购买公共服务的基本方式、现实困境和路径选

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来源：《商情》2015年第07期

        【摘要】购买公共服务已成为一种世界性的制度安排。但其经济效率仍待检验，同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。购买公共服务中应建立基于责任的风险防范框架，我国购买公共服务中的风险清晰可辩， 应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制， 同时发展购买公共服务所需的组织和社会环境。

        【关键词】公共服务，竞争，风险，路径

        《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。这是我国第一次将购买公共服务提到国家改革的层面，将其作为深化行政改革、加快职能转变的重要内容。

        一、购买公共服务的基本方式

        自新公共管理运动以来，国外对购买公共服务进行了30多年的探索，对购买公共服务的适当范围、基本方式进行了摸索。从各国实践来看，购买公共服务主要有合同外包、公私合作、补助、凭单制等方式。

        （一）合同外包。合同外包就是在付费的情况下引入市场机制。合同外包可以运用到环保、医疗、社会保障、道路交通、通信等领域。根据竞争的程度， 合同外包可以划分为竞争性购买与非竞争性购买两种。

        （二）公私合作。公私合作是指与企业、社会力量联合生产公共服务的模式。公私合作的主要形式包括BOT 模式（建设—经营—转让）、BTO 模式（建设—转让—经营）、LBO 模式（租赁—建设—经营）、BOO 模式（建设—拥有—经营）、BBO 模式（购买—建设—经营）、TOT 模式（移交—运营—移交）等。

        （三）补助。补助就是对生产者实施补助。补助的形式有资金、免税或其他的税收优惠、低息贷款、贷款担保等。

        （四）凭单制。又称消费服务券或代用券。凭单是发给居民的公共服务消费凭证， 可使居民凭券在市场上自由选择补贴的公共服务或物品。

        二、购买公共服务的现实困境

        购买公共服务面临着急需克服的问题。比如上海普陀区购买社区民间组织服务这类购买实际上侵害了购买的内涵与原则， 因为这种购买关系中的社会组织依赖于， 活动受制于。在这种购买模式中， 评估形式化， 没有真正的法律责任；一些根本不属于职责范围的服务， 也用购买的方式向社会提供服务， 部门利益不断扩张， 的触角更加延伸到“私域”。我国购买社会组织服务总体上还没有走上规范化的发展道路， 和社会组织双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程缺乏规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现。

        三、购买公共服务的路径选择

        （一）精心构建公共服务责任机制，引入服务购买问责制度。购买公共服务看似减轻了负担，因为退出公共服务的生产环节，实际上责任并没有因此减轻，相反责任还因此有所增加，在购买公共服务框架下，不仅承担着传统意义上的公共责任，而且还需要对服务承包商的业绩和行为负责，只要公民对公共服务存在不满，问责的“板子”最终是要落在身上。

        （二）切实优化公共服务决策机制，增强议程设定能力。在公共决策过程中应该积极转变公共决策理念，切实优化公共服务决策机制，充分地体现和尊重公共，努力实现民主决策和科学决策的统一。以宁波市“万场电影千场戏”为例，这是一个让发包人（ ） 满意、服务客体（ 公众）满意、承包人满意的成功案例。

        （三）不断加强学习能力建设，努力创建学习型。在推行公共服务购买过程中将会遇到层出不穷的新问题，如何妥善地应对和处理这些问题将会影响并决定着公共服务购买的结果。只有在持续的自我省思和团队学习中才能切实增强的各种能力，才能使变得更加的精明能干，购买公共服务的目标才易于实现。

        （四）加大公共扶持力度，加快培育服务购买市场。购买公共服务中供给方缺陷表明，虽然竞争的作用无可替代，但是缺乏竞争却常常是改革者必须直面的难题。这种现象在美国也时有发生，一项针对马萨诸塞州精神健康服务承包的调查报告显示，由州发出的每一份投标建议书，最终平均收到的回复只有1. 7 个。缺乏合格的供应商而影响了整个竞争成为一个普遍的现象（ 凯特尔， 2009） 。中国公共服务购买中的情形也大体如此。培育和发展社会组织，使之具备承接公共服务的生产能力已是当务之急。

        （六）洞悉公共服务购买市场行情，防范卖方形成价格联盟。当公共服务购买市场中供给商之间的竞争比较充分时，应该采取相对积极的策略推动服务购买工作，充分利用竞争机制给承包商施加压力，迫使服务承包商以更低的成本提供优质的公共服务。

        五、结语

        购买公共服务固然为改善和提高公共服务绩效带来了希望，但这仅仅是一种理论假设，如果无法克服和超越服务购买过程中的需求方缺陷和供给方缺陷，这种理想化的假设就无法转变为现实。为克服需求方缺陷和供给方缺陷，必须切实加强能力建设，要求不仅要能够清楚地认识和定位需求方和与供给方的处境，有能力区分不同市场所表现出来的不同问题，而且要善于运用不同的方式处理与服务承包商建立起来的、多样化的微妙关系。

        参考文献：

        [1]陈璇、文雅茜， 2012：“深圳‘外包’存废之争”，《中国青年报》， 2012 - 08 - 23，第11 版。

        [2]句华，2011：“如何做精明的买主—以上海民政部购买服务为例”，《国家行政学院学报》，2011，4。

        [3]于东山， 2010： “西方国家公共服务合同外包理论研究的新趋势”，《广东行政学院学报》， 2010，8。

        [4]周志忍， 2009： “认识市场化改革的新视角”，《中国行政管理》，2009，3。

        [5][美]菲利普·库珀， 2007：《合同制治理： 公共管理者面临的挑战与机遇》，竺乾威等译，上海： 复旦大学出版社。

        [6]詹国彬，2013：“需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家”，《经济社会制度比较》，2013，9