论服务型行政文化建设

内容摘要：党七大提出建设服务型作为行政改革的目标，伴随服务型建设的将是服务型行政文化的建设。服务型是一种新型的模式，它以公民本位和社会本位为指导全心全意为人民服务，是当前行政改革的重要目标。但由于各种因素的影响在建设服务型的过程中出现了许多问题，并且行政人员的自我利益实现和官本位的观念仍然没有得到扭转。所以要想实现服务型本质就必须注重行政文化这个软实力，从行政文化出发来规范行政人员的价值观，变革行政及完善相关的行政制度来促进服务型的形成与发展。本文针对目前现状对服务型和行政文化两方面展开叙述，着重对行政文化在服务型构建中存在的不足，以及如何建设一种新型的服务型文化来巩固服务型展开了讨论。

关键词：服务型行政文化 障碍 问题 原因 建设路径

1、服务型行政文化的内涵 

    服务型政文化就是倡导将管理作为手段，把服务作为核心价值观和目的的行政文化。服务型行政文化要求行政主要是为满足社会需要，便利公众生活，促进社会健康发展而存在的一支力量，它以公共利益的代表者的面貌出现，积极服务于社会与公众，它的运作方式、作用范围必须取得社会认同，否则就失去了存在的理由。

　　  行政文化是一个由多种要素组成的有机系统，它由社会存在和行政实践决定并为行政发展服务，是行政管理的软环境， 对行政管理起着潜移默化的影响和作用。服务型行政文化是在服务型的社会管理，提供公共服务中产生的，并对服务型建设产生持久的影响。它具有以下一些特征： 

　　（一）服务型行政文化首先要求行政主体以人为本，具备为民服务的意识。人本位的核心是人的生命本位和生活本位。生命价值的精髓在于八个字：、平等、自由和尊严。必须具备以人为本的理念，方能作出善的行政行为。否则忽视人的生命价值的一定是一个不合法的。 

　　（二）服务型行政文化要求依法行政。既要依法律规则、程序进行，又要依法的精神作出，即要契合法律所追求的普世价值--公平正义。一旦的行为违背了法律规则及其精神，就要受到其制约和调整，同时还要对其所造成的损失及时进行补偿。 

　　（三）服务型行政文化要求建立一个高效的。效率是管理的核心，整合社会资源，提供服务的速度，以及是否能使投入最小而产出最大都是是否具有效率的重要指标。服务型行政文化要求充分运用新公共管理理论，引进企业家式的形式，实行公共服务民营化；同时使用现代网络信息技术，建立电子政务，加快信息传递速度，提高行政效率。 

（4）服务型行政文化要求充分的公民参与。服务型在进行社会管理，提供公共服务时需要公民的广泛参与配合。公民参与不仅可以帮助获得更多的信息，而且有助于少花钱多办事，以及减少公共执行的阻力。

2、我国服务型行政文化建设过程中的障碍

   我国目前的行政文化可以说是一个复合体，它既深深打下传统行政文化的烙印，又表现出现代文明的迹象；既保持中国的特色，又吸收了西方民主政治的因素。其障碍主要表现在以下三方面：

    （一）我国服务型行政主体文化的障碍

 行政主体文化是行政文化的主要内容，它是指行政主体在长期的行政活动实践中形成的客观精神、心理积淀和行为取向模式。行政主体文化受传统行政文化负面因素的影响，出现了一些不利于服务型建设的障碍。这些障碍主要表现为：服务意识相对淡薄，重管制轻服务，形式主义严重，效率低下，民主和公共意识相对比较淡薄以及没有正确的权力观。这些障碍使得服务型的各种服务机制、服务制度以及各种服务技术的完善都受到延滞，从而阻碍了服务型的建设，服务型行政主体文化障碍是整个行政文化中最主要、最根本的障碍。

   （二）我国服务型行政客体文化的障碍

 行政客体是指行政机关行政行为的对象如公众和社会组织。因此行政客体文化特指公众和社会组织在与互动过程中形成的比较稳定的思想态度、心里和行为选择模式。目前我国服务型建设过程中的行政客体文化障碍主要表现在公众和社会对的监督意识的淡薄，公民参与意识的淡薄等。这就使得力量占据支配地位，而社会与公民力量相对弱小，社会与公众对依赖性强，多元权威的培育以及与社会、公共组织与私人机构之间的互动性的合作难以实现。

   （三）我国服务型行政制度文化障碍

行政制度文化是行政机关制定的规范行政主体行为的规则和准则以及人们关于行政制度的较为稳定的思想，态度和行为取向模式。行政制度文化直接影响着行政主体行政机构和行政规则的设立于修订的认识，直接影响其行为模式。服务型建设的行政制度文化障碍只要表现在以下单个方面：1，“人治”型行政制度文化阻碍了服务型制度的确立；2，封闭、神秘的行政制度文化使行政管理的透明度不高；3，封建的行政制度文化仍有残余。

三、服务型行政文化在建设过程中产生问题的原因

当前，在从“官本位”和“权力本位”向“公民本位”和“社会本位”转变的过程中仍然存在着一些问题，要实现真正的服务型仍需做出努力和贡献。这些问题从文化结构总体上看缺乏成型的理论体系和指导性的建设方案，具体原因有以下几种：

  （一）传统的行政文化的负面影响

1.大一统思想的制约

    大一统是我国古代封建社会的一种统治思想，是政治权利一元化的产物。这种思想认为王权至上，权利高度的集中于君主一人身上，他有权利干预一切社会事务，在行政活动中往往表现为个力凌驾于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，从而也就衍生出了“人治”和“愚民”。这种统治思想在我国有上千年的历史，在这种统治下形成了一种重权威轻民主的风气，并且民众也习惯了一种被统治的心理并且他们接受了这种被奴化的思想文化。所以，人治的残余仍然影响着中国现代化的行政进程，要真正实现“公民本位”，“社会本位”还需要行政主体及相关人转变传统的思维，为此就需要构建新的行政精神文化来击垮传统的“官本位”和“权力本位”的思想。

2.官僚主义盛行缺乏民主

    封建社会在中国统治了千年，在这期间中国是一个的等级森严的社会，人被分为三六九等，普通民众毫无民主可言所有的重要决策和利益分配都掌握在手中，这就突出了 “官本位”，“官念”强烈。并且在当时高度集权的行政下就形成了一套官僚体系，从而使行政在所管辖区内集政治、行政、宗教权力于一身，在行政活动中常常表现出极强的等级性和依附性，民众就处于被动的地位从而严重影响了行政民主进程，公民的利益无法得到保障。

3.传统文化的封闭性和排他性

    在传统的行政活动中，行政行为具有神秘性，信息不公开这就容易造成行政主体为所欲为，在行政过程中以自己的利益作为行政的准则忽视公民的利益。同时传统的行政文化又具有一种排他性，这在地方当中表现的最为突出，为了实现本地利益经常采取一些消极利益共享，这种地方主义严重阻碍了社会公平最终不利于和谐社会的建设。

   （二）现存行政文化的滞后性

 1.行政制度文化的滞后性

    当前，随着我国行政改革的深入，旧的规则制度在规范行政行为时就受到了挑战，但是新的行政制度和规范有没有制定这就导致了规范缺失，这就为违背规范、谋取私利的行为的产生提供了大量的现实机会。在这种情况下行政行为可能就会偏离轨道危及公民和社会的利益，对整个社会的道德风尚产生了极其恶劣的影响，这对法治的实现也是一种障碍。如果不加强改善行政制度文化将会使社会失去公平并破坏社会稳定。

 2. 行政人员的价值观错位

部分行政人员的价值观出现了偏差，他们认为是一个‘“官本位”和“权力本位”的，他们搞任人唯亲，在行政组织中推崇认为权威并以自己的意志作为价值准则从而严重挫伤了干部职工的积极性，束缚了工作人员的个性、活力和创造性。这样就很容易导致官僚主义、行为等不良现象的滋生，反过来又制约了行政文化的民主化与法制化进程。从而使公民的利益无法得到保障，不利于和谐社会的建设。

4、如何构建服务型行政文化

    行政文化的构成要素、特性及其形成过程等决定了行政文化具有一种潜在的无形的力量，具有深远的影响力。同时行政文化决定了行政体系，一个国家的行政体系总是与其文化传统有着千丝万缕的联系，行政人员总是在既定的文化背静熏陶下成长起来的，当他做出行政行为的选择时，文化因素必然潜在地发挥作用。所以有人认为，行政文化是行政体系中的软件资源，是有效促进行政系统内部高度整合的“凝聚剂”。

（1）培育行政服务中心工作人员的公共服务理念，提高行政人员和民众的自身素质

    曾指出：“如果不是做官，而是当人们的勤务员，那就要以普通劳动者的面貌出现，要平等待人，要全心全意为人民服务。”“领导就是服务”这些话科学的界定了服务理念的内涵，简言之，存在的最终目的或根据就是为人民服务。公共服务理念所包含内容的多样性，决定了我国行政服务中心公共服务理念的培育必须通过多种途径进行。正如弗里德里克所认为的那样：“责任的测量和落实有许多途径，而且只有所有这些途径结合起来才有可能保证预期的结果”。通过各种教育、培训活动，或是通过职业的社会化过程来实现，使行政人员从内心确立一种良好的行为准则。因此在我国我们要注意加强公共服务理念的制度化建设；加强公共服务理念培训，定期举行有关理念的和培训课程；加大我国行政服务中心中的公共服务理念的宣传工作，通过行政系统内外有影响的报纸、期刊、电台或行政服务中心的工作简报，或抓住具体行政活动中的个案来树立行政服务中心的模范人物以宣传公共服务理念的重要性；加大对行政服务中心工作人员公共服务理念的监督，“徒法不足以自行”设立专门的行政伦理管理与监督机构，既可以保证相关行政伦理法规的具体实行，同时也可以与社会、媒体、民众的监督相辅相成，共同促成行政服务理念的形成。

提高行政人员的素质既是提高行政效率的关键也是构建服务型的必然要求。为此，行政人员首先需要树立科学的价值观，以为人民服务为人民谋福利为荣，同时要实现“官本位”向“民本位”的思想转变，树立为民服务的价值标准。其次，要树立依法行政和廉洁奉公的行政意识，培养高尚的行政道德。最后还要加强行政人员的职业素养精通自己工作范围内的专业知识和相关的法律规范。

行政文化的主体也包括有行政相对人，所以在建设服务型过程中还应该提高公民的综合素质。公民要注意政治意识和政治行为的统一，提升当家作主意识的同时要规范自己正确行政行为提升自己的思想道德素质、法律素质、科学文化素质和能力素质等。在行使自己的政治权利时也要履行相应的义务，不能只重视自己的利益而忽视集体利益和他人利益。公民在社会生活中要树立正确的社会意识和政治价值观，为建设和谐社会贡献自己的力量。

（二）确立新型的价值观

随着市场经济的发展和行政改革的深入，新型价值观的确立也就迫在眉睫。服务型已成为当今行政人员和民众的共同理念，为此，这种新型价值观就应该围绕服务型而确立，它应该包括为民服务，依法行政，民主责任和高效廉洁等。

的权力是人民授予的，因此应该全心全意为人民服务，根据公民的需要而非自身的意愿来提供服务，为民服务是行政文化建设的核心，一切行政行为都应围绕这个核心来进行。服务型强调有限而非全能，所以国家行政机关必须树立行政守法意识，必须在法律规定的范围内活动不能随心所欲要做到有法必依、执法必严、违法必究。根据权力和责任对等的原则，一切国家机关及其行政人员都必须承担相应的行政责任，行政责任也就成了公众对进行控制的最重要的手段。如果行政组织不对公众负责，那么它便不会以其应有的方式发挥其服务职能，回应公众的需要，由此“主权在民”也就成了一句空洞的口号。最后需要强调的是由于市场经济的不完善容易造成一种过分追求物质和享乐的错误价值取向为此率，建立一个廉洁透明的就显得格外重要了。所以要转变职能建立新型的服务型，必须从这几个方面着手确立新型的价值取向。

（3）完善行政制度体系 

行政制度是对行政行为的一种规范，是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和体现。因此，现代行政制度的不断完善能够有助于把先进的行政理念内化为实际指导行政人员行为的价值观念与行为模式，从而成为根植于人们内心深处的行政文化。不完善的行政制度将会导致行政行为的错位和行政文化的失范，只有适合行政文化精神的行政制度才会引起良性行政文化的变迁，所以要构建服务型行政文化必须对行政制度加以完善。

1.在完善行政制度过程中，首先要健全法律法规体系。服务型不仅是一种理念，更是在行政改革中体现及其行政人员的一种价值观及其行政原则，这种价值观和原则仅仅靠自我控制和道德软约束是不够的，对于某些道德伦理素养不足的来说，没有相应的法律硬件鞭策措施和监督力度很可能出现寻租行为，以权谋私，从而使行政制度成为一纸空文败坏行政文化。当前，随着市场经济的发展，个人与间关系平等化，人治因素导致的行政效率低下，墨守陈规及本位受到了贬抑，而法制性客观上要求打破传统文化的“人治”的桎梏，树立法制观念用法律来维护自己的合法权益已成为普遍共识。所以服务型的行政制度只有通过法律硬约束才能发挥其作用，加强法治建设对于构建服务型行政文化至关重要，为此在行政改革的过程中要健全法律法规体系确保行政行为有法可依，建造法理型行政文化，确保以为人民服务及实现和维护公众的利益为行政宗旨。

2.要健全社会服务承诺制度。现代意义上的服务承诺制源于英国，以20世纪90年代英国的“公民宪章”运动为标志。其主要特点是：服务标准具体化，服务机构打破垄断具有竞争性，监督机制完善，补偿标准明确。其内在逻辑是：通过公开承诺和社会监督，形成社会要求履行契约的外部压力，进而把这种外部压力转化为提高服务水平的内部动力。③它以提高公共服务质量和水平及公共满意程度为目标，是提高部门绩效的有效机制，也是建设服务型的题中之义。但是目前在我国，由于传统的行政理念和技术方式的影响，社会承诺制度在我国还未真正的运用于行政活动中也并未实现提高服务质量的目标。承诺的服务标准没有法律保障容易使之趋于形式，忽视顾客的质量保证并且公民的赔偿制度也不完善，这些不足之处很难使承诺制体现其核心价值。为此，要加大力度完善社会服务承诺制度，并且要建立一套制约机制促进社会服务承诺制度的推行。

3.建立并健全绩效评估机制。绩效评估在西方已经得到广泛应用，但在我国由于管理模式和理念的影响，在绩效评估的初级阶段其实施原则、评估理念和技术操作层面仍呈现出许多问题，在实践中还需要对其进行思考和改进。就目前而言，绩效评估出现了越位，为了实现上级制定的目标和任务，将用行政手段剥夺民众的自主权从而来实现自己的政绩；绩效评估的价值取向错位，组织的绩效评估应该从公民的需要出发，但在现实中，“政绩工程”和“形象工程”却成为了绩效评估的目的所在。面对这些状况，应该对具有中国国情的绩效评估进行研究，健全并完善绩效评估机制，结合多远评估体系科学定位并制定相应的法律制度来确保绩效评估突出公民为本，实现民众的真实需要。

4.要完善行政公开制度。信息公开可以加强对行政行为的监督，有利于建立一个廉洁透明的，是构建服务型和民众参与的重要条件之一，是民主的一种体现。因此，要建立相关的法律和科学的信息公开体系，并利用电子政务使其信息公开化，实现行政决策公开、行政过程公开、行政结果公开、信息发布及时准确等,确保公众对公共行政的知情权和监督权,建设“阳光”文化。在制定过程中清理信息流通渠道公布重要信息，广纳，消除民众上访障碍，及时进行民众反馈信息的处理，使行政过正公开为民服务。

（4）吸收国内外先进文化，构建学习型组织

    在传统行政文化中实际存在很多先进的理念，诸如朴素的民本思想“民为邦本，固本需安邦”，积极的入世思想--“修身，齐家，治国，平天下”和强调伦理道德思想--“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”。这些理念本来就存在于国民及公务员心中，又契合了服务型行政文化的需要，故是可以为服务型行政文化建设所用。除此之外，法治思想，效率观念，权责相当理念也是服务型行政文化所要求的。 

这些先进的行政文化理念必须经过学习才能固化在行政主体心中。关于如何学习有效问题，彼得·圣吉博士在《第五项---学习型组织的艺术与务实》中提到“自我超越，改善心智模式，建立共同愿景，团队学习，系统思考” 这五个学习步骤一经成功可以让行政主体更好地认识到他们与整个国家，公民社会的委托契约关系，以此来激起他们内心的公共精神和学好为公民提供优质服务的本领。同时学习具有传承性，通过反复性学习，必定会更具有主动性，创新性以此来促使公共权力的运行符合法治思想，公共服务的提供更加以公民为本位。 

（5）培育充分参与型的公民社会

    自古以来国民便形成了唯权是尊，在当官者面前有一种畏惧感和自卑感。这种臣属型国民性格与管制型行政文化是相辅相成的：恃无忌惮地行使权力管制人民，而人民却愿意逆来顺受。要想建设服务型行政文化，必先要求广大公识的觉醒，形成充分参与型的公民社会。公民社会会经常主动关心公民自身各种权益是否得到保障，的公共是否是合乎公平正义的，的服务水平是否有所提高。唯有如此，公民有权力有机会表达自己的意愿，监督权力的行使，拉动服务型行政文化建设。在成熟公民社会的拉动下，可能会提供更加合乎公平正义的公共服务或公品。

1.要提高公民的政治参与力度。公民的政治参与过程主要是指公民通过各种政治机制（政治、选举等）行使其表达权，使其在公共服务方面的利益要求能够顺利地传送到的相关部门之中，然后再由的制定部门依据公民的这些要求和建议制定出具体的来控制服务提供者的行为，最终使公民能够获得满意的公共服务。首先是要培育公民的参与意识，公民参与式“人民当家做主”的应有之义。其次是增加公民参与的形式，在我国公民参与公共管理主要是通过选举、村民自治、民主评议、公民监督等形式实现的。最后是落实公民参与的制度保障，进一步加大政务公开的力度，保障公民的知情权，完善与公民参与保障相关的各种法律法规的制定。

2.发挥“作为顾客的个人”的权力控制作用。虽然国家在宏观方面确立了以公民为中心的公共服务原则，但是由于这些原则往往过于抽象以至于不能具体地控制一线公共服务供给者的服务水平。在这种情况下，就需要赋予那些直接同一线公共服务供给者打交道的社会个体以“顾客权力”，让他们能够直接监督或控制那些公共服务提供者的服务水平。

参考文献：

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    [9]《文选》第二、三巻，人民出版社，1994

    [10]段龙飞，我国行政服务中心建设，武汉大学出版社，2007（5）

 目录

一、服务型行政文化的内涵及主要特征............................................

二、服务型行政文化建设过程中的障碍............................................

    （一）我国服务型行政主体文化的障碍

    （二）我国服务型行政客体文化的障碍

    （三）我国服务型行政制度文化的障碍

三、服务型行政文化在建设过程中产生问题的原因........................

    （一）传统行政文化的负面影响

    （二）现存行政文化的滞后性

四、服务型行政文化的建设路径........................................................

（一）培育行政服务中心工作人员的公共服务理念

（二）确立新型的价值观

    （三）完善行政制度体系 

    （四）吸收国内外先进文化，构建学习型组织

    （五）培育充分参与型的公民社会

公共管理学院

行政管理09本2班

师金菊

论服务型行政文化建设