我国煤矿安全生产问题研究

时间：2006-4-14 9:16:00 编辑：煤炭网 

1 近期我国煤矿事故多发的原因是在宏观与微观运行存在问题 

　　1.1 宏观方面 

　　1.1.1 20世纪80年代以后小煤矿的无序发展留下安全生产“后遗症” 

　　在三大类煤矿中，以小煤矿为主的乡镇煤矿每年事故死亡人数占全国煤矿事故总死亡人数的70%以上，百万吨死亡率是国有重点煤矿的6倍以上，是国有地方煤矿的3倍以上。经过前几年关闭小煤矿，2004年底我国乡镇煤矿还有约2.3万个，小煤矿产量约占全国煤炭产量的1／3。众所周知，小煤矿的安全生产条件不如大中型煤矿，(1)安全生产条件普遍差；(2)安全生产投入严重不足；(3)煤矿管理人员整体素质差；(4)非法小煤矿问题突出。 

　　1.1.2 “扭亏”导致了煤矿安全生产欠账，为日后的安全生产埋下了事故隐患甚至直接导致煤矿事故 

　　2 0 0 1年江南某国有煤矿因皮带摩擦起火。为什么摩擦起火?因为没有用阻燃皮带。为什么不用阻燃皮带?因为要扭亏，要砍成本，没有钱买阻燃皮带。 

　　1.1.3煤矿成本核算框架“老化”，导致煤炭安全生产投入不足 

　　与世界上其他主要产煤国相比，我国煤炭资源赋存的地质开采条件相对差。埋藏深，煤层稳定性相对差，地质构造复杂，水、火、瓦斯、煤尘、顶板等灾害因素比其他国家煤矿多，我国复杂的煤田地质条件需要相对高的安全生产成本。但是，过去我国煤矿的安全生产投入标准低，目前我国国有煤矿仍在执行1 9 9 1年原国家能源部制定的煤矿成本核算框架，导致煤矿安全生产投入不足。 

　　(1)煤炭资源埋藏深的客观条件决定了我国煤矿开采方式以井工开采为主。由此决定需要相对高的安全生产投入。美国、澳大利亚的露天煤矿产量占全国煤炭产量的55%以上，印度的露天矿产量比重高达80%。而我国适合露天开采的煤炭资源量很少，仅占总资源量的4%。目前，井工矿原煤产量约占全国原煤产量的95%。我国东部地区已有4个煤矿矿井的开采深度超过1 000m，最深已达1400m。因为地下作业，工作空间受，采掘工作面不断移动和交替，并且受瓦斯、煤尘、水、火和顶板垮落的威胁。所以，井工矿的安全生产状况不如露天矿。美国井工矿的平均百万吨死亡率是露天矿的5倍，我国平朔露天矿的百万吨死亡率仅为同期国有重点煤矿矿井的1／20。显然，井工矿的瓦斯治理费用、高温与矿压治理等等费用相对高，安全生产成本比露天矿高得多。 

　　(2)我国煤田煤层稳定性相对差、地质构造相对复杂。因而煤，矿安全生产投入相应增加。我国煤层稳定性各地不一。总的看，南方煤田煤层稳定性差，北方煤田煤层稳定性较好。虽然我国煤田地质构造复杂程度各地不一，但有33%的煤矿的地质构造属于复杂或极复杂。从地区看，南方地区地质构造相对复杂，而北方地区相对简单。因此，我国煤矿事故也表现出明显的区域性特点。南方浙江、湖北、重庆、广东、江西、贵州等省市的煤矿百万吨死亡率明显高于全国平均水平。相反，在那些适合于高度机械化开采、适合于建设高产高效矿井的煤炭资源区，百万吨死亡率则低。例如，位于晋陕蒙宁甘的鄂尔多斯煤田中的一些资源区块，资源开采条件好，适合建大中型煤矿和特大型煤矿。位于这一资源区块的神华集团煤矿2004年的百万吨死亡率为0.050人／Mt，达到国际先进水平。但应该指出的是，像神华集团在鄂尔多斯煤田中开采的这样好的煤炭资源条件的区块在全国毕竟很少。2002年、2003年、2004年我国分别累计建成高产高效矿井134处、1处、176处，其百万吨死亡率分别是0.082人／Mt、0.102人／Mt、0.046人／Mt。这些高产高效矿井主要分布于北方。因为高产高效矿井建设受煤炭资源条件的客观。南方高产高效煤矿少而且安全生产投入也高于北方。 

　　(3)煤矿自然灾害因素多决定了我国煤矿安全生产投入需求量大。 

　　瓦斯 我国煤矿约一半煤矿是高瓦斯矿。大中型煤矿中，高瓦斯矿井占20.3%，瓦斯突出矿井占1 9.8%，重庆市1 00%、贵州省91.7%、江西省50%、湖南省50%、河南省40%的大中型煤矿具有煤与瓦斯突出危险。小型矿井中，高瓦斯矿井占15%左右。在国有重点煤矿的6 0 9个矿井中，高瓦斯矿井占26.8%，煤与瓦斯突出矿井占1 7.6%，低瓦斯矿井占55.6%。而国有地方煤矿和乡镇煤矿中，高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井约占1 5%。瓦斯治理需要资金投入，而且随着开采深度的增加，瓦斯涌出量还会进一步增大，瓦斯治理投入还要增加。因此，按照瓦斯治理“先抽后采、监测监控、以风定产”的十二字方针，瓦斯治理费用相应会增加。 

　　煤尘 煤尘不仅导致尘肺病，而且我国煤矿的煤尘普遍具有爆炸性。在国有重点煤矿的609处矿井中，有煤尘爆炸性的矿井532处，占总井数的8 7.4%；小煤矿中，煤尘具有爆炸性矿井比例为91.4%，其中有57.7%具有强爆炸性。据资料，不仅煤尘爆炸危害大，而且当煤尘与瓦斯混合爆炸时，其爆炸强度是纯瓦斯爆炸的3倍。因此其危险性、破坏性比瓦斯爆炸更大。煤尘治理需要投入，然而部分国有煤矿连喷洒设备都没有，小煤矿更谈不上煤尘治理。 

　　顶板 相对于世界其他主要产煤国而言，我国煤田地质构造相对复杂。特别是南方煤田经历了多期剧烈而复杂的地质构造运动，褶皱发育，断层多，顶板破碎，容易发生顶板垮塌。顶板治理不仅需要技术投入而且需要资金投入。 

　　水 我国煤矿水文地质条件相当复杂。大中型煤矿中，水文地质条件属于复杂和极复杂类型的占25.0%，华北、华东地区煤矿80%的国有重点煤矿受奥陶灰岩岩溶水威胁且时常有突水淹井事故发生。实际上，华北煤田石炭——二叠纪煤田坐在一盆高压水之上。奥陶灰岩水威胁着煤矿开采，如焦作、峰峰、开滦等煤矿区涌水量都很大。例如，焦作煤业集团有近千次的石炭系八层灰岩突水，最大突水量达6300m 3／h，该含水层一旦通过构造、矿压破坏等形式与“奥灰”沟通，会造成淹没采区、矿井的灾害性事故。而奥灰水是该矿区各含水层间接的强大补给水源。该矿区矿井经常性涌水量高达24000～30000 m3／h，开采中每吨煤的水害防治费用在3 0元以上，且有数十亿吨的煤炭储量遭受水患威胁。 

　　火 2002年统计，国有重点煤矿中有煤层自然发火危险的矿井占51.3%。2004年陕西铜川陈家山煤矿“11.28”特大瓦斯爆炸事故与煤层自燃有关。西北地区陕、甘、宁、新的一些煤田具有严重的自燃性。而防煤层自燃需要技术和资金投入。 

　　此外，冲击地压的危害性也很大。据统计，仅l 999年就有l 7处大中型煤矿发生1 377次冲击地压。抚顺老虎台煤矿，200 2年发生各类冲击地61 27次，其中大于3级的21次，最大震级达里氏4.3级。冲击地压不仅直接威胁矿工生命安全，而且易破坏井下巷道，造成顶板垮塌。随着开采深度增加，矿压会越来越大，对煤矿危害程度会越来越大。 

　　在这样的客观煤炭资源条件下，我国煤矿自然灾害治理的成本理应比国外高，煤矿的安全生产成本理应比国外高。然而，一方面，宏观上在事故预防的科技投入方面投入不足，对灾害发生机理和预防的基础理论研究和科技攻关投入不足，基础研究薄弱，专业技术人员严重匮乏，自然灾害治理研究深度还不够。例如，瓦斯动力现象，瓦斯抽放，煤层自燃防治等。‘另一方面，我国煤矿的安全生产投入严重不足。到2004年底，我国煤矿中不具备基本安全生产条件的煤矿能力替代、需要使安全生产条件达到标准和需要技术改造这三类煤矿的安全欠账合计至少l 5 0 0亿元!三大类煤矿中，仅国有煤矿安全生产欠账5l 8亿元。国有地方煤矿和乡镇煤矿的安全欠账是国有重点煤矿的数倍。 

　　1.1.4许多企业没有为矿工上工伤保险 

　　与国外比较，与国内的交通事故等非煤矿事故死亡赔偿比较，我国煤矿事故赔偿标准太低；从事煤矿高危行业工作的人员应该上工伤保险。 

　　1.1.5责任追究不落实 

　　据资料，我国煤矿事故中，有99%是责任事故，如违章指挥、违章作业、违反劳动纪律。然而，为什么责任事故居高不下呢?根本原因是责任追究不落实，有法不依，执法不严，因而责任人对事故有恃无恐。 

　　1.1.6非法生产现象多，执法环境差，许多煤矿无视煤矿安全执法 

　　一些非法小煤矿矿主根本没有法治观念，无视国家法律法规。煤矿安全监察人员查封井口，但一离开煤矿，就恢复生产，或者白天关闭，夜晚生产，根本不进行整改。 

　　1.1.7宏观目标失误 

　　2000年、2001年、2002年， 国家确定全国原煤产量控制目标分 别是8.7亿t、9.5亿t、10.5亿t，要求层层分解落实，连续几年不让建新煤矿。由此导致2003年以来煤炭市场严重供不应求，为许多煤矿超能力生产留下了空间，直接导致事故。 

　　1.2 微观方面 

　　1.2.1煤炭行业职工整体素质低 

　　在决定安全生产的诸要素中，人的素质是第一要素。目前我国煤炭行业职工平均受教育程度很低，测算仅为约7年，比电力、冶金等相关行业少约3～4年，技术人员、人才数量比例更低。这样的文化素质决定了行业的安全生产素质和安全生产能力。 

　　1.2.2急功近利的短期行为 

　　一是部分煤矿企业领导没有安全生产理念。二是部分国有企业领导为了眼前利润，超能力生产。三是小煤矿特别是许多乡镇煤矿，根本就没有打算进行安全生产投入，连煤矿基本安全生产条件也没有。 

　　1.2.3没有建立安全生产管理体系，部分煤矿安全生产管理能力差，安全管理制度有缺陷 

　　1.2.4大量的超能力生产直接导致煤矿事故多发 

　　2004年仅国有重点煤矿就超能力生产1.85亿t，超能力生产25%!在1 0 3个矿务局(集团公司、矿)中，有77个矿务局(集团公司、矿)超能力生产。超能力生产不仅给煤矿矿区、矿井和工作面接续造成困难，而且给煤矿留下了严重的安全生产隐患。 

　　1.2.5煤矿科技水平不高，井下人员多 

　　从地区看，总的煤矿科技水平都不高。一是北方资源条件好的地区，由于煤炭资源配置管理问题，适合于建大中型煤矿的大块煤炭资源被分割成小块资源，建小煤矿.而小煤矿难以机械化，安全生产水平低。同时，一些大矿也存在井下人员多的问题。例如，辽宁阜新孙家湾煤矿“2.14”瓦斯爆炸事故的一个重要原因是井下作业人员过于密集。如果在机械化矿井，则只需要1／10的井下工人。二是南方煤炭资源条件差的地区，适合于露天开采、机械化开采的煤炭资源少。许多地区煤炭资源条件差，煤层薄且不稳定甚至极不稳定，地质构造条件复杂，不适合于建大中型煤矿。如前所述，我国南方湖南、江西、广东、广西、浙江、福建、苏南、皖南等地区，煤炭资源条件差，煤层不稳定，地质构造复杂，适合于中小型煤矿开采，这种客观条件决定了小煤矿相对多。而煤矿规模越小，机械化程度越低。三是我国煤矿生产整体水平落后，用人多增加了事故死亡的概率。全国采煤机械化程度不到50%，除部分国有大矿外，大多数煤矿生产技术水平低，装备差，效率低。特别是乡镇煤矿，基本上是非机械化的手工开采。 

　　1.3与世界上其他主要产煤国相比，我国煤矿安全生产基础还存在很大差距 

　　决定煤矿安全生产有四大因素：一是职工素质；二是安全生产监管；三是煤矿企业安全管理；四是煤炭资源开采条件。与世界上其他主要产煤国煤矿安全相比，除了我国煤炭资源开采条件相对差的客观因素外，职工素质、企业安全管理和安全监管等几个主观因素的差距也是明显的。 

　　世界上其他主要产煤国煤矿安全管理的经验值得借鉴。在企业方面，严格按照有关法规组织生产，营造浓厚的企业安全生产文化，严格企业内部安全生产责任管理。特别是对安全生产监管的严格执法、强制性培训和大力推广新技术应用等经验值得借鉴。 

　　1.3.1煤矿安全检查执法严格 

　　例如美国，(1)法律法规制度科学严密，可操作性很强。l 977年通过的《联邦矿业安全与健康法》，其确定几大原则：A、安全检查经常化。每个井工矿每年必须接受4次安全检查，露天矿每年必须接受2次安全检查。矿主必须按照检查人员提出的建议改进，否则可能被罚款和判刑。B、事故责任追究制。特别是伤亡事故，蓄意违法的责任者将被罚款和判处有期徒刑。C、安全检查“突袭制”。任何提前泄露安全检查信息的人，可能被罚款和判处有期徒刑。D、检查人员和矿业设备供应者的连带责任。监察人员出具误导性的错误报告，矿业设备供应不安全设备，都可能被罚款和处以有期徒刑。(2)安全监察人员权大责重。在执法领域，美国煤矿安全生产监督机构强调性，在机制上防止检查人员与矿主、地方形成利益同盟。隶属于国家矿山安全与健康管理局(MSHA)的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有11个地区办公室和6 5个矿场办公室。这些办公室与矿主没有任何利益关系，也和州、县没有从属关系。各地联邦安全检查员每两年必须轮换对调，任何煤矿发生了一次死亡3人以上事故，当地的安全监察人员不得参与该事故调查，而由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。根据法律，安全监察人员如果发现事故隐患，有权责令煤矿立即停止生产；如果泄露检察信息或误导调查，则可能被判刑。 

　　澳大利亚在宏观和微观上的煤矿安全监管更有人性化特点。例如，西澳大利亚州法律规定，雇员有义务保证自己在工作状态下的健康。如果不按规定对自己采取保护措施或发生险情不报告，就算违法。雇员有权拒绝在有损健康和危险环境下工作，而且在这种情况下，雇主出高薪让雇员出工，雇主就算违法，而雇员收了钱出工也算违法。违反安全条例会被处以高达20万澳元的罚金。同时，澳大利亚强调企业内部的安全生产保障机制。例如，新南威尔士州煤矿鼓励员工查找事故隐患，对新设备、新工艺、新工作环境都进行分析评估，由企业管理人员、技术人员、培训人员和生产人员组成的联合组进行评估，在评估中提出防范措施，以避免事故。 

　　德国煤矿安全监察中，有三支安全监察队伍定期或不定期对矿井进行巡查：矿井安全管理人员全天不间断地检测井下安全；生产部门每周都有人员下井突然检查井下安全；矿工投保的工伤事故保险联合会的安全专家不定期到井下巡查。 

　　1.3.2强制性培训 

　　培训是执法的重要环节，也是 易被忽视的环节。美国《联邦法典》“矿产资源卷”第4 8部分“矿山的培训与再培训”中对采矿业人员的培训作出了详细规定，包括经营者在内的所有矿山人员都必须在上岗之前接受培训，而且在上岗以后每年也要接受再培训。在((1977年联邦矿山安全与健康法》第104条(g)款中规定，如果发现矿工没有按要求得到安全培训，则要求该矿工立即从该矿撤出并禁止进入该矿，直到矿工已受到法律规定的培训为止。同时要求，各矿山企业必须按照美国法律制定矿山培训计划，安排培训课程并保存培训资格证明文件。美国矿山人员的培训是由MSHA中的教育、和发展司负责。其下设有3个培训机构即国家矿山安全与健康学院和分别位于东西部的两个现场培训中心，对矿主、矿工和安全监察人员进行培训，每年的培训经费为1000万美元。在美国，MSHA集中或在有关网上发布矿难调查报告和安全分析资料，供有关人员学习。 

　　德国规定，所有矿工都必须经过3年矿业学校和矿山实际工作培训，正式成为矿工之前，还要集中培训2个月。 

　　1.3.3强调新技术的推广和运用 

　　例如美国一是信息化技术的推广和运用；二是机械化和自动化采掘技术的运用，以减少井下工作人员，减少遇难人员；三是推广安全性比较高的长壁开采法；四是推广新型通风设备、坑道加固材料和电气设备，MSHA下属的技术认证中心对矿用设备进行认证，而且每月都在网上公布产品目录。 

　　2 防止煤矿事故的根本途径在于宏观监管水平的提高与微观管理能力的增强 

　　总理2005年元旦在陕西铜川矿务局慰问煤矿职工时说，我国经济建设离不开煤炭，全社会应该关注、爱护、尊重煤矿工人。过去，人们对煤矿安全重视不够，甚至一些人对煤矿事故处于麻木状态。2004年我国煤矿安全生产状况恶化的事实给人们以警示：我国煤矿安全生产的矛盾与问题已经积累到一个新的临界点。只有正视这些矛盾和问题，加快相关的改革步伐，才能遏制煤矿特别重大事故多发的势头，才能减少煤矿事故，实现煤矿安全生产好转的中长期目标。否则，煤矿安全生产状况难以根本性好转。如前所述，除煤炭资源条件客观因素外.煤矿安全生产水平主要取决于职工整体素质、宏观管理和企业微观管理三个因素。因为管理决定职工素质，所以，要提高我国煤矿安全生产水平，就必须在宏观和微观方面改革，提高煤矿安全监管能力，加强安全生产管理。在宏观方面，需要反思煤矿安全现状评价的科学性、煤矿安全监察思路与方法，国家煤炭供需平衡战略管理与煤矿规模结构管理和煤炭行业盈利性定位。在微观方面，则应反思安全理念的缺失，煤矿安全生产的硬件与软件、消除事故隐患的措施与落实。无论宏观还是微观方面，都应从基础工作做起，从我国实际的煤炭资源国情和煤炭行业现立出发，尊重安全生产的客观规律，加快改革步伐，解决历史遗留问题，建立新的安全监管机制和企业安全生产管理。 

　　2.1 宏观上提升煤矿安全生产监管水平 

　　2.1.1科学评价我国煤矿安全生产现状，科学评估我国未来一个时期煤矿安全生产形势 

　　(1)正视现实，实事求是地推进煤矿安全生产 

　　从安全生产的长期性、复杂性、阶段性的基本规律和我全生产的现状分析，笔者认为，目前我国煤矿安全生产处于现实大力加强监管与历史原因导致事故多发相持的阶段。这一基本判断的主要理由是：虽然近几年在安全生产监管方面做了大量工作，但是，从安全生产规律和我全生产基础薄弱的现实看，加强安全监管的效果确一个滞后期。前几年，国家先后成立了国家煤矿安全监察局和生产监督管理局等机构，颁布了一些法律法规。特别是新一届政席提出以人为本的科学发展观以来安全生产监管工作改革步伐加快无论是安全生产监管机构、法律法规建设，还是现场监察、执法力度都在向前推进。国家有关部门在构建安全生产监管体系框架和进行安全生产事故查处方面投入了大量人力物力。200 5年2月，生产监督管理局升级为生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局单独设立。无疑，这些措施必将大大加强煤矿安全生产监管工作。 

　　(2)未来一个时期我国煤矿安全生产面临更加严峻的挑战 

　　未来十几年，我国煤矿安全面临经济增长快速发展与安全生产条件基础差的矛盾的挑战。与发达国家相比，我国煤矿未来十几年还处于事故高位期。因为，(A)未来十几年是我国经济高速发展期，重化工阶段、全面建设小康社会的能源需求、煤炭需求会大量增加。而由于煤矿安全生产历史欠账多，煤矿安全生产条件存在问题。煤炭供需平衡关系很脆弱，部分煤矿超能力生产还很严重，治疗安全生产历史留下的“后遗症”需要一个相当长的过程。(B)发达国家走过的路告诉我们，人均收入1000～3000美元这一阶段是安全生产事故多发期。目前我国正处于这一阶段，而且我国要缩短这一阶段。这就需要我国比发达国家当年有更好的安全生产基础。但是，恰恰我们面临的安全生产现实特别是法治方面的基础非常薄弱。(c)煤矿多发的因素如煤矿职工素质、小煤矿数量多、等问题的解决需要一个相当长的过程。这个过程取决于国家经济和政治改革速度。(D)我国的政治改革还在进行中，煤矿的法治环境改善需要一个过程。而煤矿法治环境离不开社会法治大环境。(E)从客观上讲，随着煤矿开采深度增加，开采强度增大，瓦斯、水、顶板垮落等灾害治理的难度加大。 

　　2.1.2应提高国家对煤炭市场供需平衡预测的科学性、准确性，不给煤矿超能力生产留下空间 

　　如上分析，国家煤矿安全生产状况不仅取决于对安全生产的监管，而且与国家对煤炭市场供需平衡预测的科学性紧密相关。预测科学，则煤矿超能力生产现象少或者没有。反之，则超能力生产多。超能力生产是事故祸根。如前所述，近几年煤矿超能力生产现象不仅有煤矿企业违反规程生产的责任，也有历史上对市场供需平衡预测失误的责任。这就需要国家宏观部门对未来煤炭需求有比较准确的预测，以指导全国煤炭生产能力的增减。 

　　2.1.3调整煤矿规模结构，尽量减少安全生产能力弱的小煤矿数量 

　　“增大减小”即增加大中型煤矿产量，减少小煤矿产量。其基本途径有三：一是改革煤炭资源配置方式和煤矿投资，消除国有煤矿以行政手段获得煤炭资源矿业权的而用市场手段公平地配置煤炭资源，鼓励非国有资本经营有安全生产保障能力的大中型煤矿，以减少没有安全生产保障能力的小煤矿数量。二是调整北方煤炭资源条件好的地区如晋陕蒙宁等省区的煤炭开采规划，防止大块煤炭资源被化整为零地出售矿业权，不能使适合于机械化开采的煤炭资源被落后生产方式开采，不容许本来可以建设大中型煤矿的资源被用来建设小煤矿。鼓励有资源开采条件的北方地区如“三西”地区建立大中型矿井和高产高效矿井，严格生产能力45万t／a及以下的小煤矿出生，从而减少不安全生产的小煤矿。三是在煤炭开发布局上，对地质条件相对复杂的南方煤田的开采要适当控制。因为这些地区煤层稳定性差，煤田地质构造复杂，难以机械化开采，矿井灾害危险性大，治理难度相对大。因此，要适当这些地区煤炭开采。当然，后两条措施的主要手段是从矿业权配置上控制。 

　　2.1.4重新定位煤炭行业的盈利性，改革煤炭成本核算框架，保证煤矿有足够的安全生产投入 

　　目前，我国煤炭行业的盈利是不正常的盈利，是在成本计算不正常下的盈利。一方面，应该支付的成本没有支付。目前一些企业的盈利是在不完全成本的条件下获得的，是在安全生产投入不足甚至严重不足的条件下获得的(例如，瓦斯、煤尘、水、火、顶板灾害治理费用投入不足)，是在没有支付或很少支付煤炭资源价值和煤炭资源枯竭引起煤矿关闭成本的条件下获得的。另一方面，不该支付的成本却在支付。高税收、铁路基金、社会包袱等等。目前煤炭行业的盈利状况没有真实反映煤炭行业的投入产出率，是不合理的盈利。无论从开采方式还是从自然灾害防治方面看，我国煤矿的生产成本都比国外高。笔者研究认为，如果按正常成本核算，就我国煤炭资源条件和开采条件整体而言，未来一个时期，我国煤炭采掘业整体上是微利行业。因此，需要重新定位我国煤炭行业的盈利性。(1)改革煤炭成本核算框架，保证煤矿安全生产投入；(2)改革煤炭税费等不合理制度，帮助国有煤矿企业补还安全生产历史欠帐；(3)改革国有煤矿企业业绩考核指标体系，将安全指标作为第一考核指标。 

　　2.1.5 引导企业安全生产文化建设，加强对煤矿自然灾害防治的基础理论和科学技术攻关研究，建立强制性培训制度 

　　(1)应该引导煤矿企业进行安全生产文化建设。煤炭行业是高危行业。煤矿安全管理是企业的第一管理，安全生产文化是第一企业文化。要从宏观层面树立安全第一的理念。例如，在企业业绩考核指标设定、安全生产成本核算、事故责任人处理、事故伤亡人员赔偿标准乃至从贫困农村招收的新工人的文化程度保证(保证完成九年制义务教育)等方面进行引导。这些引导是看得见、摸得着的，而不是空洞的抽象的。 

　　(2)应增加安全生产科技投入，加强安全生产科技基础理论研究，用信息化技术建立煤矿安全生产数据库和事故预警系统。对瓦斯、煤尘、水、火、顶板的灾害防治应组织科技力量进行攻关研究。例如，在要求煤矿企业防止瓦斯爆炸事故、煤与瓦斯突出事故的同时，国家应为煤矿瓦斯治理提供理论和技术支持，加强对瓦斯灾害事故发生、发展及其演化过程的机理等瓦斯治理的基础理论研究，对瓦斯移动理论、瓦斯动力现象和瓦斯抽放利用技术进行综合研究，从而使煤矿瓦斯治理由传统的经验治理向理性的现代化治理转变，有效地防止瓦斯爆炸和煤层爆炸。 

　　(3)在监察下，进行强制性安全生产培训。“强制性”是指按照《矿山安全法))和《煤矿安全规程》等法规强迫企业对员工进行安全生产培训的刚性措施，特别要强调的是对井下一线工人的强制性安全培训。严格上岗资格考试，不具资格者不能上岗。决不允许培训时间不足、考试不合格的员工上岗。应该用奖励与处罚相结合的办法促使企业主动建立培训制度，保证培训时间、培训内容和培训效果。 

　　2.1.6煤矿安全监察思路与方法 

　　(1)改革煤矿安全监管思路和方法，加快转型步伐，科学决策。在思路上应走出行政命令能控制一切的误区。应监察煤矿安全生产基础工作：安全生产隐患整改与处罚，安全生产统计真实性与处罚，安全生产事故责任追究与处罚，而不要层层下达事故死亡人数控制指标，把下达指标的人力、物力、财力放到加大对事故举报的查处力度上去，放到查找事故隐患上去，放到事故责任追究上去。放在促使企业自己主动防止事故发生的行动上去。 

　　(2)依法行政，严格执法，科学执法。做到这一点的前提是要求执法者素质要高。因此，必须定期对安全监察人员进行培训，提高煤矿安全监察人员素质，包括政治素质、业务素质和身体素质，鼓励煤矿监察人员严格按法规办事；严格查处国家公务员特别安全监察人员参与煤矿生产经营的非法行为和行为；应该实行安全监察员定期轮换制度，以防止安全监察人员与煤矿矿主形成利益关系。通过执法，在煤矿企业中形成((安全生产法》、《矿山安全法》和《煤矿安全监察条例))等法律法规的权威性，形成对不安全生产行为的强大威慑力。建立科学决策机制。建立法律顾问制度、安全生产专家决策咨询系统，防止决策失误。 

　　(3)改革责任追究，让违法成本大于守法成本。责任追究是安全生产监管的灵魂。首先要加大赔偿责任。改革赔偿制度，加大煤矿事故赔偿风险，大幅度提高煤矿事故死亡赔偿标准，让煤矿支付的事故成本大于其非法获利。目的是让煤矿主动将处理事故的成本放到事故预防上去，变被动安全为主动安全。 

　　(4)改革安全生产政绩考核体系。要全面地、发展地、辩证地看待统计指标。要制定科学的考核指标体系。 

　　(5)建立多方面安全生产监察队伍制度。其包括的煤矿安全监察员队伍、特邀民主党派监察专员队伍和特邀职工安全生产监监察员、相关保险公司安全生产监察员等等队伍。充分利用社会各界力量编织安全生产监督管理网，做到“疏而不漏”。 

　　(6)在国家财政预算上，应保证煤矿安全监察经费充足。 

　　2.2 微观上提高煤矿安全生产管理能力 

　　2.2.1提高员工安全生产文化素质，全员培训 

　　一是保证企业的培训投入，抛弃“员工培训是投入多、回报少、回报周期长”的传统观念。二是进行包括企业高层管理人员在内的全员培训。只有从高层管理到井下一线工人都将安全放在第一位，煤矿才能真正安全。三是招工要提高新工人的文化程度门槛。四是逐步将农民工变为产业工人、专业技术工人。将农民工转化为产业工人，其路径有三：一是改革用工制度，不能歧视农村招工；二是招工严把文化考试关，在现阶段，最低文化程度应是初中毕业；三是强化培训。定期培训与不定期培训相结合，使农民工成为名副其实的煤炭产业工人、专业工人，从而提高煤炭行业职工整体素质.促使煤矿安全长效。 

　　煤矿企业文化建设中，安全生产文化建设占有第一的地位，因为煤炭行业是高危行业。在这方面，山东省煤炭行业走在全国的前面：不许超能力生产。近两年，山东淄博公司、枣庄公司、新汶公司、兖州公司等将安全生产文化建设作为企业文化的重点精心建设，全体员工真正树立“安全第一”的生产理念，百万吨死亡率下降。2004年，山东省不为煤炭市场价格上升的利益所诱惑，降低煤炭产量，按核定生产能力组织生产，其百万吨死亡率下降到0.5人／Mt，为全国最低的煤矿百万吨死亡率省。 

　　2.2.2安全生产投入到位 

　　要严格执行国家有关部门规定的安全生产基金、安全风险抵押金、事故死亡赔偿金等经济。保证掘进、通风、排水、供电、运输、提升、降尘等各个环节的安全生产投入。例如，德国煤矿对井下巷道、通风等要求严格。其伊本布伦煤矿l 3 50m深处的井下巷道的质量与浅部巷道的质量一样好，因为其巷道、通风的安全生产投入得到了保证。我国煤矿不仅应该以后新建的煤矿的安全生产投入要得到保证，而且还要尽快补还安全生产历史欠账。 

　　2.2.3强化责任管理 

　　责任管理是煤矿安全生产的灵魂。然而，目前，一部分煤矿有安全责任管理规定，但没有严格执行。因而，违规者多。 

　　2.2.4提高煤矿企业科技水亚 

　　第一，对于适合于机械化开采的煤炭资源，煤矿企业应该机械化、自动化开采，减少井下作业人员数量，降低事故死亡率。第二，借鉴国际煤矿用利用科学技术提高安全管理水平的经验。例如举世闻名的德国经验是：(1)矿工随身携带的信号发射器随时向地面发射信号；(2)瓦斯浓度超警戒线，自动断电。当瓦斯浓度超过1.5%，自动断电。(3)地面监控中心对井下情况了如指掌，监控中心几十台电脑对各工作面、各要害位置进行监控。（来源：中国能源 国家煤矿安全监察局调度中心 潘伟尔）