我国农村低保执行中存在的问题及对策研究

作者：刘恒

来源：《农村经济与科技》2017年第01期

        [摘要]农村低保已在全国范围内普遍建立，但在运行过程中普遍存在着低保对象认定尚不科学、低保水平偏离经济发展水平等问题，这些问题的存在影响了农村低保目标原则在实际中的贯彻落实。

        [关键词]农村低保；存在的问题；对策

        [中图分类号]C913 [文献标识码]A

        自2007年农村最低生活保障制度实施以来，低保发挥了社会托底作用，济贫效果明显。但该在执行中也出现一些问题，至今尚未妥善解决，影响了农村低保目标原则在实际中的贯彻落实。

        1 农村低保执行中存在的问题

        1.1 农村低保对象认定尚不科学

        第一，缺乏农户财产收入申报和信息共享系统。低保申请者及子女的收入及外地资产核查困难。第二，农户家庭经济收入核定信息不通畅。县级以上民政部门承担信息核对工作，但信息核对系统不对县乡低保工作者开放，给基层低保户认定工作带来不便。第三，低保对象没有分类界定。农村困难群体情形千差万别，有些孤老病残者需要终身生活保障，有些因病致贫或失依儿童需要阶段性庇护，为便于后续管理，低保需要分类界定目标群体。

        1.2 农村低保水平偏离经济发展水平

        各地低保标准较低且千差万别，难以充分发挥社会托底作用。第一，低保标准应按照当地购买力评价确定而不是名义货币，并根据当地经济发展水平动态调整。由于目前尚未建立低保标准动态调整机制，使得低保农户没有共享经济发展成果。第二，贫困者多数贫病交加，医疗花费成为最大支出，低保标准的确定应顾及正常医疗支出。第三，设计之初考虑了农村土地收入和农村较低物价水平，但物流体系的完善拉近了城乡物价差距，造成土地产出收入常常被高估。

        1.3 农村低保组织机构仍不健全

        部分地区乡镇和村部没有专门的低保实施机构，没有专职低保工作人员，村级低保工作一般由村干部兼任或村“一言堂”。不但如此，低保工作行政经费也捉襟见肘，基层低保工作者任务繁重但工资待遇低，造成他们工作积极性不高。

        1.4 农村低保立法和社会监督机制不完善

        迄今为止，我国只有《社会保险法》，而没有专门规范农村低保工作的全国性法律法规。有规范作用的全国性文件是民政部1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。由于法律不健全，农村低保缺乏法律的界定和调整，对于骗保现象也无法依法惩处。同时，社会监督机制还不完善，农村低保执行中尚存在“人情保”及“关系保”等现象，部分村低保认定程序不规范，公开透明不够，短期性低保公示流于形式。

        2 完善农村低保工作的对策建议

        2.1 科学分类认定农村低保对象

        根据家庭财产和劳动能力，低保对象可以分为四类：第一类是无依无靠、无生活来源、无劳动能力的“孤、老、病、残”。这部分贫困群体可参照原“五保”，纳入终生低保并享受全额医疗报销，低保对象不需要定期认定。第二类是因病致贫者和失依儿童。这部分群体适合阶段性低保，在身体康复或达到符合劳动法规定的年龄后，应适时退出低保。这类群体的低保应与农村救助（如医疗救助、住房救助、教育救助等）相挂钩，实行双重保障。第三类是具有一定劳动能力但长期失业者。这类失业者中的客观性失业者可纳入临时性低保但必须参加组织的教育培训，培训后2年内仍不能实现就业者将退出低保。第四类是处于贫困边缘的集中连片特困地区贫困群体。对于这类群体，应实行低保与精准扶贫相衔接。要防止有赡养能力的子女借助低保将自己赡养父母的责任推给社会，也要防止低保单纯按年龄评定而变成老年保。还有，应克服将低保当作解决其他社会矛盾纠纷手段的做法。

        2.2 根据购买力和经济发展状况动态调整农村低保水平

        确定低保标准时，应根据当地购买力，以保障贫困群体最低生活水平；在建立农村低保标准正常增长机制上，应参照地区最低工资水平来确定原则和方法，以实现贫困群体生活保障水平与日俱增。此外，还应建立由当地物价水平决定的城乡统一的低保，实行低保与户籍脱钩，低保资金给付与扣除要考虑农业风险因素。同时，要加大在农村低保上财政转移支付力度，保证低保资金的落实，实现“应保尽保”。

        2.3 健全村镇农村低保组织机构

        第一，设立的乡镇民政所（办）机构，适当增加区县低保工作人事编制，设立村社民政代理部门或人员，并加强低保工作者的培训，建立专门化、专业化、高效率的低保工作人员队伍。第二，增加农村低保工作行政经费。在区县财政预算中增设低保支出专项，并确保低保资金专款专用。第三，建立农村低保工作人员职业晋升制度，增加入户调查走访补助，改善他们的工作条件。

        2.4 建立和完善农村低保社会监督机制

        第一，建立农村低保户财产和收入申报制度，定期向乡镇民政部门申报财产和收入状况。试点建立区县农户财产收入申报信息系统，在条件成熟时示范性推广并逐步实现全国联网。第二，加强农村低保认定的社会监督。由乡镇民政部门工作人员和村民小组组长成立本村低保认定监督小组，全程监督低保认定工作。民主评议环节一定要体现公平公正，确保参加民主评议成员素质与公心，防止不当偏向和作弊，保证处于弱势而又真正困难的申请人的话语权。第三，建立低保农户诚信档案，完善低保诚信体系。对于在经济条件改善后主动退保者，如其再次返贫时应优先享受低保。第四，加强农村低保动态监管，尤其要接受群众监督。区县民政部门应成立低保监督组，在遇有群众反映相关低保问题时，应对问题涉及的村庄或社区进行低保听证评议。做到严格把关，及时纠正与弥补出现的“错保漏保”问题。

        2.5 完善农村低保立法保障

        建议制定《农村居民最低生活保障条例》或合并城乡多项保障出台《社会保障法》，将农村低保对象认定、低保标准制定、低保资金筹措与监管、骗保惩处等问题纳入法律调整范围，明确农村低保制度与农村“五保”供养制度的关系，使农村低保工作有法可依，保证能够“按标施保”。地方也应视情况制定当地农村社会保障相关法规。

        2.6 切实做好低保宣传工作

        要纠正对于低保的错误认识，树立良好社会风尚。让广大群众认识到不是人人都应享受低保，明确低保与种粮直补、退耕还林补助、医疗补助、引导产业发展的普惠扶持等的区别，不能搞“平均主义”；享受低保也不是终身制，要根据实际情况有进有出，以保证低保指标用在最需要的困难者身上；大力宣扬和树立“勤劳光荣”风尚，克服“懒汉思想”和以“享受低保”为荣的思想，防止低保执行中出现“养懒汉”的状况。

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