基于城乡统筹的城市总体规划编制方法

城市规划方法与城市规划理论、城市规划实践共同构成完整的规划体系。在这个体系中城市规划方法又是规划理论指导实践的桥梁，发挥重要的作用。城市规划理论和实践构成规划体系中相互促进，互为因果又相对两个部分。但是理论并不能直接驾驭实践，因为实践是一种行为，行为直接受方法支配。只有规划方法传承理论，并对实践加以指导，充当理论和实践之间的传送器。规划理论的发展总是借助于规划方法的更新来推动规划实践领域的变革。如果没有规划方法，规划理论和实践就成为被割裂的孤岛，最终将各自走向衰亡。因此规划方法既是城市规划体系的一个重要组成部分，又是维系整个体系得以存在和发展的纽带。规划方法上升为方，又是对规划理论的发展和完善。

根据城市总体规划实践的一般顺序，可以将总体规划编制方法由上而下划分为四个层次。即规划理念、总体规划战略方法、总体规划组织程序和总体规划技术路线。下面将分别从规划编制方法的这四个层次对城市总体规划编制方法进行研究。

1、规划理念

规划理念是根据规划目的、原则所确定的规划指导思想来决定规划方法的总体取向。在规划编制过程中应该从更高层次更广阔视野多角度审视城市发展。城市的复杂性和系统性决定了城市总体规划的综合性,城市规划师要克服专业局限,更新理念、换位思考,正确把握手段(即规划)和目标(即城市发展)的关系,从更高层次更广阔视野多角度审视城市发展。

（1）城乡统筹发展理念

传统的城市总体规划由于将规划视野过多囿于市区的范围内，而对市域内其他基质空间(生态地域、农村地域)仅仅作为一种支撑城镇发展的成本，“二元分割”的规划思维特征非常明显。但是经济和社会的发展不仅创造了越来越多城乡界限日益模糊的各种表象空间形态，而事实上也从更为深刻的层面将城镇与乡村的发展紧密地联系到了一起。以创新为第一生产力的知识型经济将从根本上改变城市与乡村的关系：乡村不再是作为为城市单纯提供生产要素的依附地，而实现了多种要素的相互组合流动；乡村的经济、社会、生态价值被重新发现和理解，城市的持续发展是以乡村的健康成长为基础的；经济成长的创新机制，有可能使传统城市地域以外的空间得到优先发展，从而改变由城市至乡村的单一扩散方向。城镇以外的空间不再是单向被动地承受城镇的资源耗费和经济、社会的主宰，而对城镇的发展越来越表现为依赖与制约并存、支持与竞争并存的格局。因此规划理念也应该与时俱进，把城市和乡村作为一个有机整体进行研究，促进城乡统筹发展。

（2）面向市场的理念

规划编制必须坚持社会主义市场经济的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用，不断探索和创新规划编制的和机制。对于市场对城市规划的配置作用，在规划编制时应给予充分体现，如重庆市高新技术产业开发区附近的住宅区房价呈高速攀升之势，远远超过重庆市平均房价升幅，其原因就是因为工业园区内外来务工人员较多，对房屋的需求量十分巨大，而周边住宅建设量又相对较少，直接导致了园区周边房价的上涨。因此，我们必须充分考虑市场的优化配置作用，坚持以市场的理念来编制城市规划。

（3）面向决策服务的理念

职能的转变要求城市规划更多地发挥的宏观作用,城市规划师应“跳出技术看技术”,在城市规划实践中更多地与城市发展的决策和规划管理相结合,更多地突出与职能相关内容的研究,体现规划的公共性,而不再仅仅停留在纯技术层面。

2、总体规划战略方法

总体规划战略方法是指根据总体规划的要求，确定总体规划的重点、要点和难点，为“战术”层次方法的选择提供依据。每个城市的总体规划，都要面对形形色色的问题，这就需要通过总体的战略决策，决定问题的轻重缓急、对策措施和技术力量的部署。从战略方法的层面上来讲，我国目前的总体规划不足组要是面面俱到，重点不够突出；针对性不强，时效性不足；规划内容混杂，可实施性不强。

（1）加强针对性，深化战略研究

近几年兴起的战略规划，正是以其针对性、时效性强的特点，给规划总体规划方法的改革带来了一股清新之风。其特点便是区分轻重缓急和关键问题，集中研究经过选择的主要问题。作为规划体系比较成熟的英国，它们的结构规划的一个特点就是根据所面临的问题制定针对性较强的规划，而不是面面俱到的规划。早期英国规划主要解决土地利用布局；五、六十年代私人小汽车的大量发展，城市交通堵塞拥挤日益严重，解决城市及市际交通成为规划的重点；七、八十年代，人们的环境意识提高，规划成为保护环境的重要手段之一；进入九十年代，人们对于自己所生存的社会、物质环境提出更高的要求，规划着重于如何提高人民日常的生活质量；新世纪，面对伦敦在欧洲经济地位的下降，重塑其欧洲经济中心的形象又成为伦敦战略规划的重点。针对当前及今后一段时间内所要面临的问题，进行深入的研究，提纲挈领的编制有针对性的规划。针对于当前城市的规划战略研究更应该抓住当前的主要矛盾，认清城市发展的主要影响因素，进行几个重点方面的研究，为城市总体规划的编制指明方向。

（2）加强规划弹性，进行连续性规划

在转型时期，未来城市发展难以准确估计，长远规划存在很多不确定因素，总体规划中的发展战略研究应该预计这些城市发展中的不确定因素，利用不同的规划假设，拟订一个未来最可能会发生的社会经济“发展情况”，然后制订出不同的“应变计划”，并提出概括性的指引，增加规划的弹性，使总体规划能应对不同社会经济发展的转变。同时建议建立相应的机制，以便监察和检讨总体规划，在规划实施过程中不断修正和调整规划，从而使规划具有动态性和连续性。具体而言，对于转型时期的城市总体规划，要从指导功能布局、用地安排转向以资源环境为出发点，指导城市可持续发展；从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准；从确定发展什么，转向确定保护什么，即从以开发建设为重点转向以45资源利用和空间管制为重点。淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，使总体规划成果刚柔并济。此外借鉴国外经验，较长的规划年限(如30年)可为城市发展提供较明确的发展方向与目标，因此总体规划年限可延长一些，如深圳现正在编制2030年的城市战略规划，更好与2030规划远景对接。城市发展受区域周边环境的影响很大，区域环境的变化可能给城市带来巨大的发展机会，也可能带来毁灭性的打击。因此城市总体规划的编制不但要密切关注社会经济的发展状况，更要对周边地区的发展条件和环境进行密切关注。在确定不了发展的前景时，应该明确要保护什么，然后根据发展的机遇确定要发展什么，确定规划结构，指导城市的发展。

（3）加强可实施性，以事权划分为导向改革总体规划

目前关于总体规划改革的讨论非常热烈，但是大部分讨论集中在改革传统规划的技术路线。单纯注重技术性的改革思路将会把总体规划引入歧途，使总体规划凌驾于管理之上，变成空中楼阁。在经济转型、行政管理深化改革的大背景下，有必要重新认识和建立城市总体规划与经济社会事务管理责权的关系，调整总体规划改革方向，提高总体规划可实施性，努力扩大城市总体规划的“供给”，满足各级规划管理的需要。按照各级经济社会事务的管理，责权架构城市总体规划。合理的城市总体规划需要建立在明确的事权的基础之上，因为是唯一的规划组织实施者。可以说，城市的未来是直接建立在各届规划实施叠加的基础之上，有什么样的事权划分就有什么样的规划对策，就有什么样的建设时序，就有什么样的实施结果面向规划管理事权，而不是追求技术合理，应该成为城市总体规划内容调整与改革的主要方向。只有面向事权，才能从法律、法规和上突破长期以来困扰城市总体规划有效实施的瓶颈，才能将城市总体规划重新归位到具有法律效力，并有相当技术支撑的法规文件上来。现有总体规划的内容设置过于庞杂，过于技术性，在内容分类、深度标准、范围划分、实施监督方面不利于各级的分级管理。迫切需要调整总体规划内容，设置面向三级(城市上级、城市、城市下辖的各级区县、镇等)，利于规划审查与审批的城市总体规划内容。

①为了与上级规划(城镇体系规划)和其他相关规划(土地利用总体规划等)相衔接，在总体规划中设置对应上级管理事权，具有国家性、唯一性、公共性的资源与环境保护、历史文化名城、风景名胜区、自然保护区、基本农田保护区、军事用地、公共安全、生态敏感区、重要交通、重要基础设施、水资源保护等区域性或跨地区城市之间交叉事宜的规划，以强制性规划内容为主。

②在总体规划中设置对应本级管理事权和上下级交叉事权的规划内容，包括规划区设定、城市规模、城市空间布局、公共设施、道路交通、绿地景观、远景发展等。强制与非强制规划内容相结合，强化近期建设规划，直接为本届服务

③为了更好地履行本级职能和对下级各交叉事权进行管理，指导和监督市域范围内县城、乡镇、村庄以及涉及它们共同利益的发展与建设，应在本级总体规划中明确提出对应下级各交叉事权的规划要求。以强制性规划内容设置市域范围内特殊保护地区、基础设施、水源地、城镇和村庄建设标准等内容。

3、总体规划组织程序——走向协作式规划

总体规划组织程序是总体规划编制过程的框架，和对一系列工作步骤的组织安排。我国现行总体规划编制一般采取如下程序。首先是城市对规划项目进行立项，然后委托给具有相应规划编制的部门，规划编制部门则组织规划小组进行编制。目前我国的规划编制都由专业技术人员承担。具体编制过程如下：首先进行资料调查与现场踏勘，然后进行一定研究与分析，形成初步规划草案由委托方组织本地区及本系统的相关领导与专家对草案进行评议，提出修改与完善的意见，同时表达他们的规划意图。规划小组在综合会议意见进一步补充完善基础上，形成一个细化的规划草案，提交委托方，进而组织有关专家、领导对规划进行评审，然后依据评审意见修改后，交付成果于委托方。

该种组织程序的特点是：以技术的工作为中心，的审议与决定为重点。这种组织模式适用与计划经济下的土地无偿划拨，垄断开发的旧。但随着民主政治的推进，市识的增加，以及规划日益涉及到对不同主体利益的分配，该模式已显现出其封闭性。难以适应民主参与职能的转变(由控制转向服务，由直接控制开发向间接开发转变)。协作式规划已成为必然的选择。在此，提出对总体规划组织程序的调整：即规划编制由或规划主管部门牵头，规划编制单位进行具体的方案研究工作，在工作的不同阶段允许其它部门以及民间组织的参与，在充分了解他们的意愿的基础上，由组织审批。如目前涉及到空间规划的有规划、国土、三家部门，而牵扯到的空间规划管理则少不了三家的通力合作。充分发挥和调动各部门积极参与城市规划编制工作的积极性，提高社会各界的规划意识；增强部门合作和公众参与的程度，各责任部门将规划编制工作与本部门、本行业的发展相结合，规划体现了各责任单位和部门发展思路，并在城市空间上给予具体落实，从而为规划实施创造条件。

4、总体规划技术路线

总体规划技术路线，是应用于总体规划规划实践中最为具体的方法和技术，是总体规划的实用工具。我国目前的总体规划技术路线形成于计划经济时代，形成了以定性分析的方法确定城市性质，以定量计算推导城市规划的技术方法体系。计划经济下，这套技术方法也是可行的。改革开放以来我国城市经济和经济结构发生了很大变化，多元化社会正在形成，城市规划的社会性愈显突出，不同阶层对城市的要求远不是数学公式能够解决得了的。为体现多元时代规划的特点，欧美等发达国家早已将联络规划、倡导规划、公共等作为一种规划方法应用于规划实践，极大地丰富了规划技术路线的同时，也取得了不错的效果。我们目前的情况是，总体规划实践中很少有人应用新的方法对原有的方法进行改进，技术方法很大程度上局限于数理方法的范围，缺乏对社会方法的融合。世界在变化，而我们用来改造世界的工具却没有发生变化，所产生的结果的可信度可想而知。

个人认为可以从以下几个方面对当前城市总体规划技术路线进行创新：

(1)注重规划过程——创造实施总体规划的良好社会环境

一方面,我们应立足城市现状,充分考虑制度环境和社会经济文化现实,避免片面追求或陶醉于规划成果的所谓科学和完美的“形式规划学”;另一方面,要充分认识规划过程的价值,规划过程与规划结果同等重要,通过多方参与和协同工作过程,宣传和普及规划知识,增强规划意识,使各方统一思想,求大同存小异,使规划真正成为社会对城市发展的集体意志,自觉形成执行规划、实施规划的社会环境。

(2)重点突出、纲目分明——给总体规划编制“减肥”

从城市总体规划纷繁复杂的内容中解脱出来,避免纲目并举,主次不明。在总体规划阶段应重点研究城市发展目标、明确城市性质、预测城市规模、制定城市产业发展策略和空间发展策略,进行重大基础设施布局和建构城市道路网主骨架,提出实施策略与机制,将较为具体的各专项规划放到后续工作中完成。

(3)注重城乡协调发展——弥补规划“真空”地带

随着社会经济的快速发展,城市周边的郊区或乡镇地区的发展也极为迅猛,城市郊区的无序发展不仅会带来严重的环境问题和社会问题,也会给城市远景空间拓展埋下许多“钉子”。为了城乡协调发展，在规划中不但要考虑城乡产业互动，更要加强城乡空间的整体控制，弥补传统总体规划的不足。

(4)刚柔并济——应对市场经济条件下城市发展的不确定性

新时期的总体规划要从指导功能布局、用地安排,转向以资源环境为出发点,指导城乡可持续发展;从确定性质、规模、指标,转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准;从确定发展什么,转向确定保护什么,即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点。我们要淡化规划年限,强化规划阶段;淡化用地性质,突出市场经济对土地资源的配置;淡化具体用地布局规划,突出空间结构规划在总体规划中的主导地位。以有效引导和城市发展为目标,合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容,使总体规划成果刚柔并济,该管的能管住,不该管的放得开。

(5)强化专题研究——具体问题具体分析

中国城市规划正面临着更多异常复杂而多样的问题,无论在国内还是国外都没有现成的理论和经验可供我们完全照搬,这就要求我们必须脚踏实地,以问题为导向,有针对性地加强专题研究,采用横向和纵向比较研究等方法,借鉴国际国内先进经验,具体问题具体分析,创造性地解决问题，为城市总体规划提供科学依据。

参考文献

[1]尹强.冲突与协调——基于事权的城市总体规划改革思路.城市规划,2004

[2]崔功豪，魏清泉，刘科伟. 区域分析与区域规划[M].高等教育出版社，2006

[3]崔功豪，王兴平. 当代区域规划导论[M].东南大学出版社，2006