关于中国自贸区建设的思考

党和高度重视自贸区建设工作，早在十七大就明确提出“实施自由贸易区战略”，再次提出“加快实施自由贸易区战略”，十八届三中全会又提出要“加快自由贸易区建设”，“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，凸显了对推进自贸区建设的坚定决心。在党和的正确领导下，近年来我们积极顺应世界区域经济一体化迅猛发展的新形势，加快发展自贸区，取得了较大进展。2002年，我国与东盟十国签署《全面经济合作框架协议》，宣布建立中国-东盟自贸区。经过十来年的发展，自贸区建设已成为我国加入世贸组织后，以开放促改革、促发展的新平台和新方式。

目前，我国正在建设18个自贸区，涉及31个国家和地区。其中，已签署13个自贸协定，分别是我国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士的自贸协定，以及6月1日签署中韩自贸协定，内地与、澳门的更紧密经贸关系安排，以及与的海峡两岸经济合作框架协议。除了与韩国的自贸协定还未生效外，其余均已实施。正在谈判5个自贸协定，分别是我国与海湾合作委员会、澳大利亚和挪威的自贸谈判，以及中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系协定》谈判。此外，我国还完成了与印度的区域贸易安排(RTA)联合研究；正与哥伦比亚和斯里兰卡等开展自贸区联合可行性研究。我国已初步构建起横跨东西的周边自贸平台和辐射各洲的全球自贸网络。

当前， 国际国内形势正在发生新的变化，对中国自贸区建设提出了更高要求， 需要进一步加快推进自贸区战略的实施， 通过更深层次、更大范围地参与区域经济一体化，进一步提高对外开放水平，以开放促改革、促发展，为中国全面提升开放型经济水平、构建开放型经济新做出新贡献。

一、自贸区建设面临的新形势、新要求

（一）区域经济一体化进程加快，中国自贸区战略面临新竞争

在当前多边贸易推进困难的情况下，世界各国积极推进区域经济一体化。据世界贸易组织（WTO） 统计，截至2014 年6月15 日，向其通报并生效的区域贸易协定共有379 个，绝大多数是近10 年左右出现的，其中自贸协定约占90%。美欧等主要经济体加快了自贸区建设步伐， 构建范围更广的排他市场， 对中国实施面向全球的自贸区战略形成挑战。同时，中国周边国家也在积极开展自贸区建设， 中国推进与周边国家的自贸区面临更多竞争。然而， 全球区域经济一体化加速发展的大环境要求中国必须顺应形势，加快推进自贸区建设，否则将被孤立和边缘化。而且，中国周边复杂的政治经济形势， 也需要以自贸区为纽带， 与周边国家建立更紧密的联系， 营造有利于中国发展的周边环境。

（二）国际贸易投资规则面临重构， 中国自贸区需争取更多主动权

国际金融危机之后， 全球贸易保护主义势力再度抬头， 发达国家为了保持其影响力， 继续居于全球价值链顶端， 加快了重构国际经贸规则的步伐。美欧等主要发达经济体通过积极推进《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）、《服务贸易协定》（TISA）等谈判进程，重构国际贸易投资规则，在环境、劳工、竞争中立、知识产权、采购等方面提出更高标准， 以期未来占领国际竞争的制高点。国际经贸规则的重构对中国外部空间的拓展形成较大压力， 但也要求中国积极参与国际重大自贸区谈判， 进一步融入国际规则体系， 并争取更大的规则制定主动权。

（三） 开放型经济达到新水平，中国自贸区的引领作用亟待增强

经过改革开放三十多年的发展， 中国开放型经济已达到新水平。2013 年，中国货物贸易进出口额超过美国，位居世界第一，利用外资金额居世界第二位， 服务贸易和对外投资居世界第三位。然而，中国的贸易结构仍需升级，利用外资质量有待提升，对外投资仍有较大发展空间， 因而还需进一步提升开放水平。此外，中国自贸伙伴数量仍相对较少，与世界主要经济体尚未建立自贸关系，中国签署并生效的自贸协定项下进出口额占中国进出口总额的比重不高，20 个自贸伙伴进出口额的占比为28.5% ，如扣除台港澳则仅为14%，自贸区建设对中国经济发展的推动作用尚未充分显现。

（四） 国内改革进入新时期，中国自贸区需要承担更大责任

当前， 国内改革已进入新阶段， 触及深层次矛盾和重大利益调整， 进一步推进改革的难度加大。自贸区建设中的边境后规则逐步增加， 对国内机制配套改革提出了更高的要求。国家已批准设立中国（上海）自由贸易试验区， 对扩大开放以及机制改革进行先行先试， 为中国自贸区建设的推进提供了良好契机。从中国自贸区战略全局考虑，建设高标准的自贸区符合中国长远利益，但面临阻力也随之增加，这也促使自贸区更多地承担倒逼国内改革的重要任务。

二、中国自贸区建设中存在的困难、问题以及原因分析

（一）产业开放面临较大压力

当前，在中韩、中日韩自贸区以及“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）谈判中，一些谈判成员提出了高水平的货物贸易自由化要求，一些开放要求甚至涉及中国从未开放的粮棉油糖等领域。货物与服务贸易自由化的进一步推进将对中国一部分相对弱势的产业造成一定冲击。农业将面临来自澳大利亚、新西兰等农业强国的竞争压力，高端制造业将面临来自日本、韩国的竞争，石化产品可能面临来自海合会国家的竞争，服务业则可能面临来自日本、韩国、新加坡乃至印度的竞争。在国外产业冲击之下， 国内竞争力较弱的产业部门有可能出现经营困难，甚至破产等问题，这使得产业界与相关行业主管部门对自贸区建设积极性不高。

（二）规则层面面临现实挑战

长期以来， 中国在自贸区谈判中坚持遵循与世贸组织相一致的原则， 已签订的自贸协定在规则层面均依据世贸组织相关协定的标准。例如，在服务贸易领域采用正面列表的方式， 在贸易救济领域不超出当前世贸组织的相关规定等。当前，在RCEP 和中日韩自贸区等谈判中， 一些国家提出了新的规则，例如，要求服务贸易采用负面清单列表方式， 要求给予投资准入前国民待遇， 要求采用更高的知识产权保护标准，要求提高透明度等。中国要接受这些规则和标准还面临许多现实压力。一方面，许多法律法规需要调整，许多行政成本也会因此增加；另一方面这些调整可能带来的经济安全风险有待全面评估，这也导致一些协定谈判因为这些规则层面的因素而陷入困境。

（三）国内协调存在诸多困难

目前， 中国自贸协定谈判与实施均由商务部牵头，就具体问题与各相关部委和行业进行协调。随着中日韩自贸区和RCEP谈判的启动， 中国面临的自贸区谈判成员正由单一国家转向多个国家，谈判成员多，中国产业攻防利益各不相同， 单纯依靠商务部来协调难度很大。同时，在新的谈判中， 许多谈判对象国提出了更高的货物和服务自由化要求，以及新的规则要求， 进一步增加了当前自贸区谈判的协调难度

（四）产业损害应对体系尚不完善

自贸区建设使中国的关税水平大幅下降，产品进口量明显增加，对中国一部分行业和企业造成一定不利影响，一些企业不得不停产或转产。虽然中国《对外贸易法》规定， 因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。但是，中国自贸区产业损害应对体系尚不完善， 对重点产业发展的跟踪、监测、预警水平还有待进一步提高，对企业转型升级的支持力度仍然不够。此外，中国尚未建立贸易调整援助制度，对受开放冲击的企业、工人和农民的援助方式较少，援助力度不足，影响了产业界对自贸区建设的积极性。

（五）尚未建立完善的风险防控体系

自贸区建设在促进中国改革开放的同时，也将带来一些风险，例如， 实施外资准入前国民待遇和负面清单的风险、金融风险、信息安全风险、产业安全风险，以及意识形态风险等。目前，针对外资准入的放宽， 中国已将审查纳入外商投资项目管理体系，但尚未建立系统、完善的风险防控体系， 在提高自贸区开放水平时还存在很多顾虑。

三、国内外自贸区建设的经验教训

各国根据本国经济贸易发展需要，为促进加工贸易和转口贸易建设了各具特色的自贸区。据不完全统计，截止2013年全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家共设立775个，占65.6%。国内外自贸区，如自由港、新加坡自由贸易区、美国综合贸易区的建设经验可以为我国自贸区建设提供参考。

（一）自由港

是著名的自由港。从环境条件来看，自由港不仅有良好的硬件条件，如完善的各项基础设施、服务设施能满足航运业的各种要求，而且运输条件优越。此外，自由港还拥有良好的软环境，如有成熟的法律法规和高效办事效率，以及聚集有适应外向型经济的专门人才。在经贸方面，队进出口贸易基本上没有管制，不存在关税壁垒和非关税壁垒，对符合惯例的贸易行为不设任何。在投资方面，不区分国民待遇和非国民待遇；对新投资项目不设任何管制。外汇市场完全开放，企业可以在银行开立多种货币账户，采用不同货币营运业务或进行投资。 

（二）新加坡自由贸易区

新加坡第一个自由贸易区设在裕廊工业区的裕廊码头内，现已发展为高度开放的自由港，是国际级货物集散基地。新加坡的自由贸易区主要是提供一个免税区，方便商家把货物存放在区内，以重新分类、鉴别、包装和展示，然后再出口或转口。由于新加坡大部分商品不实行进口配额，可免税进口，且海关通关手续和程序简单便捷，因此吸引世界各地销往亚太地区的商品在此中转和运输。在自贸区法制建设方面，新加坡制定有《新加坡海关法》、《新加坡进出口商品管理法》和《自由贸易区法令》。新加坡允许外币自由兑换及出入。 

（三）美国综合自贸区 

美国的自贸区有两种，一是以保税来发展转口贸易，是物流型单一自贸区；一是以优惠税率来发展出口加工业，以转口贸易、国际贸易、仓储运输服务为辅的综合自贸区。综合型自由贸易区是在一个国家或地区之内，兼备贸易和出口加工业，并允许和鼓励金融业、旅游业、交通电讯业和科教卫生事业获得发展。综合型自由贸易区由于其功能多样化，能够灵活适应经济调整和变幻莫测的国际形势，可以在各类自由贸易区彼此激烈竞争的情况下，不断创新和发展。它还可以尽可能大的对毗邻地区、甚至对全国的经济发展产生广泛影响，因而建立和发展综合型自由贸易区往往被视为设区所在国或地区经济发展战略的一个重要环节。

四、我国自贸区建设的相关建议

（一）完善顶层设计，加快实施自贸区战略

从国家层面制定清晰的自贸区战略，设立高级别的自贸区管理机构——国家自贸区谈判领导小组，由国家总理担任领导小组组长，成员涵盖商务部、、财政部、海关总署、质检总局、农业部、工信部、中国人民银行等相关部委领导，自上而下，全盘统筹自贸区谈判与后续建设工作。同时，在商务部设立自贸区谈判办公室，作为领导小组的日常管理和协调机构。出台《自贸区谈判原则与程序法》，在法律层面上对自贸区谈判工作进行规范， 并梳理目前涉及外资、国有和民营企业的与地方层面的法律法规以及部门规章制度， 逐步建立起公平、公正、公开、合规的体系。

（二）加快推进自贸区全球布局

构建以周边为基础， 面向全球的高标准自由贸易区网络。以总体利益基准解决现有自贸区谈判中的焦点难点问题， 积极推动中韩、中日韩、中澳、中海合会、RCEP 等现有自贸区谈判取得突破。尽快启动与斯里兰卡、印度、哥伦比亚、蒙古等国的自贸区谈判，稳步推动与中亚、非洲、拉美等发展中国家以及加拿大等发达国家的自贸区建设， 适时加入TPP 自贸区等。打造中国—东盟自贸区升级版， 不断提升已建成自贸区的合作水平， 进步提高对优惠的利用率。扩大两岸三地开放合作， 提升两岸三地一体化水平， 推动港澳台更深层次参与区域经济合作。

（三）积极稳妥扩大产业开放

统筹推进产业开放进程，探索建立包括贸易竞争性指数、显性比较优势指数、出口相似度指数、贸易互补性指数、产业内贸易指数、市场份额指数、贸易份额指数等在内的综合指标体系，综合评估建立自贸区对各产业的具体影响。完善产业损害应对体系，做好自贸区对产业损害的评估和预警工作，有序有度地保护国内产业安全。建立符合中国国情的贸易调整援助制度，对自贸区下因贸易或产业转移而遭受利益损失的产业、企业、工人或农民实施技术支持、咨询服务、信息指导、市场开发、税收优惠，以及融资帮助等援助手段，消除国内

利益相关者对自贸区（FTA）的疑虑和阻力。

（四）全面谋划于中国有利的

标准体系美欧等发达经济体推行新一代国际贸易投资规则， 虽对中国自贸区拓展形成严峻挑战， 但从长远来看， 许多标准对中国长期经济发展并非全然无益。中国亟需提前设计符合中国总体和长远利益的标准作为预案， 尤其是在采购、知识产权、环境保护、竞争和劳工等议题上， 应联合东盟、印度等国，推动在东亚地区形成有利于中国产业发展的自贸协定规则体系。

（五） 创新国内机制，健全自贸区保障体系

加强自贸区谈判相关部委的内部机制配套改革， 进一步转变职能，简政放权。强化相关部委、行业协调机制，完善信息沟通渠道，改进决策方法，提高决策效率。建立安全与监管机制，组建跨部委的常设性审查机构， 对涉及包括外商直接与间接投资等在内的相关事项进行安全审查。引入联合研究机构，全面评估自贸区的实施对中国经济和相关产业发展、产品价格、就业、利润、生产等产生的影响。

（六）利用自由贸易试验区作为试验田，推动自贸区建设

当前， 国家正在推动的上海自由贸易试验区内试行了许多新， 不仅对外资试行投资准入前国民待遇和负面清单模式，而且对金融、航运等服务行业也加大开放力度， 对中国推进自贸区战略将起到积极作用。未来，中国还将在总结上海自贸区试点经验的基础上， 有步骤地向全国推广这些经验， 在条件成熟的地区增设自贸园区。同时，结合现有的自贸区谈判进程， 把存在争议的谈判难点、焦点问题放在自贸园区中进行压力测试， 通过测试来评估对中国可能产生的影响， 通过试点探索最佳的监管模式， 以达到开放与安全的平衡。