3、办案一体化程度不高；

按照现行办案规则，一个二审申诉案件（即当事人不服中级人民生效裁判提出的申诉案件），市院受理后可交基层院审查，基层院审查后可建议提请市院向省院提请抗诉，市院审查后同意基层院意见可向省院提请抗诉，省院审查后同意市院意见再向同级提出抗诉。基层院、市院和省院三级审查办理一个申诉案件，各拿各的意见，常常出现上下级意见不一致的现象，浪费时间和司法资源，造成工作被动局面。

4、依赖思想，责任不明

现行办案机制是由有抗诉权机关或下级检察机关受理，且受理机关可交下一级机关审查。这样的机制是有抗诉权的机关或下级检察机关都能受理，而且下级检察机关受理后还能交更下一级机关办理。能够受理的机关是两级，办理是三级，各级都有依赖于其他机关办理的思想，案结事了的责任不明确。且下级院向上级院建（提）抗案件，得不到上级院支持的达半数以上。下级院承办人认为反正上级院还要审查，有时把不该建提抗案件也建提抗上去。如果实行由有抗诉权的机关统一受理，受理机关单一，责任归一，利于及时案结事了。

5、一审案少，二审案多；

申诉案件大多数都是二审生效案件原因是：注重调解结案，调解不成的案件，当事人一般都得上诉，不上诉再到申诉一般不会受理，形成二审申诉案件多的现状。现行民事诉讼法规定地方检察机关抗诉是指上级对下级生效裁判确有错误才能提出抗诉，即只有生效裁判的上级检察机关才有抗诉权，下一级检察机关只有提请抗诉的权力，故造成基层案源少，市院、分院案源多。再由于现行办案机制存在重复办案件现象严重，是导致省院办理案件居数高不下重要原因。

（三）外部环境

1、法官注重审判面子的思想作崇，缺乏自觉接受监督意识；

法官对检察机关的抗诉案件，在审判监督上，可以说基本上是维持原一二审判决的，即使符合改判条件，也不改判。原因是抗诉案件的改判，是衡量审判质量和法官素质高低以及检察机关民事行政检察工作质量的重要标准。改判率越高，越说明原一二审审判质量和法官素质相对较低。正因如此，对检察机关的民事行政诉讼活动监督始终保持一种若即若离的消极态度，对事实清楚，证据确凿充分的抗诉案件都是以种种原因和种种理由为由故意规避，坚持其错误的观点不改判，长期以来形成法官在检察机关的民事行政审判监督上，不能站在维律统一的正确实施这个大局来积极主动再审抗诉案件。受传统观念影响，有些审判人员对此不理解，总认为依法实施民事行律监督，实质是在“鸡蛋里挑骨头”，不接受监督，即使错了也不愿改，只注重自己的审判面子和社会形象，而把当事人的合法权益以及国家法律的严肃性抛在一边。

2、监督效果不彰，案源较少；

民行监督监督制度目前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。推广此一制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效果生成人们对检察监督制度的信赖感，是民行检察监督制度的价值所在，是其内在生命力所在，应当受到高度关注。目前民行检察监督效果不彰的具体表现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显，同时还表现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等等方面都处在低水平徘徊。监督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。监督效率与监督效果是关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好；反之，监督效果不彰，通常也与监督效率不高相关。因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心，得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效率要高。

3、监督机制不畅；

监督机制是提升监督效率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的时间跨度包含从立案受理到再审裁判作出的全过程，按照其自然步骤和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机制以及跟踪监督机制等等。每一种机制均需要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善的表征或者另一种说法。因此，畅通监督机制，乃是完善监督制度的系统性工程。

二、带来的危害

（一）占用司法资源，影响民行工作的发展；现行办案机制存在重复审，如一个二审申诉案件存在三级检察机关重复审查现象，一个案件在一个内部要经过三级审批，办案环节过多，这种机制造成效率不高，办案周期长，而且过多占用了司法资源。在“迟来的正义就是非正义”的今天，当事人选择启动再审程序时，很注重办案期限的长短。我们的办案期限亟待缩短；办案效率亟待提高。如果抗诉审查期限仍然很长的话，则会案源匮乏、少有人问津。

（二）存在对外口径不一，影响服判息诉效果；按照现行办案机制，三级检察机关共同审查一个申诉案件，但三级是各审各的，各拿各的意见，势必存在基层院是一种意见，市院又是另外一种意见，下级同上级院意见相左，答复申诉人时意见存在不一致的现象，此时易出现人为增加息诉工作难度。要做到口径一致，就要改变各审各的，各级检察机关形成一盘棋，由有抗诉权的机关决定立案与否、抗诉与否，一个声音对外，这样才能形成息诉工作合力，促进案件及时案结事了。

（三）不利于维护当事人的合法权益，影响司法公正；由于检察机关办案周期长，等到再审抗诉案件时许多当事人都找不到，既是改判也难以执行回转。

（四）权责分离，影响检察一体化；有权抗诉机关不受理，没有抗诉权的机关受理，受理机关与抗诉机关不一致，不利于统一指挥协调，影响一体化办案程度提高。

三、创新思路、完善机制

（一）进一步明确检察机关可以抗诉的民事、行政判决、裁定的范围，适当扩大民事行律监督的范围

首先必须进一步明确检察机关可以抗诉的民事行政判决、裁定的范围。针对人民关于检察机关对民事行政判决、裁定抗诉范围的种种，应当从法律上明确规定：检察机关对任何已生效的民事行政判决、裁定，只要发现违反了法律、法规规定的，都有权按照审判监督程序提出抗诉。适当扩大民事行律监督的范围，一般为：不予受理的裁定、管辖权异议的裁定、驳回起诉的裁定、诉讼保全和先予执行的裁定、破产还债程序的裁定等。其次，将人民的调解行为、决定行为、执行行为纳入检察监督范围。人民的调解行为与裁判行为具有同等的法律效力，对于违反自愿原则、合法性原则的调解行为应当列为抗诉监督的对象；人民的决定行为、执行行为一般都涉及到当事人的诉讼权利、实体权利，甚至人身权利，对上述行为违反法律规定，严重损害当事人、案外人合法权益的，应当规定人民有权采取其他有效手段进行监督。执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定：“人民对民事审判活动实行法律监督”。这里的“审判活动”应从广义上理解，它不仅包括解决纠纷的诉讼活动，而且还包括执行生效法律文书的法律行为，它们都属于人们的职权活动，都会对当事人以及社会上的其他相关人员产生实际的影响，因此应当由人民进行法律监督。此外，人民在执行过程中还可以行使一些实体上的裁判权，例如变更、追加被执行主体等，这些裁判权与审判程序中的裁判权在性质上并无二样，同样可以出现错误，因而同样存在着司法救济或执行救济问题，因此，不应将检察监督从执行程序中剥离。

（二）提高受理级别，实行抗诉机关受理机制

实践中实行的受理机制是由抗诉权的下级机关受理，这种方式存在重复审、效率低，在上下级院意见不一致时造成息诉困难。应改进为有抗诉权的机关受理，即符合法律规定，又反映了立法精神，也反映人民群众的期待。实践中都是提请抗诉机关受理审查，对不支持的案件就使申诉人失去救济机会，许多申诉人在申诉中都明确要求更高一级检察机关受理审查。对一个民事行政申诉案件，检察机关既要强化法律监督，又要维护生效裁判的稳定性，如果一个民事行政申诉案件在较长时间处于不稳定状况将不利于市场经济发展，也不利于社会和谐稳定，因此检察机关应尽快使民事法律关系稳定下来，实行民事行政案件一级受理一级答复制解决案件息诉效果问题。省院实行一级受理两级办，二审案件直报省院审查制，解决案件倒三角、基层无案可办的问题。这样看起来市院案件太多办案压力大，这些困难市院可采取交区县院办理来解决，自己只处于审查批准的位置，其他工作可以由区县院协助完成。

（三）整合办案资源，实行一体化办案机制

实行一体化办案就是借区县院办案便利条件、人力资源为市院办案，实行上下一体办案，解决区县院民行部门案源少无案可办的实际问题，又能解决上级院人员少、案件多、时间紧、任务重，以缓解上级院的办案压力。具体做是：（1）所有二审案件一律实行市院直接交办，即可交区县院，解决区县院无案可办的问题；（2）所在基层生效裁判一律由市院受理并由其办理，只有在特殊情况下（即案件事实不清时需要查证时）才可以交基层院办理；（3）交办案件由区县院完成调（阅）卷、查证、会见双方当事人的工作，解决没有时间查证、会见和调卷难的问题；（4）立案与否、抗与不抗一律直报抗诉机关决定，解决案件质量不高，意见不一致的问题；（4）交办案件息诉工作实行纵向联合，变被动息诉为主动息诉，形成工作合力。

对疑难、复杂、社会影响重大的案件由直报单位或提抗单位直接向有抗诉权的报告，实行两级会审。内部根据案件不同情况实行案件分类管理；实行主办检察官办案责任制。

深化民行一体化机制，提高办案效率。由基层院办案人员在市院授权范围内直接审查有关案件，避免三级重复审查，通过提高一体化程度、健全各项制度保证案件质量。

（四）明确责任，建立办案责任追究机制

在办案责任上需要进一步完善责任机制，使责任更加明确。切切实实把责任落实到每一个单位，每一个人。

明确受理机关责任机制。以往一个二审案件，三级都可以收案，但基层院收案后必须到市院办交办，由于受理头绪多，息诉责任不够明确。即使明确市院受理，也不合理，如市院受理后不支持的案件，有抗诉权的机关在经过检察长批准后可以再次受理，使下级院有依赖思想，当事人也希望更高一级的检察机关受理，实践中有不服下级院审查结果的都要找上级院申诉，上级院认为属于下级院的责任，应找下级院答复，造成息诉困难。明确由抗诉机关受理责任的好处是有利于提高办案效率，有利于息诉工作。即使交下，对外答复责任也属于抗诉机关，因为立案与否、抗与不抗权力在抗诉机关。这样对外口径是一致的，上下级做息诉工作形成一体，利于服判息诉。

建立拖案责任追究制。在办案责任进一步完善考评机制，使考评更加科学，特别是要加大对办案效率的考评，建立拖案案责任追究。实行网上办案，建立网上超期预警，督促承办人及时结案。实行限时办案，明确超期办案的责任。把遵守时效考评结果与奖罚结合起来，表彰做的好，批评差的。对因拖延时效，造成影响的，根据具体情况给予相应处罚。

（五）赋予检察机关必要的职权

1、调查取证权；

为了便于查明案情，法律应赋予检察机关在抗诉审查过程中享有一定范围的调查证权，这既可以提高抗诉的准确性，还能有效地发挥对是否依法行使审判权的监督职能。此外，民事案件中有些证据并不是当事人所能获得的，当原审没有履行自己的告知或者收集职责时，检察机关就很有必要对这类证据进行调查取证；而当案件涉及到公共利益时，检察机关在尊重审判权和当事人自治的前提下，也同样有义务对涉及公共利益的事实进行调查取证，以保证公共利益不受损害。检察机关受理民行申诉案件开展调查取证时应当采取谨慎的态度，把握好调查取证的必要性和适度性。首先，对于纯粹当事人之间人身财产关系的争议且与国家和公共利益无关的民事申诉案件，检察机关受理以后需要调查取证的，一般应当根据当事人的书面申诉进行；其次，对于行政主体或者行政相对人不服生效裁判而引起的行政申诉案件，检察机关不应过分的行使调查取证权，最后，对于应依职权收集而没有收集的证据，或者当事人及其诉讼代理人客观上无法自行收集而向申请后仍未收集的证据，也应当拥有在原范围内的调查取证权。

2、调取案卷权；

现行的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》没有具体规定人民在办理民事行政申诉案件时，人民可以调取原审人民审理的卷宗进行审查。一些以法律没有规定为由，拒绝检察机关调阅卷宗或者给部分调阅甚至处处打折扣，以致造成检察机关了解案情、收集新证据遇到重重困难，所以，检察机关在办理民事行政申诉案件时，调取的卷宗权是很有必要的。 

（六）探索建立大民行监督

检察机关对民事行政诉讼监督应该是全面、有效的监督，应当包括提起诉讼、参加诉讼、提出抗诉、监督执行等环境，民行监督方式应努力实现由规定单一的抗诉监督向全程监督的大转变。

1、启动重大民事、行政案件公诉制度；

我国现今的司法实践并未启动重大民事、行政案件公诉，而涉及侵犯国家和社会公共利益的违法行为却时有发生。因此，启动重大民事、行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在重大国家和公共利益受到损害且无其他途径可救济的条件下，应准许其代表国家提起诉讼，这种诉权的最大特点就在于它是一种国家诉权，只能由检察机关行使。

2、参与重大民事诉讼的全过程；

检察机关参与重大民事诉讼全过程，有利于今后对已生效但有法定抗诉事由的案件提起诉讼或查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。对此，开庭审理案件之前应将开庭的日期、地点及案由等情况通知，以便于做好派员出庭的准备。检察机关派员出席法庭，除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥，确保司法。参与诉讼案件的范围应依法确定，检察机关参与民事行政诉讼应以涉及重大国家利益、公共利益的案件为重点，逐步建立对审判活动进行监督的开放性体系，填补检察监督的空白，通过参与民事诉讼案件，达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。