公文行文规则

遵守这一原则，有利于公文传递方向正确、线路短捷有效，避免公文旅行，阻止部分公文进入不必要的流通过程，抑制无价值公文的产生。行文规则规定了各级部门的行文关系，即各级部门之间公文的授受关系，它是根据部门的组织系统、领导关系和职权范围来确定的。

部门之间的工作关系是由各自的组织系统或专业系统归属、地位、职责、权利范围等因素决定的。它对行文关系有决定性的影响，规定着公文传递的基本方向。部门之间的工作关系有如下几种类型：

第一类，处于同一组织系统的上级部门与下级部门存在领导与被领导的关系。

 第二类，处于同一专业系统的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间存在指导与被指导关系。

第三类，处于同一组织系统或专业系统的同级部门之间的平行关系。

第四类，非同一组织系统、专业系统的部门之间，无论级别高低，均为不相隶属关系。如军事部门与各级地方人民部门之间。

公文行文分类根据公文授受部门的工作关系不同，可以将公文划分为上行文、下行文和平行文。上行文和下行文主要存在于以上第一类和第二类工作关系类型中，上行文是指下级部门向上级部门发送的公文，如报告、请示等；下行文正好相反，是上级部门向下级发送的公文，如批复、指示等。平行文存在于以上第三类和第四类关系类型中，同级部门和不相隶属部门相互发送公文都是平行文，如函等。

行文的基本规则

正常有效的行文应当遵循以下普遍适用的基本规则：

一、按部门隶属关系和职责范围行文的规则

这条规则要明确两点：一是按部门隶属关系行文。上级部门对下级部门可以作指示、布置工作、提出要求；下级部门可以向直接的上级部门报告工作、提出请示，上级部门对请示事项应予研究答复。除了这一层关系外，在我们国家现行管理中，还形成了一种各业务部门上下垂直的条条关系，其中有些部门属本级部门和上级部门双重领导，大部分和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系，但在业务上的确存在指导与被指导的关系，也就形成了直接的上下行文关系。二是按部门的职责范围行文。这一点的要求是，行文的内容应是本部门职责范围内的事项，而不能超出，超出了即为越权。如果干涉了别的部门事务，不仅在实践中行不通，而且会造成政令混乱。当然，不相隶属部门之间也有公文往来，那只能是商洽工作、通知事项、征询意见等，而不存在请示、报告或布置任务的性质。

二、授权行文的规则

这条规则是上一条规则的引申。如果一个部门的业务需要下级部门和有关部门的支持与配合，按隶属关系和职责范围又不具备布置工作提出要求的行文权限时，这就可以通过授权行文来解决。具体说，这个部门可向本级部门请示，经本级部门同意并授权后，向下级部门行文。在操作中，应将文稿拟好，由本部门领导签署，请本级部门分管领导审批。经部门领导审批后的文稿，在行文时，才能在文首或文中注明“经**部门同意”的字样。这里特别需要说明的是各级部门（室）的行文都具有授权行文的性质（内部事务除外）。各级部门（室）以及各部门的办公室是部门和部门的综合办事机构，对外行文都是代表部门和部门的，与本级部门和本部门的公文具有同等效力，下级部门（部门）都应贯彻执行，可不在文首或文中标注“经***同意”的字样。

三、联合行文的规则

这条规则仍属第一条规则的引申。同级部门与部门之间，部门与部门之间，上级部门与下级部门之间可以联合行文；部门与同级、军事部门之间可以联合行文；部门部门与同级部门、军事部门部门之间可以联合行文；部门部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间，就某些互相有关的业务，经过会商一致后可以联合行文。

联合行文，既可联合向上行文，也可联合向下行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。

四、一般情况下不越级行文的规则

不越级行文体现了一级抓一级、一级对一级负责的原则。一般情况下不能破坏这种原则，破坏了，就会造成混乱，也影响部门办事效率。所以通常情况下不越级行文。遇有特殊情况，如发生重大的事故、防汛救灾等突发事件或上级领导在现场办公中特别交待的问题，可越级行文，特事特办，但要抄送被越过的上级部门。否则，受文部门对越级公文，可退回原呈报部门，或可作为阅件处理，不予办理或答复。

五、不越权行文的规则

第一条规则中已明确要求按部门职责范围行文，如果有涉及其它部门职责范围的事项又未与其它部门协商，或虽经协商但未达成一致意见，不可以单独向下行文。如果擅自行文就构成侵权行为，会造成工作中的许多矛盾。上级部门如发现这种情况，有权责令纠正或撤销这类公文。现实中，这类情况时有发生，因此造成“文件打架”、“政出多门”。解决这类问题，应提倡部门之间多协商、多对话、多沟通，通过联合行文或授权行文的方式解决。

六、“请示”不直接报送领导者个人的规则

“请示”直接报送领导者个人，其危害性大体上有三点：一是未秘机构签收、登记，成了“帐外公文”，公文的流向、处理情况不得而知，查无踪迹，成了“断线的风筝”；二是这类公文到了领导同志手里，领导同志也颇为难，批，没有部门的审批意见，只能以经验、凭感觉办事，往往失去决策的科学性；不批，也有可能影响报送单位的工作；三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当“尚方宝剑”，到有关部门要钱要物，借领导批示向对方施加压力，引起矛盾。所以，领导同志一般不受理这类直报的请示，而退给文秘机构统一签收、登记、分办，这便形成了公文“倒流”，它破坏了公文处理的正常程序，造成了不必要的紊乱。如果上级领导个别交办、答应的事项，由此而上报的“请示”，最好也应主送该领导所在的部门，并在公文中作出说明。收文部门在分办时，自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。

七、“请示”规则

这条规则包括三项内容：一是一文一事。部门或部门都有明确分工，各自只能办理职责范围内的事，如果一文数事，必然涉及几个主管部门，给公文交办带来困难，即使勉强交办出去，可能谁也不愿牵头办理，造成互相推诿、扯皮。二是请示公文只主送一个部门。请示内容是要求答复的事项，主送部门有责任研究并作出答复。相关的部门或部门采用抄送形式，以便主办部门征求意见或会签。如果多头呈送，上级部门一般不予受理。如果办理，会造成部门之间相互等待或意见不统一，增加协调难度，影响工作效率。三是不同时抄送下级部门。请示内容是未决事项，在上级部门还没有批准前，向下级部门抄送透露，会引起不必要的误会或矛盾，不利于工作的开展。因此，请示事项只能在上级部门答复或批准之后，通知下级部门。

八、“报告”中不得夹带请示事项的规则

“报告”和“请示”是两种不同的文种，适用范围有明显的界限，不能混用。“报告”是向上级部门汇报工作，反映情况，或向上级部门提出意见、建议，供上级部门决策参考。上级部门对“报告”一般不作答复，如果报告中夹带请示事项，很容易误事。如果既想汇报工作，让上级掌握，又想请示解决问题，一般有两种办法解决：一是将“报告”和“请示”分开，形成两份公文分别上报；二是以请示公文为主，将报告的内容作为附件，附在请示后面作为背景材料，让上级了解请示的充分理由。

九、公文由文秘机构统一处理的规则

为了使公文按正常的渠道运转，按规范的程序办理，部门都设有专司公文处理的文秘机构或配备专人处理公文。公文的正常流程应该是：“收”由文秘机构统一签收，拆封，清点分类，登记，拟办，分办，催办；“发”由文秘机构统一核稿，分送领导签批，然后再回到文秘机构登记编号，缮印，校对，用印，分发，分发前，要经过复核或第一读者认真阅读无误后，才可照单分发。这样，无论是公文收进或发出，都经过专司公文处理工作的一个口子把关，就能保证公文在部门有秩序地运转，规范办理，提高部门办事效率，保证公文质量。

行文规则中还要说明的是党的领导部门根据工作需要，可向同级部门及部门或下级部门部门行文；而部门部门不得向党的组织行文作指示、交任务。

经批准的报刊上全文发布的行规和规章，应视为正式公文依照执行，可不再发文。发文部门可印制少量文本，供存档备查。

非法定公文的格式和行文

[1]何谓非法定公文？它在公文系统中处于什么样的地位？它应具备什么样的格式？如何行文？要解决这一系列问题，我们必须首先弄清楚什么是法定公文。

在公文写作学界，非法定公文是相对于法定公文而言的，这已经是广大文秘人员和研究者大家的共识。根据《中国党部门公文处理条例》（1996年5月3日发布，以下简称《条例》）和《国家行政部门公文处理办法》（2000年8月24日发，以下简称《办法》）两大公文法规规定，我们认为：公文是社会政治集团，即党和国家部门在领导党的事业和治理国家施政方面，表达意志，传递策令的重要文字工具和手段。我们通常所说的法定公文文种，即《条例》和《办法》中明确规定的公文。《条例》中规定的文种有14个，分别是决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函和会议纪要。《办法》中规定的文种13种，分别为命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要。两大公文法规共列举了27个文种，其中决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要9个文种是两大公文法规有的，所以，党政公文的法定文种（亦叫“正式文种”或“主要文种”）合计为18个。

非法定公文，即《条例》和《办法》中没有明确规定的文种，它们中大至工作总结、计划、规划、调查报告、会议记录、会议讲话稿类文书，小到专用书信、便函等。非法定公文在整个公文体系中处于次要、从属地位，既没有法定的格式，也不具备的行文资格。尽管如此，作为辅助性公文，非法定公文在国家部门、企事业单位、社会团体等部门中使用范围广，使用频率较高，起着不可替代的作用。

部门公文行文格式（行文部分）

正文部分由标题、主送部门、正文、附件说明、成文日期、印章、附注等构成。

（1）标题：完全性、省略性标题均可。位于行文部分开首居中。标题中除法规、规章加书名号外，一般不用标点符号。

（2）主送部门：

A.上行文只能标注一个主送部门，如果还有其他部门需要掌握有关情况，可以用抄送形式，但“请示”文种不得同时抄送下级部门。上行文的主送部门要写全称或规范化简称。

B.下行文分专发性和普发性。专发性的主送部门只能有一个，如“批复”。普发性在排列主送部门名称时不能一一注出，要确定一个合理的顺序，一般采用统称的写法，如“各区、县人事局”。

C.公开发布的普发性公文和会议形成的公文，如“公告”、“通告”、“决定”、“会议纪要”等一般不标注主送部门。

D.主送部门的称谓要准确科学，党政部门不能混用，部门与个人不能混用。主送部门位于标题之下，顶格从左向右标注。回行时仍顶格。

（3）正文：主要内容。

（4）附件说明：应注明附件顺序和名称。附件主要包括：随文颁发的规章制度、文件中的报表、统计数字、人员名单等。

（5）发文部门：在正文下方（如有附件，则在附件下方），单一部门制发的公文落款处可不署发文部门名称，只表示成文日期。联合行文，应并列标注各发文部门名称，主办部门排列在前。

（6）成文日期：用汉字书写，年、月、日三者俱全。确定成文日期，常规行文以单位负责人签发之日为准；会议通过的文件，以会议通过之日为准；联合行文，以最后签发部门负责人的签发日期为准。 （7）印章：尽管公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应当加盖公章。联合上报的公文，由主办部门加盖印章，联合下发的部门公文，发文部门都应加盖印章。

加盖印章要清晰、端正、不丢不漏。位置在成文日期上侧，会议通过的部门公文，成文日期标注在标题下圆括号之内。印章要求上不压正文，下要齐年盖月。

（8）附注：位于成文时间下方左侧，顶格在圆括号内标注。