转型期我国公共管理模式变革探析_

二、 公共行政与公共管理的区别、联系及互动关系的辨证考察（一）公共行政与公共管理的学科建设发展简况及概念解析

研究公共行政、公共管理理论与实践的发展轨迹，有助于探索人类社会公共领域管理演进的规律与内在动因，有助于科学地审视转型期我国公共管理模式变革的可能性与必然性，有助于借鉴与扬弃。

现代意义上的公共行政学（长期以来，国内学界多将公共行政学称为行政管理学。其实，这两种称谓的内涵基本是一致的，如王乐夫、许文惠就认为：“由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。”①目前，主流的称谓是将其与国际惯例接轨，称之为公共行政学）作为一门的学科体系的诞生，是以1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》为标志。在这篇具有行政学发展史上划时代意义的论文中，威尔逊集中探讨了行政学学科建设的基本思路、研究方法，并初步提出了政治—行政二分的思想。针对行政学的研究目的和研究任务，威尔逊在这篇重要的文章中明确指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”②

在这一立论的基础上，威尔逊进一通过对行政与政治进行比较研究，进而

①王乐夫许文惠．行政管理学[M]．北京：高等教育出版社，2000．第2页

②[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1987年第6期．第30页对行政的本质加以剖析，他认为：“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”①威尔逊进一步指出：“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动。而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。’‘如果没有行政管理的帮助就将一事无成，’但行政管理并不因此就是政治。”②通过与传统政治学及政治概念的比较分析，行政本身的概念逐渐得以彰显，并且有了自己相对的理论研究与实践操作的侧重点，在这一基础上，威尔逊又进一步通过对公共行政与近代以来的宪政制度的关系进行考察，并得出这样的结论：“公共行政就是公法的明确而且系统的执行活动。一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为。例如，有关捐税的征收和增加、罪犯的处以绞刑、邮件的运输和投递、陆海军的征募和装备等等，显然都属于行政行为；然而指导这些应予进行的工作的一般性法律，却显然是在行政管理之外和之上的。有关活动的大规模计划并不属于行政管理范围。因此，宪政制度所要认真过问的只是用以控制一般性法律的那些手段”。③这些论断逐渐使公共行政学从传统的政治学大框架中出来，有了自身的地位，对于以后长达百年的公共行政学发展、完善起到了极其重要的作用，无论国外还是我国国内，均是沿着这一思路来构建行政学学科体系的。

在行政学研究方向得以明确和政治—行政二分思想初步建立的基础上，美国著名学者弗兰克·J·古德诺全面探析了政治—行政二分的内涵与依据及历史合理性，古德诺认为：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”

④深化了政治—行政二分的构想，并在理论上做了全面的解析，进一步使行政学从政治学大体系中出来，勾画出自身的学科框架，形成了一种新的研究范式。在后来的历史发展过程中，这一二分原则渐成公共行政学最为基本的原则之一。当代美国学者罗伯特·丹哈特曾誉之为公共行政学的两大知识传承之

①[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第44页

②[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第45页

③[美]伍德罗·威尔逊．行政学研究（中译文）[J]．国外政治学．上海：1988年第1期．第45页

④[美]弗兰克·J·古德诺．政治与行政（中译本）[M]．北京：华夏出版社，1987．第12—13页一（另一为韦伯的理性官僚制理论）。他在其所著的《公共组织理论教程》一书中明确指出：“我们知道，贯穿（公共行政学）各主流理论的轴线其直接源头有二：一是强调理性官僚的韦伯的知识传承；另一是着重政治—行政分离的威尔逊的知识传承。”①在这一学科建设大思路得以确立的基础之上，1926年怀特所著的《行政学导论》及1927年威洛比所著的《公共行政原理》的出版标志着公共行政学较为清晰的知识体系全面成型，两书均对公共行政学的内容进行了系统、深入地剖析、阐述。自此以后，公共行政的研究思路均是在此基础之上进行扩展与反思，而公共行政概念本身的核心内涵也得以明确，即对政治层面决策的具体执行。虽然时至今日，对行政概念的具体定义仍是莫衷一是，还没有一个公认的唯一界定，但最核心的内涵即对政治层面决策的具体执行这一基本判断，却已是共识。

现代公共行政学的诞生，不是学者闭门造车的结果，它深刻地受到社会发展状况的影响，是社会发展的产物。概而言之，现代行政学的产生、完善源于以下几个方面的推动：一是西方自由资本主义迈向垄断资本主义阶段，随着现代工业经济和科学技术的发展，管理事务增多，职能发展的推动；二是当时各国行政管理效率低下，动摇了的合法性。美国民主主义者、自由主义者掀起新民主运动，倡导革新，扩大、优化职能，从而推动了行政研究的勃兴；三是泰罗掀起的科学管理运动创立的“科学分析”、“定量测评”、“工作评价”等科学方法对原有的文官制度产生了重大影响及哲学、政治学、经济学、财政学、法学、管理学等相关学科发展形成了较好的外在知识环境。

于我国而言，公共行政学是从西方引进来的一门科学，其发展也深受国外理论发展的影响。我国于20世纪30年代就开始了对现代意义上的公共行政学的探索。1935年张金鉴所撰写的《行政学之理论与实践》的出版，开创了我国公共行政学研究的先河，其后，一系列学人的专著陆续出版（如龚祥瑞、楼邦彦合著的《欧美员吏制度》、罗隆基所撰写的《专家政治》等相继问世）产生了巨大影响，一些高校亦开始了公共行政学课程的讲授。但建国后，在1952年的高校院系调整过程中，将政治学、公共行政学、心理学等专业视为资产阶

①[美]罗伯特·丹哈特．公共组织理论教程[M]．北京：华夏出版社，2002．第117页级的伪科学一并予以取消，国内对公共行政学的研究遂进入停滞状态。公共行政学研究地位的重新确立和健康发展是进入80年代以后的事情，而改革开放以来，我国的历次行政改革一方面迫切需要公共行政的科学理论提供支撑与动力，一方面，又从实践的角度全面推动着我国公共行政学的知识积累与学科体系的科学化建设。纵观我国公共行政学的发展历程，可以发现，我国的公共行政学建设从译介、借鉴国外成熟理论开始，逐步迈上了立足国情、放眼世界的本土化研究的良性发展轨道，但勿庸置疑，其理论基础与基本研究范式仍是以威尔逊对行政学的界定为根本的理论出发点，换言之，对公共行政的研究仍是以其为理论拓展的基点。无论国内国外，对公共行政的具体定义可以说是各有侧重，各执一端，但究其本质，其实都是沿着威尔逊的思路，即行政是政治决策的执行来展开分析的，行政在这样的解释框架下所体现出的工具特性，或者说不关涉价值的纯技术性特征，这一核心环节却是别无二致。因而，在研习国内的传统行政学教科书时，可以发现，其章节安排几乎都是以行政组织、行政领导、人事行政、行政效率等为骨架，反映在实践中，体现出一种投射于内部的研究视角，以高效率的完成行政目标为旨归，充分体现出一种形式理性的特点。

随着时代的发展、诸多社会新现象的出现，公共行政学自身也处于不断变化、调整的过程之中（这样的变化、调整最终促进了公共行政学向更具开放性的学科体系即公共管理学的发展）。20世纪70年代—80年代，在西方发达国家兴起了一种新的公共领域研究范式即公共管理。由公共行政（Public Administration）而到公共管理(Public Management)并不是一种简单的语词转换、语词游戏，这一变化有着其内在的逻辑必然性，它折射出的是社会变迁和人类文明的演进。而我国近年来理论与实践两个方面在公共管理热潮中逐渐深入下去的冷静考察与探索，既是伴随我国社会主义市场经济逐步完善而对理论创新的需要使然，又体现出我国以开放的姿态兼收并蓄的理论建设发展态势。

公共管理作为公共领域研究的新途径，其雏形可追溯到20世纪70年代美国一些大学中的公共学院和商学院所确立的研究公共领域的两种分析思路，即著名的公共途径（Public Policy Approach，简称P途径）和企业管理途径（Business Approach，简称B途径）。一从分析的维度并引入经济分析方法来对公共领域的诸现象进行考察，一从工商管理、私人部门管理中吸取有益的理念、技术与技巧，运用于公共领域的管理，强调公私领域的相似性和管理方法的相通性，而较少关注二者的区别。历经七、八十年代两种途径的发展、融合，最终形成了公共管理的新范式，在实践中，自七十年代开始，西方诸国的新公共管理运动又不断地丰富、拓展和完善了公共管理的学科发展，并使其成为当代研究公共领域及管理模式变革的一门显学。从二十世纪的最后几年开始，我国公共管理学科研究、教学与实践取得了令人振奋的飞速发展，这亦是以我国的改革开放、市场经济建设及公民社会健康蓬勃发展为动力的。公共管理学成立的时间较短，自身仍处于不断调整、完善的过程之中，而且，其中的很多环节还值得商榷（比如内部管理的市场化取向问题），其概念本身也还没有一个统一的界定，但它的研究路向、理论旨归，在大方向上无疑符合人类社会发展的规律，特别是与当今社会民主、参与、透明、责任、效率行政的理念与呼声相得益彰，从而展现出很强的学术生命力与实践操作性。

结合我国现代化建设实践，在吸收国外理论的基础上，我国许多学者都对公共管理的内涵进行了一系列的分析，具有代表性的如：学者陈庆云在其所著的《强化公共管理理念，推进公共管理的社会化》一文中指出：“公共管理是与非公共组织所进行的，不以盈利为目的，旨在追求有效地增进与公平分配社会公共利益的活动”①而学者张良认为：“所谓公共事务是指涉及全体社会公共整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。”②而“所谓公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。”③而著名学者张康之认为：“当然，从概念辨析中，人们将自身的内部管理作为行政管理，而把对社会的管理称作为公共管理。这是广义公共管理的范畴，是泛指通过法律、公共以及直接的行政行为对社会的管理和社会中的公共组织对社会的自我管理。但是，对社

①陈庆云．强化公共管理理念，推进公共管理的社会化[J]．中国行政管理.北京：2001年第12期．第21页

②张良．公共管理学[M]．上海：华东理工大学出版社，2001．第3页

③张良．公共管理学[M]．上海：华东理工大学出版社，2001．第13页会的管理又可以看做是广义的行政管理，是与狭义的内部行政管理相对而言的。相应地，狭义的公共管理又是专指社会公共组织对社会的管理。无论是广义的公共管理还是狭义的公共管理，都是对行政管理模式的突破，所意味着的是新型管理关系的出现。”①

通过上述对学科发展简况与概念的探析，可见公共行政与公共管理有着内在的逻辑联系，但又有着很重要的区别。公共管理在管理主体、客体上有了内涵和外延的扩展，而作为管理核心的，其与市场、社会的关系也有了重大变化，并且管理的技术手段、方法更是有了很显著的创新。从管理主体方面考察可见，传统的公共行政的主体无疑是狭义的行政机关，即不包括立法、司法机关的，对公共事务进行垄断，独统一切。虽然伴随工业社会的发展、社会事务日趋庞杂和相对分化，但在公共行政这一管理范式视野下，“管理行政的职能分化是对象性分化，而不是主体性分化”，②公共事务仍由不同的机构、部门所构成的更为庞大的体系作为公共事务管理的一元化主体而进行统御。而公共管理的主体呈现出一种多元的特征，其核心主体当然仍是公共行政意义上的，但处于公共管理框架之下的不再是全能意义上的，而是有限的，追求效能的，并在的引导下，公民社会、中介组织、行业服务组织、事业团体等组织共同来分担公共事务管理，制订合理的法律规则框架来规约社会行为，调整社会关系，维护健康、良性的公共秩序，因此不再是统包统揽，而是更多地体现出服务的特点。从管理客体上看，传统的公共行政视角下，社会事务事无巨细均在的直接管辖范围之内，对自身，对社会，甚至对私人领域都进行统御，管理的事务十分宽泛，同时，其研究视角往往体现出内向的特点，以静态研究行政组织结构与效率为重心，较少关切外在环境、社会生态的发展与作用。而公共管理的客体更体现出一种宏观的特征，除对自身内部的调整外，对社会事务的管理以提供公共秩序、公品③供给为重心，以有效增加社会公共利益，促进公共利益有效、公平分

①张康之．公共管理伦理学[M]．北京：中国人民大学出版社，2003．第6—7页

②张康之．论的非管理化[J]．教学与研究．北京：2000年第7期．第33页．

③注释：公品是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。比如：国防、文化教育、

生态环境保护、基础设施、基础产业、调节市场经济运行而采取的各种措施和各种。公共秩序属

于广义的公品的范畴。

配为管理目标，并且，在管理客体方面，把一部分职能卸载给市场、社会，从而达成一种有效、有限、有序管理的状态，这亦体现出在当代社会条件下，职能中阶级统治职能与社会服务职能相消长的发展态势。

（二）唯物史观视角下审视公共行政理论发展到公共管理理论的原因按照马克思主义的科学观点，生产力是推动社会发展的最终决定力量；社会存在决定社会意识，社会意识又能动地作用于社会存在。循着这一思路，就可以透过现象看本质。从公共领域管理的理论与实践发展状况来看，也的确符合这一哲学原理。正是以生产力发展为内驱力的人类文明演进决定了人类公共领域的组织形态、管理模式与理论的变迁，而这样的变化又反作用于人类社会存在本身，从而形成了一种螺旋式发展的运动轨迹。生产力的发展推动了生产关系的调整，无论是西方诸发达国家自七、八十年代后逐步迈进后工业社会，还是行进于改革开放道路上的我国，在生产资料所有制及其实现形式，社会产品分配及人们在社会中的相互地位方面均产生着重大的变化。就转型期的我国而言，随着市场功能的完善与到位，与社会有了一种相对分化又彼此促进的大趋势，公民社会、市场、非背景的组织及利益集团实际掌握的社会资源量（人才、资本、信息等）逐渐增多，社会公共事务在不断变化的社会环境中愈显庞杂。一方面，介于与纯私人间的第三域①其自身管理的客观要求日益凸显，并且随着其成长，其参与公共事务管理的意识与能力也在不断地成熟起来，另一方面，在社会组织形态的多样化和网络化及社会资源的加速度和多渠道流动的情况下，独统一切社会公共事务的传统模式已难以应对这样的社会生态环境的变迁。

把视野进一步拓展到全球来看，随着全球化的影响日深，公司、组织及间的交往不断涌现，其间的许多公共事务已很难由某国事无巨细统包统揽，而必需参与协调解决的事务，亦要求创造既利于维护参与国际交往的本国利益主体的合法权益又不违背国际间相关规约（如WTO规

①注释：第三域又称为第三部门，作为政治学概念是指介于和企业之间的一切社会组织，其内涵就是不以营利为目的，积极参与公共服务的组织和团体，主要指教育、科学研究、医疗卫生、文化艺术、环境保护、慈善基金会、志愿者团体等机构。第三域担负着不直接产生利润的社会职能，专门提供那

些不能由企业和充分提供的社会服务和公品。

则）的交往平台。著名学者休斯针对这种情况，就认为：“传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及制定的角色。”①从当代科学技术发展这一重要维度来看（严格来讲，当然，这仍属于生产力发展的大范畴），科学技术的发展给人们带来的，不仅仅是一些新的发明、创造，新的生产手段而已，它深刻地改变着当今人们的生活方式、思维方式、交往方式、作业方式，直至公共事务管理方式，也改变着自身的运作方式及与社会之间的关系，改变着人们对政治共同体及管理的体认及政治参与的可能性与参与的程度。随着微电子技术、互联网技术的发展，使电子、透明、网络化成为可能。信息技术的发展、大众传媒的普及，促进着、公共管理部门的行为更易处于公众评判审视之下，促进其完善自我，改进服务质量。这种新趋势不但促进了无纸化办公、政务公开和优化监督的发展，而且在资源共享的基础上，不断地改变着的权威模式。于传统的管理模式而言，对公共信息的垄断，对于管理权威的巩固具有重要作用，无论是内部层级间的公共信息垄断还是相对社会的公共信息垄断，都共同构成在公共事务管理上的权威地位。而在上述这种新的信息技术发展的冲击下，的这种信息垄断优势将不断弱化。以互联网技术为代表的新的交互技术的发展，优化了公共管理环境，推动着公共管理技术创新与价值重塑，并深刻地影响着公共管理权力结构的分散化、参与主体的多元化和虚拟化，使之与传统的行政管理相较，有了很大的发展。另外，如前所述，多元的社会生态环境的蓬勃发展亦使管理难以涵盖社会的方方面面，面对数量庞大又复杂多变的公共信息时，亦可能产生信息不完全的现象。在这种双重动力作用下，必须适应当代社会的变化，而不是相反。在这样的背景下，只有通过塑造透明、高效、服务的体系才能进一步加强自身的合法性，达成自我的更新，科学技术发展的作用也就充分体现了出来，最终，促进了管理由传统的行政模式向公共管理的新模式演进。

如果把视域进一步上推，考察公共行政范式产生以前——可称之为前公共行政阶段（仍按共识，以威尔逊所撰的《行政学研究》的问世为公共行政范式产生的标志）——的具体情况，同样可以佐证前述的思考逻辑。无论是阶级出

①[澳]欧文·E·休斯．公共管理导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．第46页现以来的奴隶社会，还是封建社会，都没有真正形成现代政治学意义上的公民社会，“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”①这时民间的社会结构比较简单，且对社会资源的占有无论在量上还是质上，与当今相比，其差距都非常大，这时的对社会只能称之为统治，呈现的是一种严格的等级关系。随着市场经济的发展和资本主义的兴起，在自由资本主义时期，人们普遍信奉的是“守夜人”，提倡市场所具有的看不见的手的调节作用。从历时性的角度考察，可以说，这种认识是一种明显的进步，是在生产力发展的推动下，市场力量勃兴，公民社会取得发展后，对原有的统治模式的一种校正，符合历史发展规律。但片面地认为管的最少的就是最好的，并走入了极端，却使在市场失灵面前显得力不从心，其调节的不力，反而放大了市场固有缺陷带来的负面冲击。近代，特别是20世纪30年代以来，被西方一直奉为完美无缺的自由市场在一系列的大危机中不断受到质疑。20世纪30年代初到70年代，以旧、新福利经济学、凯恩斯主义经济学、发展经济学为标志的干预理论渐占上风，而同期，各社会主义国家亦相继建立起高度集中的计划。干预各项事务力度的加大，导致行政体系及行政权力的不断膨胀，俨然扮演着全能的角色。70年代开始，全球不同类型的国家普遍陷入经济停滞的状态，这又进一步促使人们必须正视和解决对公共事务管理的失灵问题。生产力不断发展，促使了公共管理在力量与市场力量两极之间的震荡，并最终揭示出上述困境无疑是在现代化工业文明的大背景下，市场发展不完善、不充分以及市场固有缺陷和与社会公共事务管理职能调整不到位的结果使然。把握—市场—社会之间关系时，舍此逐彼、非此即彼的认识是偏颇的，保持其间形成一种互相协调又促进的张力，才符合当今公共领域管理的实际。通过对这样的实践与理论发展简要脉络的梳理，可以发现，生产力的发展促进了公民社会及市场力量的成长，同时，管理出现的新变化正是生产力发展的结果，管理出现的诸多问题又是生产力发展不够的结

①[英]戈登·怀特．公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围．转引自何增科主编：公民社会与第三

部门[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．第页果。如前所述，也就是说，生产力发展推动了人类文明的演进，促进了社会结构的变化；公民社会、市场力量、以合法的非组织为主体的第三域不断发展、壮大，其掌握的社会资源量逐渐增多；社会公共事务亦日益庞杂，社会自我管理的要求与能力也在同步增长，在这样巨大的社会生态环境改变的情况下，无论是主动还是被动，均有了调整其职能及变革对公共事务管理模式的要求，卸载一部分公共管理职能给社会及市场并优化宏观，加强民主、法治、透明、回应、效率、服务的建设成为大势所趋。管理模式的更新又进一步促进了公共领域的健康发展。在这样的整个社会大系统的变化背景下，“管理和手段必须与管理内容和目标相一致，这是管理学的基本原则。社会公共事务的广泛性和复杂性，公共管理目标的整体性和超前性，使传统的社会公共事务的管理和手段已经不再适应，迫切需要进行重大的创新。可以说，在相当长的时间内，管理和手段的创新是公共管理发展的主要内容。”①公共行政到公共管理再到公共管理模式变革，就成为社会进步的必然的逻辑结果，换言之，这样的变化，符合社会发展的内在规律。也只有凭借这种唯物史观的科学思维方法，才能洞悉公共管理模式变革的根本原因与发展趋势，并更好地推进我国公共管理的科学化建设。

三、现代意义的公共行政理论体系建立以来的主导性理论探析

现代意义的公共行政理论体系建立以后，经历了数次重大的范式变迁，也形成了数次重大的理论突破。正如前面的分析所揭示，其变化是以生产力不断发展，人类文明不断演进为推动力，并在此基础上具体表现出该学科自身发展的个性特征。洞悉其发展的规律，从而提炼出人类公共管理变革的共性、可能性与趋向性，有助于为处于转型期的我国的社会系统改革提供借鉴、参照与比较研究的范本。这是因为，一方面我国社会的发展必然具有整个人类社会组织形态变革的共同特点，总结出这些有益的经验，可以如同志所指出的那样，把人类文明的一切成果吸收过来，为我所用，加快推进我国社会的整体进步；另一方面，国外的公共管理实践变革及其理论成果与当下处于特定历史发展阶段，具有特殊国情的我国不具有完全的通约性，而且国外的理论也非至善

①张良．公共管理学[M]．上海：华东理工大学出版社，2001．第14页