试立高校内部治理结构的重构与优化

２０世纪９０年代以来，伴随着社会主义市场经济的确立与深化，以经济市场化、政治民主化和社会现代化为主要内容，我国的社会与环境发生了显著的变化。与此同时，我国高等教育管理和办学格局也发生了深刻的变化：高等教育管理权限明显地出现了向地方分权、向高校放权的趋势，社会力量举办高等教育的潮流在兴起，高校之间围绕着财政性教育经费、地方扶持、社会资源支持以及优质师资与生源等办学资源的竞争日趋加剧。这些宏观、中观层面的社会环境与条件的变化，对长期以来依赖于投资、习惯于集权管理、内部治理高度行政化的我国公立高校提出了严峻的挑战。它意味着在高等教育领域的竞争将日趋激烈，在竞争中失败的高校将必须面对生存与存续的风险。由此，对于公立高校而言，面对全新的外部环境，必须大力进行变革、创新和优化内部治理结构，通过结构重构和制度创新来提高自身的适应生存能力、整体竞争力和发展潜力。

一、高校传统内部治理结构的特征和影响高校治理的基本问题就是用什么样的制度来保证大学的目标和理念的实现。从我国的实际情况来看，在改革之前的计划经济时代，为满足高层次专门技术人才的培养，国家投资举办了大量的公立高校，

这些高校以事业单位的身份开展教育教学、人才培养和科学研究工作，其突出特点就是事业活动的非产业化、事业主体的国办化、事业机构的行政化、事业经费的供给化和事业资源配置的化。［１］这种行政化色彩浓厚的运作模式与管理方式，直至今日仍是我国公立高校的突出特征。

我国公立高校的行政化治理模式，首先突出地体现在高校内部的组织机构和管理方面。在高校的组织机构方面，不仅高校作为一个单位有明确的行政级别（从处级到副部级），而且高校内设机构亦基本效仿系统，设置成具有明确行政级别的职能部门，在部门内部设置具有相应级别的行政领导职务，高校内部的各级管理人员分别拥有从科级、处级、厅级甚至副部级的行政级别。在管理方面，大学组织本应拥有的二元化权力（行政权力与学术权力分立）高度重叠，而且是学术权从属于行政权，高校内部权力高度集中，学校内部的各项重大问题（包括学术事务）的决定权均集中于少数行政领导。此外，从高校与的关系来看，作为公办高校的举办者、办学者和管理者，在———高校关系中处于绝对的强势地位，高校往往要服从于的行政权力，其性（表现为大学自治）较之西方高校相差甚远。由此可见，我国公立高校行政化的治理模式，无论是从内部

试立高校内部治理结构的重构与优化

■陈金圣

陈相明

教育学术月刊２００８．４

ＥＤＵＣＡＴＩＯＮＲＥＳＥＡＲＣＨＭＯＮＴＨＬＹ

摘要：我国高校传统的内部治理结构，使高校运作中出现了诸多问题，必须进行解构。高校内部治理结构的

重构，需要明确高校的非营利组织身份，实行人事制度改革，取消行政级别；建立大学章程，规范高校的整体运行；建立起领导下的学校董事会负责制，由校长领导下的执行团队负责日常管理与行政事务，学术副校长领衔的学术委员会负责学术事务，其他各类机构分工负责，形成一个科学、

高效的内部管理体系。关键词：高校；内部治理结构；重构；优化

作者简介：陈金圣，男，法学硕士，景德镇陶瓷学院社科系讲师；陈相明，男，景德镇陶瓷学院社科系副教授（江西景德镇

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治理结构来看，还是从外部的政校关系来看，都是非常突出的。

另一方面，高校作为以思想、知识和技术创新为使命，以人才培养、科学研究和服务社会为重任的知识创造与传播组织，其发展客观上需要有的“人格”和地位。为此，西方国家大都将大学自治和学术自由确定为高等教育发展的基本原则。而在我国行政化特征突出的高等教育体系中，以高度集权的内部治理结构为依托的行政管理成为高校内部管理的主流模式，大学又被整合在一个更高层次的官僚型体系中，从最高教育行政机关到大学的基本教学与学术单位（分院、系），一元化的行政权力自上而下一以贯之。其结果是，微观层面为大学主体性和大学精神的丧失，大学的批判性与创造性亦由之萎缩，宏观层面即国家的整个高等教育体系的思想引领功能、人才培养质量与科技创新能力难以提高，高等教育对经济增长和社会进步的支撑作难难以充分发挥。事实上，对于大学行政化弊病，在２００７年３月的“”期间，就有不少或政协委员公开批评过。［２］

二、高校内部治理结构的重构

高校治理结构其实涉及两个层面，一是外部治理结构，一是内部治理结构。外部治理结构的核心问题是科学界定高校同、社会之间的关系。这一层面治理结构的优化，无疑需要通过健全涉及高等教育的法制建设及深化我国整个高校教育管理改革的主路径，厘清国家（）、社会和高校之间的关系，界定三者之间的权利义务，方可实现。显然，这是一项社会系统工程，远非高校单方可以解决。相对于高校外部治理结构而言，在高校内部治理结构的优化方面，高校自身却可以发挥主导性作用。我国一些民办高校组织机构与管理方式的改革与创新就充分说明了这一点。对于高校内部治理结构的重构与优化，我们认为，不妨按以下思路进行尝试。

１．明确高校非营利组织的社会属性，取消其行政级别，全面实行教育职员制，推行教师聘任制，从编制管理的角度破除高校内部的官僚化模式和“官本位”特征。就我国公立高校目前的组织属性而言，它属于社会公益类事业单位。但事业单位作为计划经济的产物，其组织属性十分模糊，并且在实际运行过程中常常产生诸多的弊病。例如，它不是机构，却存在行政化的管理模式和“官僚化”的运行机制；它不是企业，但在市场经济条件下却容易滋生“产业化”（其实质就是营利化）的冲动。根据世界范围内高等教育组织演变与发展的趋势和规律，可以预期，我国高校今后改革与发展的目标将高校发展成为提供高等教育这种准公品、由和社会给予大力支持、自身运作又接受社会监督的非营利组织。因此，在近期高校改革，不妨首先取消其行政级别，加强其机构设置与编制管理，在引导下督促其实行教育职员制，推行教师聘任制，通过其内部管理的民主化改造和竞争上岗，采用民主推荐等新型选人、用人机制，破除其行政化模式。这种改革构想不仅有科学价值，而且完全可行。事实上，广东省深圳市早在五年前就已开始了这种尝试。［３］

２．在高校机构设置方面，让大学回归其“利益相关者组织”的内在属性，重新规划高校内部的决策层、管理层和相关机构。我国公立高校现行的领导基本上领导下的校长负责制，表现在学校最高领导层方面，就是学校领导集体负责高校内部的思想政治领导、重大问题的决策和重要的人事安排，行政团队在的领导下负责学校各项重要事务的决策和学校常规行政管理。但这种最大的问题是权力较为集中，严重压制高校发展所需要保证的学术权力和民主管理，导致高校内部学术权弱化，民主化缺失，影响高校的活力与创新能力。为此，我们不妨在公办高校内部建立委员会制的最高内部行政决策团队，将现行的高校领导改革为领导下的学校董事会负责制。具体设想是：通过组织部门选派和从学校教师代表内部选举相结合的方式产生一个精练的班子。班子主要负责思想政治领导与领导干部的监督，即监督高校的实际运作是否坚持了党关于高等教育的基本方针，是否遵循了大学章程的相关规定，高校的领导干部是否忠于职守、廉洁自律等。除兼任学校董事会外，其他成员不兼任学校行政管理领导职务。学校最高内部行政决策机构为学校董事会。由组织部门指派担任学校董事会的，董事会的董事则由省教育厅选派方代表、高校内部通过教职工代表大会选举产生教师代表、省教育厅会同高校协商聘任社会知名高等教育界人士担任的学校董事、高校主要的社会支持组织选派的代表等几个方面的代表构成。各方代表董事名额的分配遵循以教师为主体、其他各方按实际贡献确定相对比例的原则。如此一来，高校的最高决策与管理机构既充分保障了高校相关利益方的权益，也通过委员会制的保证了民主化，破除了集权的决策与管理。学校的校长团队（包括副校长、校长助理等）则作为学校董事会领导下的最高执行与日常管理机构。学校校长由学校董事会选举产生（但不得是董事会，也不得兼任学术副校长），也可以直接从高校外部选聘（但校长一般均进入学校董事会担任董事）。由此，高校内部的领导决策与行政管理机构体系便建立起来，既保证了党的领导，也保证了民主决策和管理。

３．通过建立大学章程，明确规定高校的宗旨与使

５２命、组织机构、各利益相关方的权利义务、运行机制、学术事务的处理等内容，作为规范高校运作的“”。同时，为确保高校内部学术权的与权威，可以规定由学校董事会从社会聘任教育界知名人士担任学术副校长。学校内部涉及学术事务，交由由学术副校长领衔、各层次教师代表构成的学术委员会完成实质性的决策，其后由学校董事会按规定程序完成程序型操作。西方国家的高校为落实其学术自由和大学自治的理念，一般每所大学都结合自身的实际，在国家有关高等教育的法律法规的规范下，自行制定本校的大学章程，作为规范本校运作的“学校”。我们不妨学习这一做法，其优势是一者可以为学校运作确立一个公开的规则，二者有利于破除高校的官僚化，培养高校民主与法治的风格。同时，为确保高校学术权力实质性发挥作用，我们必须在以学校董事会为核心构建起高校最高行政决策机构的同时，结合我国高校实际建立起拥有较高权威和较大权力的学术权力机构——

—学术委员会（其属性为学术自治组织，其职务性质为兼职）。学术委员会可以由任名誉，学术副校长担任，由教职员工代表大会选举产生的各层次骨干教师代表（不得兼任学校行政管理人员）为成员。在学校内部的学术事务的决策与管理领域，学术委员会发挥主导作用。这样一来，可以极大地通过以专任教师为主体的学术委员会来管理学校内部的学术事务，调动广大教师的积极性，确保高校内部的学术自由和学术自治。

４．对于高校内部的日常管理机构，则应本着精简、高效的原则，按扁平化的组织模式来设置。根据高校以教学、科研与社会服务为三大职能的实际，将高校各项事务进行分类管理，分别设置人员精练的小团队来负责常规管理。我国高校目前一般是设置分管教务、科研、人事、财务、学生工作、研究生培养、基建、设备、国际合作等职能部门，其下设置若干科室。这些部门构成校长领导下的行政管理系统。其弊病是综合协调困难，组织僵化，灵活性不足，效率不高。高校可本着精简、高效的原则，从人才培养、科学研究与社会服务的三大职能出发，将高校内部的各项常规管理事务整合成教学事务、科学研究、学生服务、教师服务、社会服务、综合保障等六块，分别设置六个办公室，作为校长的工作机构，接受校长的领导。各个办公室根据工作量与工作难度，配置人员。此外，高校在人员配置上，为有效压缩编制、节省开支，还可以安排品学兼优的研究生担当非全日制职员，充实到以上办公室中。至于高校的后勤事务，原则上应实行社会化改革，实行“外包”管理。

５．在高校纵向权力配置方面，实行院、系（分院）两级管理，除需要学校统筹规划和统一管理的事项外，涉及教学、研究和社会服务的事权、财权和其他资源配置，应将权力重心下移院（系）获得更大的自主权。高校作为人才培养和科学研究的学术性组织，学校所属的各分院（系）是承担其主要职能的核心载体，因而高校权力重心必须下移至分院（系），使承担人才培养、科学研究和社会服务主体任务的院（系）真正实现“权责一致”。高校的整个内部管理系统应该努力实现从“管理”到“服务”的转变，确保院（系）在整个高校内部治理结构中的最高话语权和实质性的主导权。在院（系）一级，院长（系主任）为最高领导者，在这一级的学术事务的决策和管理方面，则不妨通过教研室这种组织形式和教师评议会的民主机制来进行操作。院（系）的办公服务机构则可以设置一个统一的办公室，负责日常事务的处理及同学校各管理单元的衔接。

６．本着决策、执行（管理）与监督分离的原则，在构建高校内部治理结构时，还需高度重视高校内部监督机构与民主监督机制的建立。为强化对高校管理工作与事务处理的民主监督，可以在高校教职工代表大会的基础上设置一个学校监督评议委员会，其属性为自治型机构（其职务性质为兼职）直接接受学校董事的领导。学校监督评议委员会由经民主选举的方式产生教师委员和同样人数的学生委员构成。两类委员分别负责接受来自教师和学生两方的各类投诉、申诉、检举和建议提案，重大问题提交师生权益保障委员会或直接报送至学校董事会讨论。

７．为保障高校教师和学生的合法权益，协调高校运行过程中的各类矛盾和利益冲突，有必要成立一个高校师生权益保护机制，其相应机构为师生权益保障委员会。对高校而言，其组织最重要的人员构成是普通师生。而事实上相对于高校这一组织而言，普通师生个人处于弱势地位，尤其是在其同高校发生权益纠纷时，更是如此。为此，高校不妨将现有的工会改造成师生权益保障委员会，直接授受学校和董事会的双重领导，经决定、由学校董事会直接聘任３名左右的专门人员组成，为委员会的，学校董事会从教师代表董事中选举一人任委员会常务副，负责委员会的日常运作与管理。

参考文献

［１］萧鸣政．人力资源开发与管理［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００５（４４０）．

［２］陈宝成，杨华云．委员批评高校行政化倾向削弱学术创新能力［Ｎ］．新京报．２００７－３－１６．

［３］李桂茹．深圳事业单位大变革，推行职员制取消行政级别［Ｎ］．新京报．２００２－９－２０．

责任编辑：陈国庆

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